Время зрелости?

Статья опубликована в журнале «Регионы России: национальные приоритеты» №4 за 2008 год. 

Время зрелости?

Ещё совсем недавно в среде «прополитизированной общественности» не смолкали разговоры о том, что, мол, под любым предлогом В.В. Путин останется Президентом. И это, мол, является признаком крайней недемократичности системы власти в нашей стране. Но вот Д.А. Медведев - Президент России, которого на выборах поддержало абсолютное большинство населения. И опять те же «эксперты» заявляют, что всё равно у нас недемократичная демократия, потому что, мол, после смены Президента должны быть по науке серьёзные изменения политики, а их, мол, нет. Какие изменения требуются как-то особо не поясняют – всё какие-то общие фразы о том, что не наступает очередная «оттепель», что государство в своих собственных СМИ не хочет себя чернить, что нет перемен, а раз так, то это уже чуть ли ни диктатура… Одним словом - власть не меняется - значит, она плохая. Однако, человеку далёкому от политики совершенно непонятно, почему нужно что-то менять, если достижения при прежнем курсе не вызывают сомнений. Да и с заявлениями об отсутствии изменений во властных отношениях можно согласиться только при поверхностном взгляде на происходящее.

В первую очередь, изменился сам подход к принятию решений. Ещё пол года назад для того, чтобы добиться серьёзного отношения управленцев среднего звена к указаниям, исходящим из федерального центра, необходимо было в той или иной форме подчёркнуть непосредственное участие в этом первого лица. Причём, подобная практика была естественным продолжением сложившейся в России на протяжении не то, что десятилетий, веков, практики государственного администрирования. Видимо, исходя из той же практики, ожидалось и провозглашение нового правильного (исправленного) курса, как это уже неоднократно случалось. В подобных ожиданиях трудно винить не только пишущих на политические темы журналистов, но и «традиционных» публичных экспертов. Большинство последних разделилось на два лагеря. Одни говорили, что со сменой Президента ничего не изменится («Курс незыблем!»). Другие утверждали, что неизбежные перемены заранее оправданы («Новая метла по-новому метёт!»).

И те, и другие исходили из общих соображений. В самом деле, говорили с одной стороны, если и Путин и Медведев из одной «команды единомышленников», то не должно быть каких-то особых изменений. Сначала один занимался реализацией командных подходов, теперь другой. О каких серьёзных переменах можно говорить?

С другой стороны, на первый план в основном выдвигали психологические аргументы будущих перемен. Если первое лицо сильная личность, а это очевидно, то неизбежно оно имеет и личные амбиции, которые с той же неизбежностью потребуют дистанцирования как от личности предшественника, так и от его линии. Причём, если ожидаемые ими (и даже некоторыми перечисленные) перемены не происходят, то это, якобы, признак наличия в стране чуть ли ни тоталитарной диктатуры (или, по крайней мере, быстрого приближения к ней). В подтверждение подобных измышлений приводится ссылка на наблюдаемую в истории человечества «маятниковость» развития. Применительно к государственному управлению, весь ХХ век в истории России, например, это сплошные маятниковые колебания, в большинстве случаев соотносимые с личностью первого лица в государстве.

В государственном управлении маятниковость обычно связана со сменой двух основных подходов в государственном управлении и регулировании.

Первый предполагает акцентирование управления на сбережении, накоплении ресурсов, консервативность решений и опасение перемен. Для описания практики этого подхода обычно применяют такие характеристические слова и словосочетания, как: улучшение, сохранение, направление, корректировка, обеспечение, укрепление, внедрение, обучение, «потуже затянуть пояса», «наведение порядка», борьба и т.д.

Второй подход ориентирует государственный механизм на достижения, даже с возможным ущербом для базовых основ сообщества. Характеристические слова и словосочетания: товар, образец, результат, объект, рывок, первое место (призовое), лидерство, победа, норматив, догнать, перегнать и т.д.

В первом случае, при всеобъемлющем применении этого подхода, возможно широкое распространение таких явлений как застой, коррупция и, в конечном итоге, кризис системы управления.

Во втором случае - нерациональное использование ресурсов, разрушение основ существования сообщества и тот же кризис.

В то же время следует заметить, что маятниковые переходы от одного подхода в государственном управлении к другому в крайних их проявлениях чаще всего характерны для развивающихся (слаборазвитых, «нищих») стран с товарно-денежной экономикой, имеющих низкий потенциал социально значимой деятельности. Попытки рывком изменить положение в течение относительно короткого временного отрезка за счет растраты ресурсов и внутренней мобилизации (например, национальный социализм), сменяются периодами накопления сил для нового рывка (национальная диктатура). Иногда прервать цепь колебаний удаётся за счёт полной или частичной потери суверенитета, при которых происходит ограничение колебаний извне. Страны, имеющие, в силу различных причин, достаточный потенциал для достижения уровня, сопоставимого с развитыми странами рано или поздно преодолевают «маятниковую» стадию развития.

В развитых странах удаётся более-менее гармонично сочетать оба подхода, в зависимости от ситуации, усиливая ту или другую сторону, в рамках ограничений, накладываемых институализированными стратегическими ориентирами развития социума. Эта гармония чаще всего достигается разделением полномочий по реализации указанных подходов. Достижение подобного состояния государственного управления – показатель зрелости государства. Сегодня движение в этом направлении хорошо просматривается и в России.

За последние полгода в России сделан ряд шагов, которые можно охарактеризовать, как поиск оптимальной модели государственного управления. Наверняка, связанные с этим изменения не окончательны, но то, как принимаются решения, вызывает сопоставление с подобными подходами и во Франции, и в Германии, и многих других «образцах» цивилизованного отправления власти. Теперь стало понятно, кто отвечает за формирование общих подходов, а кто за конкретные проекты, объекты, состояния. Произошло то, что специалисты называют объективизацией власти. Правда в том, что пока лишь только верится и с трудом, что времена идеологических заклинаний повсеместно сменились порой ответственных решений. Проявилась тенденция, но как далеко будет соответствующее продвижение? Жизнь покажет. Слишком много вокруг пережитков ушедшей эпохи. Когда до всех руки дойдут? Но ведь дошли руки, например, до такого фантасмагорического явления как МРОТ.

Если в марте встал вопрос от избавления правительства от несвойственных ему функций, то в июне не менее четко поставлена задача избавления от подобных функций и органов власти в целом. Имеется виду передача в частные руки бюджетных целевых программ, реализация которых на уровне всей страны до недавнего времени не мыслилась иначе, чем безоговорочная вотчина госчиновников. Конечно, этот шаг не стал каким-то особым открытием. Во многих регионах в той или иной форме осуществлялись сходные проекты (например, в Иркутске спасением пенсионеров от очередей в почтовых отделениях стала передача функции доставки пенсий частному предприятию; программы производства биотоплива для нужд села пытаются реализовать на юге страны; во многих регионах частники отвечают за программы строительства социального жилья и т.д.). Как не вспомнить периодические национализации/приватизации угледобывающей промышленности Великобритании, когда сообщается о переходе под контроль государства контрольного пакета алмазодобывающих предприятий. Как громко отдалось сообщение о том, что так долго откладывавшееся реформирование РАО ЕС России, осуществлено. Ещё громче прозвучало известие об акционировании «Рособоронэкспорта».

Таким образом, если отбросить инерцию мышления и присмотреться повнимательнее к тому, что происходило в эти полгода, можно прийти к следующим выводам: создаётся впечатление, что система государственного управления в России постепенно переходит на качественно более высокий уровень. Сегодня об этом можно говорить как о тенденции, но не видно причин, которые могли бы помешать движению в этом направлении.

Что имеется ввиду?

Обычно, когда специалисты говорят о зрелости власти, прежде всего при этом имеют ввиду адекватность управляющих воздействий властных структур состоянию сообщества и желательным перспективам (целям) его изменений. Перевод стратегических ориентиров в конкретные социальные стандарты – суть государственного регулирования на основе инновационного стимулирования экономики. Сегодня становится очевидным, что это невозможно без объединения усилий всего сообщества, а не только «передовой его части». Необходимо заменить усилия по регулированию процесса создания нового продукта (результата) государством для общественного потребления, характерного для советского периода, на усилия по стимулированию прямого получения этого продукта социумом от субъектов деятельности по его производству. При этом государству отводится существенная, но не всеобъемлющая роль. С помощью упрощенной таблицы, описывающей некоторые особенности системы целеполагания внутренней государственной политики (рассмотрен только общегосударственный уровень), попробуем проиллюстрировать наше видение этой роли (См. таблицу).

 Конечно, сегодня говорить о зрелости власти в России рано. Но ведь невозможно выстроить новую систему отношений огромного государства в один миг. А на очереди уже стоят и с нетерпением ожидают своей очереди регионы и муниципалитеты. На сегодняшний день требуются серьёзные преобразования по всей цепочке властных полномочий. В силу существующего порядка эти преобразования обусловлены движением по властной вертикали из центра на места. Причём, речь идёт не только о передаче части полномочий «вниз», но и о полноценном участии в жизни регионов. Принятие на себя федеральным центром властных обязанностей по обеспечению реализации региональных стратегических ориентиров - условие их реализации. Иначе, с точки зрения населения, зачем нужна вертикаль? Пример других стран здесь нам не указ, так как у нас присутствуют уникально негативные условия для полноценного самостоятельного развития в большинстве территорий.