Главная (Newsland) Александр Васильев Реформа государственного управления? Ну-ну...

04.07.2015 03:00

Реформа государственного управления? Ну-ну...

В рамках серии публикаций "Оценка исполнительной власти" подготовлен большой материал "Реформа государственного управления. Ну, ну..." Сегодня выкладываю только вступление. Если вас это интересует, и вы хотели бы ознакомиться с продолжением (анонс возможного продолжения в P.S.), прошу оставить отклик.

Реформа государственного управления? Ну-ну...

I. Вступление. Еще 10 лет спустя. Взгляд со стороны.

1. Управление без парадигмы.

     Если принять за основу высказывание В.В. Путина о том, что не выполняется только 80% его распоряжений, коэффициент полезного действия федерального центра государственного управления России составляет 20%, как у паровозов середины XIXвека. Может ли успешно развиваться государство в XXIвеке, управленческий механизм которого имеет такой КПД? Конечно эта проблема, управляемости в российском государственном механизме, родилась не сегодня. Проявления многих её особенности можно проследить на протяжении веков. Однако, чем дальше, тем сильнее, она становится не просто тормозом развития, а реально разрушающим государство фактором. Почему это происходит? Ведь веками особо не мешало?
        Дело в том, что сегодня ступенчатый вариант управления не только не поспевает за задачами производства, он не приспособлен для оперативного реагирования на запросы и дня, и будущего. Как говорится, есть желание использовать имеющиеся природные ресурсы сегодня, но нет возможности даже завтра. А могут ли эти возможности появиться без серьезного изменения самой системы, парадигмы управления Россией? Споры-то об этом идут с самой Перестройки. А что реально изменилось? Пока особых изменений не наблюдается.
        Вот и опять мы слышим, что один из руководителей высшего эшелона страны предлагает провести реформу управления. Так и хочется спросить:"А чего добиться-то хотите? Опять структура не та? Как в крыловском "Квартете?"". Почему-то не пытаются разобраться системно. Все частности цепляют. И так уже 30 лет, со времен секретарства Горбачева.

А с другой стороны, не каждая страна выдержит столько лет неурядицы. Значит есть потенциал устойчивости, восстановления и развития? Неужто просветление пришло наконец, и есть реальная перспектива проведения изменений? К сожалению, пока не последовало хоть сколь-нибудь внятных решений, которые можно было бы рассматривать, как начало. Начало преобразований, значительно повышающих КПД управления. Нет, как мне кажется, потому, что нет реальной картины того, что из себя представляет Россия, как объект управления. Поэтому, когда нам говорят об очередных судьбоносных реформах госуправления, от народа слышится в ответ скептическое:"Ну, ну...Перетасуют что-ли? "

        Но ведь раньше как-то проносило. Вон сколько лет, при Советской власти, удавалось держаться на уровне, соответствовать задачам противостояния Западу? Да, удавалось ценой огромных затрат сохранять военный паритет. Но ведь социум это не только готовность к защите, но и готовность совместно строить жизнь, так, чтобы в будущем вместе жить лучше, чем врозь. Советская парадигма управления перестала справляться с этой задачей. Жизнь становилась объективно хуже. Управление объективно ухудшалось. Перестройка ведь началась не от хорошей жизни. Просто дальше откладывать изменения уже было нельзя.
        Только вот, начавшиеся изменения ни как не соответствовали ожиданиям народа Советской страны. Разгул преступности, спекуляция, обнищание, супердефицит в продовольственной и, вообще, в потребительской сфере достигли невиданных прежде размеров.
        Руководство страной Ельциным сегодня вспоминается большей частью населения России с нескрываемой злобой и возмущением. Когда лозунгом преобразований стало: "Не важно откуда деньги, главное, чтобы они работали!", воровство народного достояния стало безмерным. Люди это видели и как могли сопротивлялись. Но и к старому возврата уже не было. Возмущение росло и, в скором будущем, должно было привести к распаду страны, как до этого привело к распаду СССР. Я не хочу обсуждать особенности распада СССР, но то, что люди жаждали перемен - очевидно. Распад СССР лишь отсрочил центробежные процессы в самой России. К 2000 году стало ясно, что нужны немедленные перемены. Ельцин проводить их был не готов и ушел.

Что он оставил преемнику? Управление страной было фактически разрушено. Процветали идеи национального и местного сепаратизма. Экономика была сосредоточена в руках олигархов, которые не собирались делиться доходами с государством. Рэкет и бандитизм. Вывоз капитали в огромных размерах... Парадигма управления отсутствовала. Господствовал силовой подход.

Приход к руководству В.В. Путина был воспринят как начало перемен. Действительно, был положен предел бесчинствами 90-х. Уже это одно дало серьезный ресурс восстановления утраченного в середине 80-х уровня жизни населения. Но что дальше? Старый уровень достигнут, а выхода на новые рубежи что-то нет!
И так, и эдак пытались стимулировать развитие сообщества, а результаты мизерные (если вообще они есть). Уже 10 лет топчемся на месте. Для других, мировые кризисы - путь к скачку в развитии, для нас - к временным колебаниям производства. Устойчивого роста давно нет. Почему? Другие-то растут! Да просто они управляют эффективнее! Не с КПД в 20 %. А вот почему это у них получается, а у нас нет, стоит разобраться.

2.Управление в рамках "поврежденной" парадигмы.

Что в первую очередь было сделано в начале 2000-х? Восстановлены многие аспекты Советской системы управления. Прежде всего были восстановлены основные государственные атрибуты: восстановлена управляемость в органах внутренних дел, приведены в соответствие с федеральным местные законы, восстановлена система обеспечения бюджетной сферы (медицина, образование, культура и т.д.), восстановлен контроль государства за природными ресурсами (полезные ископаемые, лес, рыбные ресурсы и т.д.), восстановлена система сбора налогов и т.д. Стала вставать на ноги экономика. А потом все застопорилось. Почему?

Вроде бы и местный сепаратизм заглушен, и олигархов приструнили, а дело не движется так, как хотелось бы. И рост есть, но не тот. Любое решение реализовывается с боем. Любой проект требует кратных, по сравнению с плановыми, затрат.

В чем причины? Может люди не те в руководстве, может амбиций им не хватает? Выяснилось, что каким бы крупным не было отдельное производство, оно просто не рассчитано на то, чтобы взять на себя функции государства даже по основным сферам связности социума (транспорт, связь, здравоохранение, охрана общественного порядка, потребительская корзина, материнство и детство, отдых и досуг и т.д.). Социальная инфраструктура требует значительных вложений при минимальной коммерческой рентабельности.
При Советской власти функции обеспечения производства социальной инфраструктурой обеспечивались как предприятиями, так и государством. Причем, частичное обеспечение работников предприятия социальными услугами за счет предприятий осуществлялось в рамках общей парадигмы государственного управления идеологически обеспеченного базовыми документами СССР - Конституцией и программой КПСС. Причем Конституция была вторичной, так как содержала пункт о руководящей роли партии во всех сферах жизни советского общества (в том числе и государственном управлении).

Что произошло после крушения коммунистической системы управления?

Правительству удалось "вразумить" олигархов в их обязанности участвовать в социальных программах, жестко продемонстрировав имеющиеся у него рычаги влияния. Участие осуществлялось как в виде прямых "возвратов" средств в бюджет, так и в виде "благотворительности" в виде участия в деятельности по развитию сфер связности или территорий. Но включить крупные частные предприятия в систему государственного планирования оказалось не просто затруднительным, а фактически невозможным.

Не менее сложной оказалась обстановка и соотношении территориального и федерального государственного управления. Попытка сбросить с органов управления субъектов Федерации ответственность за местные проблемы, провозгласив независимость местного самоуправления, привела лишь к разрушению местной управленческой вертикали. Кроме того, обострилась борьба регионов с центром за крупные местные предприятия. Проведенная приватизация привела к значительному сокращению налоговой базы субъектов, поскольку налогообразующие производства или скупались "москвичами", или передавались в подчинение Правительству Федерации. Это привело к тому, что на местах стало невозможно обеспечение деятельности бюджетных учреждений.

В свою очередь, это способствовало нарастанию "экономического" сепаратизма. Избираемые населением губернаторы один за другим отказывались передавать собираемые налоги в Центр. Стали возникать "внутренние таможни", ограничивающие перемещение товаров между регионами. В сочетании с националистическими проявлениями в некоторых республиках, это порождало взрывоопасную смесь, чреватую силовыми столкновениями.

Не меньше противоречий вызвал вопрос о работе естественных монополий. Ведь, что такое естественные монополии, как нескончаемый источник доходов в руках лиц, ими управляющих. Люди хотят жить, и потому платят. Платят даже тогда, когда видят, что их нагло обирают. Что отнесено к естественным монополиям? Это распоряжение светом и теплом в домах, газом и водопроводом, транспортом и связью... Не будешь платить - отключат и выживай как хочешь. Естественно, что появилось много желающих прибрать к рукам неиссякаемый источник доходов. И начались разборки. Естественные монополии - клубок противоречий. Центр и регионы, олигархи, муниципалитеты и власти регионов...Кто только и с кем не сталкивался, не судился. Захваты и кровавые разборки не обошли стороной и эту сферу жизни.

А что же управленцы? Фактически, чиновники на всех уровнях государственного управления находились в тех же условиях, что и при Советской власти. Внешне ничего не изменилось. Но внутренняя мотивация, понимание правильности или ошибочности своих действий у них не просто изменилось. Оно вообще исчезло. Да и в целом стало не ясным, где тот ориентир, на который следует равняться для соответствия "правильному образу", стандарту чиновника.
При Советской власти существовала стройная политическая система(в кадровых вопросах - номенклатура), центростремительная по формированию ориентиров для создания образа правильного (в нравственном, идеологическом и функциональном смысле) поведения служащего на каждом слое управления деятельностью сообщества. Система номенклатуры в СССР - это система контроля компартии за государством (а не за госаппаратом). Она строилась по отраслевому и территориальному принципам и реально ограничивала власть персон.

Напомню схему этой системы: в центре (ядре) - КПСС; далее - государственные органы; далее - государственные предприятия и учреждения; далее - общественно-политические структуры (профсоюз, комсомол); далее - общественные организации, выполняющие государственные функции; далее - объединения граждан досугового характера...). Вся эта система ориентировалась на ядро, которое и определяло "правильность" функционирования всей системы.

Теперь система стала ущербной - старая парадигма управления была повреждена (лишилась ядра), но в её рамках продолжали управлять. Это приводило к постепенному разложению самих устоев управления.

3. Управление "по- хозяйственному".

Из создавшегося положения попытались выйти, сделав ориентиром стандарт "хозяйственника". Только не советского, а западного, "либерального". Этот стандарт основывали на так называемой системе оценки SWOT. Однако SWOT-анализ основан на предположении, что управленец самостоятелен в принятии решений. Основываясь на внутренних особенностях производства, внешней обстановке и рисках (сильные стороны, слабые стороны и т.д.) управленец принимает решение и несет за него ответственность в виде перспективы возможной потери своей собственности в случаях, если решение неправильное. В делах государственных лицо, принимающее решение, ограничено в инициативе бюджетными законами и инструкциями и иными установлениями, не позволяющими рисковать, значительно ограничивающими самостоятельность субъекта управления в принятии оперативных решений.

Указанное противоречие схеме было разрешено возведением самостийности управленца в абсолют. Мол, ограничения приводят к убыткам и неэффективности управления. Новые управленцы стали требовать либерализация хозяйственной жизни. Совершенно не учитывалось то, что SWOT, в качестве главной цели производства, предполагает получение прибыли. Государственное же управление должно стремиться к стабильному и бесконфликтному развитию сообщества. В корне различаются и целеполагания, и основы оценки эффективности деятельности!

Есть эффективность экономическая, и есть эффективность социальная.

Поэтому-то естественным получилось и продолжение истории с электричками, когда вся страна смотрела, как Путин аккуратно пытался еще раз вразумить Дворковича.

Дворкович явно не понимал, чего от него требуют. Он-то считал, что был в своем праве экономиста. Он оперировал теми самыми идеями экономической эффективности производства, которые служат основой западной модели госуправления, даже не подозревая, что от него требуют подключить еще и подходы эффективности гуманитарной.

Ведь на самом деле эффективность управления государством - это не достижение минимума экономического соотношения доходов и издержек, а достижение максимального социального результата деятельности сообщества на основе баланса его социальных потенциалов. Другими словами, имеется ввиду качество отношений.

При Советской власти эти различия прекрасно понимали. Это понимание и вызвало Перестройку, когда руководство страны попыталось внедрить в практику жизни социума элементы рыночной экономики, стараясь переложить функции бытового обеспечения населения на его активную часть. Но в руководстве страны перспективы понимали по разному. Перестройка по Горбачеву-Рыжкову - ускорение развития государственных предприятий, по Ельцыну-Гайдару - обогащение активной части населения.

Ясно было одно - либерализация экономики возможна и без либерализации власти.

Но этого не хотел народившийся слой мелких собственников. Он требовал полной либерализации и экономики, и власти. В частности, ссылались на давно опровергнутые временем измышления фон Хайека, который считал любое вмешательство государства в экономику неизбежно порождающим тоталитаризм. Только вот, любая инициатива по использованию государственных средств "хозяйственно" по Закону приводила к бесконечным согласованиям, убивавшим эти инициативы; а попытки действовать в обход Закона (например, создавая фонды развития), вели к повсеместному распространению воровства и коррупции.
Надежда на то, что новые собственники заменят государство, сняв с него заботу о социальной и производственной инфраструктуре, не оправдалась. "Хозяйственники" не собирались поступаться доходами ради нужд народа.

Так или иначе, но попытка управлять государством, как большим предприятием, оказалась неудачной.

Поэтому, вполне естественным приемом, по наведению хотя бы элементарного порядка, восстановления минимума управляемости и сохранению единства государства, стало "управление по-протестному".

4. "Управление по- протестному".

При подобном подходе на первый план выступают не общие соображения, а конкретные действия. Лозунг:"Сделал - молодец, не сделал - получи по заслугам!".

Как это проявлялось на практике? Да очень просто. Например, считаешь себя успешным хозяйственником - получай завальный регион, покажи, чем реально ты можешь помочь Родине.

Олигархам пришла пора вспомнить, как они получили свои миллиарды и начать отрабатывать аванс на благо общества. Назвали это "социальной ответственностью бизнеса".

Однако, чтобы управлять по протестному нужна информация о состоянии сообщества, нужна организованная поддержка населения, нужно беспрекословное эффективное подчинение нижестоящих структур властной иерархии и, наконец, нужен реальный стимул для собственников поступиться своими доходами.

Первая прикидка возможности осуществлять управление по протестному ужасала.

Властной вертикали не существовало. Указания Центра, в лучшем случае принимались к сведению, а, часто, вообще не замечались. Массовый характер приняли проведения курсов обучения и стажировки работников органов власти за счет принимающей стороны в западных странах, в том числе и большинства губернаторов. Губернаторы быстро усваивали стиль взаимоотношения губернаторов и федерального правительства в США. Да и лозунг о взятии максимального суверенитета регионами, как основы построения истинного демократического государства, активно муссировался местными элитами.

Если с российскими чиновниками на Западе общались с оглядкой (не была еще забыта мощь КГБ), то с шушерой из созданного да западные деньги "гражданского общества" не церемонились. Открытым текстом провозглашалась необходимость за эти деньги активно противостоять власти везде, где только можно. А уж "стажировки и обучения" за рубежом России внедрению демократии в страну "абсолютного тоталитаризма" охватывали сотни тысяч адептов. После возвращения такие "проводники европейских ценностей" подпитывались грантами многочисленных фондов. Ставилась задача охвата "новым мышлением" большей части молодежи страны. Особенно усиленно работа велась в Вузах, учреждениях культуры, религиозных организациях, средствах массовой информации и национально-культурных центрах... Фактически, открыто провозглашался лозунг:"Власть - это враг!". Обосновывался он утверждением, что действующая власть противозаконна, поскольку уничтожает провозглашенный Конституцией "ФЕДЕРАЛИЗМ". Везде, где только возможно, провозглашались призывы добиваться "истинного" федерализма. Под этим подразумевалась полная независимость регионов от Центра. Фактически, это был неприкрытый сепаратизм, направленный на ликвидацию России, как единого государства.

Правда, одновременно федерализм в Молдавии, Грузии и Украине рассматривался этими же "борцами за права народов", как недопустимые попытки нарушения территориальной целостности этих государств.

Российские олигархи, практически созданные властью для соответствия нормам развитых западных стран, забыв, что послужило основой их богатств, поспешили запродать всё "подаренное" им Россией тем, кто пытался Россию разрушить. Как это ни странно, и у них нашлось объяснение своему предательству. Оказалось, что, якобы, зомбирующий эффект на них произвел доклад непогрешимого ЦРУ, согласно которому к 2010 году Россия распадется. А раз так, то их активы тогда сильно подешевеют. Поэтому, чем раньше запродашь родину, тем больше выручишь. Как сказал мне один:"Хоть что-то удастся сохранить, и кто-то, благодаря России, поживет нормально!". Звучит даже патриотично, если не считать, что страны больше не будет.

Все уровни силовых структур активно работали на свой карман.

В этих условиях руководить страной только и можно было "по-протестному". Другими словами, прижать всех, кто работал на развал страны. Сначала тех, кто прямо этому способствовал, а затем и косвенно. Подход был предельно прост:

- Разваливаешь страну экономически - будем садить.

- Выступаешь за развал с оружием в руках - будем мочить.

- Словоблудишь о стране - всем твой блуд покажем.

- Приватизировал власть - изымем.

Вой проходимцев стоял вселенский. Одна только отмена выборов губернаторов чего стоила? А Ходорковский? А "гражданские инициативщики и правдоискатели" во благо и за деньги других государств.

Помогало и то, что проходимцы продавались, но на рожон лезть не собирались. Как только жареным запахло, так многие быстренько "осознали" свои ошибки.

Так или иначе, но большинство, после нескольких показательных примеров работы с непонимающими, управляться согласилось.

5. Правление власти (вертикаль) по "здравому смыслу".

Осталось только понять, что дальше делать-то? Оказалось, что это вопрос далеко не праздный. Причем, даже не управлять, а на первых порах, хотя бы управиться. Управиться с массой проблем униженной, оболганной и ограбленной страны.

И тогда было решено управлять по "здравому смыслу", решая самые первоочердные задачи, и надеясь на постепенную выработку и теоретической основы управления огромным государством.

Управлять "по здравому смыслу" - это управлять нормально. А нормально - это как все, усредненно, без всплесков и взрывов, без падений и скачков, без рывков и революций... Так можно добиться перевода конфликта в латентный вид, но нельзя снять саму основу существования конфликта. Ведь сегодняшняя норма ужасает!

Так что же? Опять на те же грабли? Как можно надеяться на выработку нового, работая по неприемлемому старому. Чем дольше так работать, тем меньше возможностей что-то изменить. Махина набрала инерцию и любая попытка её остановить приведет к слому её самой или того, кто пытается стать на её пути.

Заканчивая Вступление:

Интерлюдия 1.

Когда я вижу как неуклюже пытаются применить в жизни то, что я им адресовал, "спецы", близкие к власть предержащим, поневоле хочется "на пальцах показать", по моему мнению, абсолютно очевидные вещи. Вот и теперь, завершая Вступление, чувствую необходимость "просветить" верховных "знатоков-гадателей".

Так вот, можно использовать разные подходы для оценки действительности, но осознанное и кичливое "умножение сущностей" опасно не только потерями и ошибками (что для государства - дополнительные пот и кровь его граждан). Главная опасность - в предварительном прощении будущих ошибок и потерь.
Итак, опишем что было в основе развития человечества по-простому.

Главной проблемой, портившей жизнь каждого человека во все времена, была проблема взаимодействия с окружающими.

Так уж сложилось, что Человек (для дееспособных людей обычно употребляют термин "личность"), может проявить себя только в противопоставлении окружающим (заботясь о содержании своего желудка, продлевая род или оценивая свои возможности в сообществе). Фактически это проявлялось с момента возникновения человека на Земле. В последствии эти действия стали называть "эгоизмом", "индивидуализмом", "либерализмом" и т.д.

С другой стороны, человек может стать полноценной особью только в обществе себе подобных. Это то, что называют языком, социальным научением, традициами и т.д.

Поэтому, помимо постоянного внешнего противоречия между общественным характером существования человека и личностным проявлением этого существования, имеется еще и внутреннее личностное противоречие у каждого индивидуума между социальным характером мышления и биологическим естественным характером потребления ресурсов этого существования.

Кроме того, имеется закон иррациональности поведения живых существ. Он сводится в упрощенном виде к следующему. Природа устроена так, что, при выборе варианта поведения, живые существа невольно занимают все ниши возможных вариантов. Ниши занимаются неравномерно. В частности, есть ниши, которые занимают многие существа, есть те, которые занимают единицы. Но, при достаточном числе существ, все ниши вариантов поведения стремятся к заполнению по закону Гауса. Чем выше биологическая организация существ, тем чаще встречается иррациональность. Очевидно, что следствием этого закона является высокая приспособляемость живого к изменениям условий существования.

И, наконец, еще один закон жизни. Объемы ресурсов всегда конечны, поэтому неизбежны конфликты по их распределению.

P.S.

Реформа государственного управления? Ну, ну...

I. Вступление. Еще 10 лет спустя.

1. Управление в рамках поврежденной парадигмы.

2. Управление без парадигмы.

3. Управление по хозяйственному.

4. Управление по протестному.

5. Правление власти (вертикаль) по здравому смыслу.

II. Новые времена управленцев.

1. Регионы и центр:

1.1. Глобальные проекты - не дело губернаторов.