Конституция живет в законах

Должен с удовлетворением признать, что Госдума действующего созыва в целом исполняет решения КС и делает это в надлежащие сроки. Хотя, конечно, из этого правила все еще есть и исключения. Так, не исполнены очень давнее постановление от 25 января 2001 г. о порядке возмещения вреда, причиненного незаконными действиями суда (судьи); определения, принятые в 2007, 2008 и 2012 гг., где отмечалась необходимость установить, какой размер возмещения материального ущерба жертвам политических репрессий может считаться в настоящее время посильной компенсацией причиненного материального ущерба; постановление от 14 июля 2011 г., признавшего неконституционным прекращение уголовного дела в связи со смертью подозреваемого без согласия его родственников.

Важно также подчеркнуть, что между КС и Госдумой нет резких, принципиальных расхождений. Поэтому Конституционный суд почти никогда не признает законодательные нормы полностью неконституционными. Обычно мы делаем оговорки: "в той мере, в какой ..." и т.п., а нередко и вовсе ограничиваемся лишь выявлением конституционного смысла нормы, с тем чтобы снять ее неоднозначное истолкование на практике. В любом случае, в своих формулировках мы исходим из необходимости поддержания авторитета законодателя и видим свою задачу в совместной согласованной работе по совершенствованию действующего законодательства.

Этой задаче подчинена и моя сегодняшняя публикация, в рамках которой хотел бы, во-первых, обратить внимание на наиболее существенные резервы повышения правового качества законодательства, выявленные Конституционным судом в процессе его работы, и, во-вторых, высказать соображения по некоторым социально-правовым проблемам, которые, судя по всему, в ближайшее время приобретут особую остроту и потребуют повышенного внимания со стороны законодателя.

Системные проблемы правового регулирования

Анализ поступивших к нам обращений на период с конца 2011 по 2014 гг. (срок работы ГД нынешнего созыва) показывает наличие ряда системных проблем правового регулирования. В их числе:

Нестабильность законодательства, что неизбежно ведет к нарушению его системности и подрывает ключевой принцип правовой определенности. Конечно, в период кардинальных перемен исторического масштаба трудно обеспечить надлежащую стабильность правового регулирования. Тем не менее надо по возможности уходить от метода проб и ошибок, повышать научное обеспечение законотворчества, вводить в правовые рамки лоббистскую деятельность и т.д.

Отступление от принципа юридического равенства. Этот основополагающий правовой принцип требует, чтобы однородные по своей правовой природе отношения регулировались бы одинаковым образом, и исключает возможность различного обращения с людьми, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях. На восстановление действия данного принципа был направлен целый ряд недавних решений КС. Например - признание Судом неконституционности установления различий в правилах возмещения вреда, причиненного радиацией, гражданам из подразделений особого риска и военнослужащим. Другой яркий пример - необоснованность дифференциации правового регулирования судопроизводства по приговорам, вступившим в законную силу. Речь идет о том, что в 2014 г. часто оспаривалась конституционность норм, устанавливающих новый порядок апелляционного, кассационного и надзорного судопроизводства (главы 45.1, 47.1, 48.1 УПК Российской Федерации). По результатам рассмотрения жалоб на эти нормы КС вынес уже более 300 решений.

Заметный "вклад" в отступление от принципа равенства вносит нестабильность правового регулирования. Это особенно касается социального законодательства, излишняя детализированность и запутанность которого в результате многочисленных изменений и дополнений приводит к утрате понятной (как для обычных людей, так и для правоприменителей) связи с критериями справедливости. Например, у нас есть запрос из суда, куда обратились две женщины Герои Соц. Труда из-за того, что третья, вышедшая на пенсию раньше, получает больше. И объем таких дел растет.

Есть проблемы, свидетельствующие о недостаточном учете федеративной природы российского государства. Здесь обнаруживаются избыточное федеральное регулирование по предметам совместного ведения, свидетельствующее о нарушении правового баланса в сфере федеративных отношений. Анализ показывает стремление охватить посредством принятия федеральных законов как можно больше вопросов, что, по сути, нередко приводит к сосредоточению в руках федерального центра всей полноты законодательной власти по предметам совместного ведения. А ведь это не только не согласуется с конституционной природой федеративных отношений, но и, в известной степени, влечет за собой нарастание "иждивенческих" настроений на региональном уровне государственной власти. По этому вопросу был сформирован целый ряд правовых позиций КС, в одной из которых, в частности, подчеркивалась "недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти". Суд не раз отмечал и необходимость не допускать неясности в разграничении полномочий и финансовых обязательств по ним между уровнями публичной власти.

В последние годы в законодательной практике наблюдается тенденция к чрезмерному увлечению запретами, которые вводятся таким образом, что фактически приобретают характер "обратной силы" и нарушают принцип соразмерности вины и ответственности (поскольку не позволяют учитывать конкретные обстоятельства жизненной ситуации людей, подпавших под эти запреты, а также степень и тяжесть совершенного ими правонарушения). КС признал частично неконституционными подобные дополнения в трудовом законодательстве (запрет на занятие педагогической деятельностью лицам, когда-либо имевшим судимость или подвергавшимся уголовному преследованию), в законе о государственной службе (запрет на несение государственной службы лицам, не прошедшим военную службу), Семейном кодексе (запрет на право быть усыновителем для лиц, имевших судимость, не связанную с тяжкими преступлениями и преступлениями против половой неприкосновенности) и т.д.

Полагаю, что этих и подобных отступлений от требований Конституции можно было бы избежать, если такого рода запреты, по сути дела, имеющие характер лишения права, вводить в уголовном или административном кодексах в качестве дополнительной меры наказания за совершенное преступление или правонарушение. В этом случае не будет действовать принцип "обратной силы", человек может доказывать свою невиновность в судебных инстанциях, а судья может дифференцировать наказание в зависимости от обстоятельств дела.

Нельзя не отметить и заметное увлечение законодателя слишком высокими административными штрафами. Это приводит к тому, что административная ответственность по своей строгости приближается к уголовной, которая предполагает более высокий объем гарантий прав.

В этой связи я хотел бы обратить внимание на высказывания КС в пользу допустимости назначения штрафа "ниже низшего предела" как для юридических, так и для физических лиц. А также на необходимость более широкого внедрения в практику контролирующих органов института предупреждений с предоставлением срока для устранения нарушений. Особенно, если речь идет лишь о нарушении формальных правил. Ведь задача государства в данном случае - не наказать, а способствовать совершенствованию деятельности соответствующих субъектов. Хороший пример в этом плане дает антимонопольное законодательство.

Мы нередко сталкиваемся с ситуациями, когда при реформировании законодательства не учитывается, что вводимые новые правила, ограничивающие права в той или иной сфере отношений, слишком болезненно задевают людей. Конституция РФ, как известно, запрещает действие обратной силы закона лишь применительно к усилению ответственности и введению новых налогов. Во всех остальных случаях такое регулирование допустимо. Однако граждане должны иметь возможность адаптироваться к нему в течение определенного времени (что требует включения в подобного рода законы соответствующих переходных положений). Отсутствие такой возможности не может быть оправдано ссылками на принцип равенства всех перед законом. Дело в том, что принцип правового равенства включает в себя также моменты разумной стабильности и правовой определенности, необходимые для того, чтобы люди, не имевшие возможность загодя подготовиться к изменениям в их жизненной ситуации, не оказались бы ущемленными по сравнению с другими.

Несмотря на интенсивную работу законодателя в правовом регулировании все еще остаются пробелы, ведущие к нарушению конституционных прав.

Немало обращений в КС обусловлено элементарными дефектами законодательной техники, подрывающими принцип правовой определенности. Не буду приводить примеры - их очень много. Как показывает опыт, даже мелкие, на первый взгляд, технические погрешности порождают грубые нарушения прав и свобод. В ряде случаев подобные дефекты являются фактором коррупциогенности.

Помимо указанных законодательных проблем системного характера я считаю необходимым очень кратко остановиться на некоторых отдельных проблемах, по которым поступает особенно большой поток обращений в КС и в ЕСПЧ. Это вопросы, связанные:

- с необходимостью унификации порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях всеми судами в условиях строгого соблюдения требования статей 19, 120, 123 (ч. 3) Конституции РФ.

- с компенсацией за нарушение права на судебную защиту. Здесь необходимо совершенствовать ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Установленные процедуры присуждения соответствующих компенсаций на практике оказались не вполне эффективными и в настоящее время вопрос о создании адекватного средства правовой защиты поставлен перед нами ЕСПЧ (дело "Герасимов и другие против Российской Федерации").

- с обеспечением прав личности в деятельности по пресечению незаконного оборота наркотиков. Здесь особенно актуальным является вопрос о законодательном определении понятия "провокация преступления".

- с совершенствованием мер пресечения и условий содержания под стражей. Очевидно, что нам надо уходить от избыточного применения меры пресечения в виде заключения под стражу. Здесь можно, думаю, вспомнить отечественный опыт использования такой меры, как передача под надзор полиции (п.2 ст.416 УУС 1864 г.), которая могла бы занять промежуточное место между домашним арестом и подпиской о невыезде. Надзор полиции может подразумевать гибкую систему ограничений, соответствующих наказанию в виде ограничения свободы (например, запрет выезда из населенного пункта, изменение места жительства, обязанность периодически являться для отметки в орган полиции и т.д.). Можно было бы возродить и так называемое "отобрание вида на жительство" (п.1 ст. 416 Устава УУС 1864 г.). Ныне это равнялось бы изъятию заграничного паспорта гражданина РФ, или паспорта для иностранного гражданина.

Общие направления решения выявленных проблем

Более серьезное внимание к научной разработке законодательной стратегии и концепций развития законодательства, конкретизирующих положения Посланий президента РФ применительно к различным сферам правового регулирования.

Развитие межотраслевого регулирования.

Кодификация законодательства, регулирующего одноотраслевые отношения. Так, сейчас впервые появилась надежда на создание процессуального кодекса, регулирующего все гражданское судопроизводство. Ведь наличие у нас в этой области двух кодексов было во многом обусловлено существованием двух независимых судебных систем (судов общей юрисдикции и арбитражных). Создание единого высшего суда позволяет отказаться от дискредитировавшей себя на практике идеи дифференциации гражданского процессуального законодательства.

Можно подумать и о кодификации социального законодательства и принятии Основ социального законодательства. В настоящее время сложность, запутанность и фрагментарность правового регулирования в этой области не способствует решению задач, связанных, с одной стороны, - с созданием эффективных гарантий для тех, кто действительно в этом нуждается, а с другой - с предотвращением злоупотреблений граждан при реализации ими социальных прав.

Нельзя не сказать и о том, что явно назрела ситуация со структурой федерального законодательства о судах и судьях, также нуждающаяся в совершенствовании путем кодификации.

На данный момент одновременно действуют: ФКЗ о судебной системе РФ, о Конституционном суде РФ, о Верховном суде РФ, о судах общей юрисдикции в РФ, о военных судах РФ; ФЗ о статусе судей в РФ, о госзащите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов в РФ, о дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов РФ, о мировых судьях в РФ, о Судебном департаменте при Верховном суде РФ, о финансировании судов РФ, об органах судейского сообщества в РФ, об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов РФ, о присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ, об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ. При этом недавно утратили силу ФКЗ об арбитражных судах и о Дисциплинарном судебном присутствии, но продолжает действовать, хотя и в незначительном объеме, Закон РСФСР от 8 июля 1981г. "О судоустройстве РСФСР". Да и сами законы в этой сфере очень часто изменяются (чего бы не было при их кодификации). В этом плане ориентиром может служить Модельный кодекс о судоустройстве и статусе судей для государств - участников СНГ (принят на 36-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (Постановление N 36-12 от 16 мая 2011г.).

При этом, разумеется, не стоит видеть в кодификации решение всех проблем по систематизации законодательства. У этой формы систематизации правовых актов есть разумные пределы, связанные прежде всего с удобством пользования нормативным материалом, возможностью его целостного восприятия.

Развитие взаимодействия законодателя с гражданским обществом путем регламентации лоббистской деятельности как инструмента влияния на законодательный процесс со стороны частных, корпоративных и иных групповых интересов; организации общественных обсуждений законопроектов; более широкого использования парламентских и общественных слушаний и внимательного отношения к их резолюциям; содействия развитию институтов независимой общественной экспертизы законопроектов (и прежде всего - научной экспертизы, поскольку наука - это важнейший социальный институт) и т.п. Особое внимание в рамках такой работы следует уделить антикоррупционной экспертизе.

Более глубокое и творческое отношение к реализации решений КС. Главное, что в данной связи хотелось бы пожелать, - это чтобы парламент, учитывая решения КС, не ориентировался бы только на его итоговые выводы (что, кстати, нередко делается путем дословного воспроизведения резолютивной части постановлений). Важно иметь в виду, что КС, принимая решение по конкретному делу, ограничен предметом проверки, а парламент не связан подобными рамками и вполне может распространять правовые позиции КС за пределы проверенных им норм. Было бы желательно, чтобы законодатель внимательнее относился к мотивировочной части решений КС, где нередко даются общие ориентиры для правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Это относится, в частности, к вопросу о возможности применения административных санкций ниже низшего предела; к социальному обеспечению граждан, проходивших госслужбу, граждан, подвергшихся воздействию радиации, и т.д.

Или такой пример. КС признал неконституционными положения ч.1 ст.237 УПК РФ, исключающую возможность изменения обвинения в сторону, ухудшающую положение обвиняемого. Формально законодатель исполнил это решение. Однако он не учел то обстоятельство, что в основе этого решения КС лежит идея целесообразности изменения самого понятия обвинения таким образом, чтобы изначально вопрос о квалификации деяния решался бы представителем судебной власти (например, следственным судьей).

На днях на сайте президента РФ размещена информация о том, что президент поручил ВС РФ до15.03.15 изучить предложения Совета по правам человека при президенте РФ по воссозданию в России института следственных судей. На наш взгляд, это позволит продвинуться в решении системных проблем (по которым граждане либо суды регулярно направляют обращения в КС), таких как: нарушение разумных сроков судопроизводства в части предварительного расследования; чрезмерная длительность содержания под стражей; неэффективность судебной проверки действий (бездействия) органов предварительного расследования в порядке статьи 125 УПК РФ; нарушение права потерпевшего на доступ к правосудию и защиту его интересов; злоупотребление органами уголовного преследования тайной предварительного расследования; ограничение права обвиняемого на защиту на досудебных стадиях процесса, в т.ч. на своевременный допуск защитника; возвращение дела судом прокурору для исправления недостатков предварительного расследования в порядке статьи 237 УПК РФ; использование результатов оперативно-розыскной деятельности в уголовном судопроизводстве.

Более скрупулезное отношение к процедуре принятия законов. К нам нередко обращаются депутаты, оспаривающие правомерность внесения нового существенного содержания в текст законопроекта в его втором чтении, а также ускоренный характер процедуры. Пока что не было случаев, чтобы эта проблема "потянула" бы на неконституционность. Однако она заслуживает самого серьезного внимания, поскольку парламентским процедурам следовать почти столь же важно, как и процессу в суде. Очевидно, что такая процедура предполагает отмеренное число парламентских чтений и заметные между ними интервалы.

Повышение роли правового мониторинга как системного единства мониторинга правотворчества и правоприменения в рамках взаимодействия правовой науки и практики. Особое внимание при этом следует уделить обнаружению тех дефектов законодательной техники и тех пробелов в правовом регулировании, которые могут способствовать коррупции. Со своей стороны Конституционный Суд готов принять более активное участие в этой работе.

"Болевые точки" ближайшего будущего

Что касается наиболее серьезных "болевых точек" нашей жизни, с которыми законодатель, скорее всего, соприкоснется в ближайшем будущем, то я выделил бы прежде всего проблему правового обеспечения реализации государством своих социальных функций и защиту собственности. Надо понимать, что в глазах общества оба этих вопроса тесно связаны, поскольку на отношение к ним в значительной степени влияет характер проведенной в 90-е годы прошлого века приватизации крупных объектов государственной собственности.

Мы знаем, что президент РФ и в целом руководство страны придают проблеме выполнения социальных обязательств государства исключительно важное значение. КС с самого начала своей деятельности видел свою задачу в защите социально-экономических прав граждан прежде всего тех слоев населения, которые оказались в непростой жизненной ситуации по итогам приватизации нашего общего социалистического наследства. Под защитой таких прав Суд понимает не государственную благотворительность, продиктованную соображениями политического или морального характера, а реализацию социальным государством своей обязанности обеспечивать путем соответствующих компенсационных механизмов наиболее слабым членам общества равенство стартовых возможностей в реализации гражданами своих основных прав и свобод.

Однако мы понимаем и то, что в нынешних условиях возможности государства по выполнению своих социальных функций существенно сужаются. В этой связи я хотел бы обратить внимание законодателя на то, что содержание закрепленного в ст. 7 Конституции РФ понятия "социальное государство" раскрыто в других статьях таким образом, который отнюдь не обязывает государство удовлетворять жизненные потребности каждого человека. Так, например, право на социальное обеспечение, предусмотренное ч.1 ст. 39, предназначено для тех, кто болен и стар, утратил кормильца или стал инвалидом, воспитывает детей и т.д.

Все остальные случаи могут быть установлены законом, а могут и не быть установлены. Более того, уже действующие социальные права трудоспособных граждан могут быть ограничены законом в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционных ценностей общего блага. Правда в этом случае, как я уже говорил, законодатель должен гарантировать принцип разумной стабильности правового регулирования, по возможности избегать обратного действия таких законов и давать людям возможность заранее адаптироваться к предстоящим изменениям.

При этом важно иметь в виду, что в современной России степень реализации социальных прав граждан тесно связана с сохранением социального мира и политической стабильности общества, без чего невозможно гарантировать ни ценности общего блага, ни права и свободы человека. Но я думаю, что этот аспект проблемы законодательный корпус понимает лучше, чем кто-либо.

Другая важная проблема, на которой следует остановиться, - защита права частной собственности и связанного с ним права на осуществление предпринимательской деятельности, которые составляют основы свободы человека и правовой фундамент современной демократии. Именно поэтому конституционно-правовая защита права собственности занимает одно из важнейших мест в практике КС. Эта практика столь широка и многообразна, что ее невозможно охарактеризовать в рамках данной публикации даже в самом сжатом виде.

Остановлюсь лишь на некоторых примерах, свидетельствующих о том, что в этом деле нет мелочей. Прежде всего хочу "воспользоваться случаем" и напомнить, что до сих пор не исполнены два постановления КС, где признаны неконституционными положения ст. 116 и 208 УПК РФ, не предусматривающие эффективных мер защиты интересов собственника имущества, на которое наложен арест (от 31 января 2011 г.), а также нормы ч.3 и ч.9 ст.115 УПК РФ, не предусматривающие надлежащий механизм защиты имущественных прав лиц, не являющихся подозреваемыми, обвиняемыми или ответчиками (от 21 октября 2014 г.). А между тем поступающие в КС жалобы свидетельствуют, что ограничение права собственности в рамках уголовного судопроизводства является одной из системных проблем взаимоотношений правоохранительных органов и бизнеса.

Буквально на днях КС уже в третий раз признал неконституционной ст. 115 УПК "Наложение ареста на имущество". В октябре КС вынужден был повторить не исполненное с 2011 г. требование обеспечить эффективную защиту прав собственников, предполагающую возможность компенсации убытков. А в данном случае КС признал неэффективной защиту прав потерпевших и гражданских истцов по уголовным делам о кибермошенничестве и принял меры к защите имущества лиц, не являющихся фигурантами уголовных дел. В частности, КС разрешил судам до внесения необходимых поправок в УПК удовлетворять ходатайства о переводе арестованных средств на хранение в Федеральное казначейство или о снятии с них ареста, а также рассматривать по искам потерпевших гражданские дела о том, кому принадлежат спорные средства.

Я привел именно эти примеры "шероховатостей" во взаимодействии КС и ГД, чтобы подчеркнуть наличие резервов в защите права собственности. Думаю, что на данном этапе это направление работы, наряду с правовым обеспечением социальных функций государства требует особого внимания со стороны всех структур власти.

В заключение я хотел бы пожелать законодателю успешной работы в наступающем Новом году.