Будущее России и регионы.

Статья опубликована в журнале «Регионы России: национальные приоритеты» №3 за 2008 год. Рассматриваются вопросы, связанные с выработкой критериев формирования региональной политики на основе программных выступлений Президента и Председателя Правительства РФ.

Будущее России и регионы.

В конце января - середине февраля 2008 года произошло несколько событий, по своему резонансу в общественном сознании сопоставимые разве что со знаменитым Январским Пленумом ЦК КПСС 1987 года, который называют «колыбелью» российской демократии. Выступление В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета «О стратегии развития России до 2020 года» (8 февраля), его пресс-конференция (14 февраля), выступления М.А.Медведева на Втором Общероссийском гражданском форуме (22 января) и на V Красноярском экономическом форуме (15 февраля) оказались не просто на редкость откровенными, яркими и острыми. В них была прорисована качественно новая перспектива развития Российской Федерации. Перспектива деятельности, реализация которой должна окончательно возвести Россию в ранг развитых и уважаемых демократических государств, серьёзно влияющих на развитие мирового сообщества. Было очевидно, что эти выступления – презентация единого стратегического плана в конкретной обстановке. Более того, об этом было прямо заявлено В.В.Путиным на его пресс-конференции. Поэтому далее при анализе деталей этого плана не было дано персонификации цитат и жестких ссылок. Выдержки из выступлений выделены в тексте как значимые ориентиры для понимания будущего развития России.

Прежде всего, специалистов, ответственных лиц и экспертов из регионов, интересовали ответы на вопросы о перспективах на местах. Как будут включаться в этот план субъекты Федерации? Что, в первую очередь, им нужно делать, на что настраиваться? На большинство вопросов ответы были получены, но получены не в виде директив, а как тезисы для дальнейшей самостоятельной проработки. Остановимся на нескольких существенных моментах.

Тон восприятию выступлений задаёт очень жесткая оценка состояния государственного управления на момент первого избрания В.В.Путина Президентом Российской Федерации. Практически было заявлено о полной потере управляемости страной в тот период.

«Государственная власть была малоэффективна. Свидетельством тому стало ослабление всех государственных институтов и пренебрежение законом». «У нас не было единой страны».

Специалисты обратили внимание на два обстоятельства:

- Регионы России в советский период были настолько сильно интегрированы в общегосударственный социально-экономический комплекс, что для большинства из них распад государства был равносилен уничтожению.

- Потеря управляемости федеральным центром была инициирована им же самим. Еще не забыто знаменитое: « Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России». Тем не менее, подобная оценка была сделана, что свидетельствует о высочайшей степени открытости, искренности и ответственности выступавших.

Фактически, первый период президентства В.В.Путина проходил под знаком восстановления управляемости страной. В противном случае, ни о каких демократических и рыночных реформах, для осуществления которых требовались колоссальные резервы устойчивости социума, не могло быть и речи. К 2000 году потеря управляемости в основных сферах связности российского сообщества (сферах, регулирование которых общество делегирует государству в связи с необходимостью своего сохранения) достигла таких масштабов, что дальнейшее ожидание её восстановления на основе рыночных механизмов стало практически невозможным. Встал вопрос о существовании российского государства.

В этих условиях требовались жесткие меры по восстановлению основ единства России и одновременное продолжение реформ. И они были осуществлены.

«Мы восстановили территориальную целостность и единство нашего государства, мы воссоздали государство. Мы достигли уровня доходов граждан дореформенного периода и превысили его. И – это на самом деле самое главное – мы восстановили фундаментальные основы российской экономики на абсолютно новой рыночной базе. Мы уверенно превращаемся в одного из экономических лидеров».

Усиление управляемости происходило путем последовательного пошагового осуществления преобразований в отдельных базовых сферах связности российского сообщества. Был реализован «план вывода России из системного кризиса». Во второй президентский срок В.В.Путина ресурсов стало достаточно для дальнейшего развития уже на новых основах экономики, укрепления жилищной политики, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и разработке демографической политики. Речь шла не о кардинальной переделке сфер связности, а об их укреплении, создании базы для дальнейших преобразований.

Естественно, что со стороны это тогда могло выглядеть не только как определенная непоследовательность в проведении реформ, но и как попытка восстановления тоталитарной модели управления хозяйственным комплексом страны, в крайнем случае, очередного передела собственности. Предупреждая подобные подозрения, и признавая использование в некоторых случаях старых методов управления, было заявлено о продолжении реформ, в том числе и укреплении института частной собственности.

«У нас есть уникальная возможность продолжить экономические преобразования не с очередного передела собственности, как это бывало в истории нашей страны, а с признания ее безусловной ценности».

Реализация стратегии развития России не может обойти вопросы деятельности государственной власти в регионах.

«Важнейшим аспектом модернизации государственного управления является проведение эффективной региональной политики». «И одна из проблем существенных и очень важных – это, конечно, изменение, качественное улучшение управления во всех звеньях государственной системы, начиная от муниципалитета и кончая федеральным уровнем».

Ясно, что потерю управляемости территорий, допущенную на предыдущем этапе, повторять нежелательно. На сегодняшний день контроль над ситуацией в регионах восстановлен. Однако заявить о том, что уровень управляемости, необходимый для осуществления крупных межрегиональных проектов, уже достигнут, не решится ни один более-менее ответственный эксперт. Прежде всего, это связано с огромными различиями в социально-экономическом положении субъектов Федерации. Естественно, что неравенство экономическое приводит и к серьёзным различиям в возможностях решения местных проблем, возможности увеличения потенциала государственного управления и регулирования. Разрыв между уровнями развития территорий страны за последние годы увеличился. Собственными силами, опираясь на внутренние резервы и возможности регионов, эти различия не ликвидировать. Поэтому как очень своевременное воспринято сообщение о планировании серьёзных изменений и в этом направлении.

«Уже в ближайшие годы мы должны перейти к новому этапу региональной политики, направленному на обеспечение не формального, а фактического равноправия субъектов Российской Федерации – равноправия, позволяющего каждому региону иметь необходимые и достаточные ресурсы для обеспечения достойных условий жизни граждан, комплексного развития и диверсификации экономики территорий».

Было обращено внимание и на подход к решению проблемы «социалки», на которую в регионах тратятся основные средства бюджета. Из выступлений становится ясно, что будет расширяться спектр приоритетных проектов в этой сфере.

«Что же касается будущего самих нацпроектов, то они, конечно, останутся. Может быть, часть из них будет как-то трансформироваться, и ответственность за них по определённым направлениям будет всё больше и больше передаваться в регионы, но с федеральным финансированием».

Намечены и пути к выравниванию социального положения населения в различных регионах – это дальнейшее развитие нацпроектов. Скорее всего, это приведет к созданию общегосударственной системы социальных стандартов, соответствующих особенностям различных территорий. Обеспеченные всей мощью государства, они должны стать одним из условий создания базы дальнейших реформ.

Итак, речь идёт о создании базы преобразований на принципиально новых для нашей страны основаниях. При обсуждении в последствии этого тезиса специалистами возникло много вопросов, связанных с определением места и роли в описанных процессах субъектов Федерации.

Практически предложена принципиально новая парадигма общегосударственного управления и регулирования, которая резко отличается от той модели, которую условно можно назвать мобилизационной. Некоторые эксперты оправдывали мобилизационную модель советского государственного управления естественными особенностями территории СССР. Современная Россия в этом плане имеет не меньше проблем. 2/3 её территории малопригодны для жизни. Проблемы социальной и производственной инфраструктуры Севера, Сибири, Дальнего Востока вряд ли решаемы без серьёзного участия государства. Много и других проблем и на Юге России, и на Севере, и в центре, решение которых невозможно пустить на самотёк. Именно поэтому жесткая централизация власти на большей части страны многими видится как единственная возможность ускоренного развития. Однако эта модель является и жестким ограничителем общественной и предпринимательской инициативы, ограничивает вариативность подходов к решению проблем, внедрению инноваций, и, в конечном итоге, мешает развитию сообщества.

Руководство страны предлагает другой путь. В основу этого пути, сочетающего улучшение качества государственного администрирования, переориентацию предпринимательского сообщества на инновационные перспективы и развитие общественной самоорганизации, предполагается положить государственное стимулирование развития новых технологий, увеличение социального потенциала общества и рачительное отношение к нашим природным богатствам.(См.рисунок)

Улучшение качества государственного администрирования и становление инновационной экономики предполагается подкрепить развитием институтов гражданского общества.

«Демократическое государство должно стать эффективным инструментом самоорганизации гражданского общества». «Значительная часть функций, исполняемых государственными органами, должна быть передана на реализацию в негосударственный сектор».

В субъектах Федерации накоплен большой опыт привлечения общественности к решению задач социального обустройства.

Общественная активность чаще всего стимулировалась со стороны региональных органов государственной власти путём проведения конкурсов поддержки социальных проектов. Такие конкурсы могли быть или тематически направлены, или позволяли решать снимать проблемы, обозначенные самой общественностью, отдельными людьми с активной жизненной позицией. Таким образом, задачи социального обустройства часто успешно решались на основе развития социального предпринимательства, самоорганизации населения там, где их не могли решить органы власти и местного самоуправления.

Подобная практика выгодно отличалась от деятельности по созданию организаций «третьего сектора» с помощью финансирования из-за рубежа. Преимущество местных конкурсов, прежде всего, заключалось в очевидном объединении усилий органов власти и населения по конкретному улучшению качества жизни. Централизованное же зарубежное финансирование за полтора десятилетия так и не смогло (несмотря на прямо заявленные цели) создать слой общественников, имеющий массовую поддержку населения, прежде всего потому, что не было ориентировано на местные нужды. Далеко не случайно при этом организаторам грантовых конкурсов приходилось тратить большие средства не только на сами проекты, но и на текущий мониторинг их выполнения на местах (красивые отчеты довольно часто не давали гарантии выполнения принятых обязательств).

В последнее время, в связи с изменениями бюджетном законодательстве, конкурсы органов власти субъектов федерации по поддержке в регионах социальных инициатив населения, постепенно сворачиваются. Возможно, они возродятся в виде создания местных муниципальных фондов по типу фондов местных сообществ. Так или иначе, опыт показал, что самоорганизация населения сообщества на принципах общественного договора не может быть навязана извне путем создания новой «общественной» бюрократии.

Существует несколько вопросов по развитию «третьего» (негосударственного) сектора и взаимодействию его с государственными структурами, ответы на которые могут быть получены только на основе практики. Вот лишь некоторые из них:

- Насколько готов третий сектор брать на себя ответственность за реализацию хотя бы частично за свой счет масштабных социальных проектов?

- Насколько третий сектор готов работать на уровне реализации государственных функций не становясь замаскированной государственной структурой?

- Насколько третий сектор готов заниматься социальным предпринимательством на постоянной основе?

- Насколько третий сектор может быть использован для осуществления эффективного общественного контроля?

- Даст ли положительный эффект проводящийся эксперимент по централизованному распределению среди некоммерческих организаций довольно крупных государственных грантов и т.д.?

Жизнь даст на них ответы. Но уже сегодня можно сказать, что перед российским обществом открывается уникальная возможность реализовать на качественно новом уровне развития цивилизации идеи великого французского просветителя ХVIII века об общественном договоре, суть которого можно кратко сформулировать как создание в обществе условий для свободной деятельности человека на благо общества и самого себя.

«Россия должна стать самой привлекательной для жизни страной».

Привлекательность жизни в любой стране определяется не только комплексом социальных благ, гарантируемых населению, но набором возможностей для самореализации личности человека. Существующие в обществе традиции нормы поведения могут быть привлекательными или непривлекательными для отдельных наблюдателей, но возникли они не как прихоть или игра случая. Нормы и традиции являются проявлением выработанных веками основ сохранения сообщества при том, или ином жизненном укладе. Изменения в нём приводят к появлению новых норм и традиций, которые институализируются государством в виде законов и нормативов. Подобные нормативы, помимо основной своей функции, могут создавать стимулирующий или тормозящий эффект участия личности в социальных процессах, способствовать формированию социальных перспектив населения, формировать социально одобренные стереотипы поведения, укрепляя таким образом само сообщество.

Когда речь идёт о создании «достойных условий жизни граждан», то невольно возникает вопрос, о чём ведётся речь? Каких именно условий? Ясно, что речь идёт о своеобразном пакете социальных благ и возможностей, которыми должен обладать любой гражданин России. Подобная постановка вопроса предполагает наличие комплекса социальных стандартов, которые объективируют понятие «достойная жизнь» и «свободное развитие человека». В настоящее время мы можем говорить лишь о наличии комплектов минимальной специальной социальной поддержки отдельных слабо защищённых групп населения. Ещё только предстоит создавать систему социального обеспечения населения, включающую условия для достойного и свободного участия граждан страны в её развитии. В связи с этим предлагается отказаться от использовавшихся ранее подходов в социальной политике.

«Главным ее объектом должны стать не конкретные отрасли социальной сферы (мы это уже проходили), а каждый гражданин, каждая отдельная семья».

Выполнение базовые обязательства по развитию социальной сферы будет обеспечивать федеральный центр. В первую очередь речь идёт о гарантированных Конституцией Российской Федерации социальных услугах. Однако, их простого наличия явно недостаточно для планирования перспектив большинства жителей государства, семей, местных сообществ. Своеобразие, уникальные особенности регионов России диктуют необходимость создания в них собственных социальных стандартов-ориентиров для улучшения в них качества жизни. Особенно это касается жизни на селе.

В частности, серьёзное внимание заслуживают две такие стороны жизни села как общинность общественных отношений и сильная зависимость от внешних воздействий. Относительно небольшая численность населения сельских поселений способствует развитию соседских связей, стимулирует сотрудничество, самоорганизацию и объединения усилий для решения общих проблем (социальное регулирование). Всё это может благоприятно сказываться на развитии сельской бытовой кооперации, социального предпринимательства и повышению устойчивости к негативным естественным и социальным факторам. Естественное социальное регулирование является органической основой жизнедеятельности каждого человека на селе и проявляется как социальная активность. Активное разрушение по идеологическим причинам системы естественного социального регулирования деревни в советские времена привело к тому, что в период становления рыночных отношений в нашей стране сельские сообщества оказались беззащитными перед разрушительным воздействием новых экономических процессов. Сегодня обнищание населения не позволяет запустить механизмы самоорганизации, а городская предпринимательская экспансия и инфляция ограничивают возможности накопления для этого первичного капитала. В тоже время, самоорганизация на селе могла бы значительно улучшить решение вопросов становления первичной социальной инфраструктуры, реального улучшения качества жизни. В стране имеется успешный опыт подобной деятельности в регионах. Поэтому, внедрение системы поддержки первичных социальных инициатив, социального проектирования, стимулирования социального предпринимательства, в виде установления соответствующих нормативов и выделения для этого соответствующих государственных средств, должно стать одной из первоочередных задач в реализации программы улучшения качества жизни на селе.

В целом, возможная система социальных стандартов представляется, как многоуровневая взаимосвязанная деятельность субъектов социального регулирования российского сообщества (см. рисунок), в которой каждая из сторон должна брать на себя ответственность за выполнение определённых обязательств.

В частности имеются в виду следующее:

- базовые стандарты- обязательства, связанные с обеспечением потребностей населения в элементарных и гарантированных конституцией социальных услугах (органы власти федерального центра и субъектов Федерации и предпринимательское сообщество),

- функциональные стандарты-обязательства, связанные с обеспечением возможности граждан по реализации своего личностного потенциала в различных видах социально значимой деятельности (органы власти субъектов Федерации и предпринимательское сообщество)

- ситуационные стандарты - обязательства, которые предполагают возможность целенаправленного регулирования человеком деятельности или её изменения в зависимости от изменения внешней и внутренней жизненной обстановки (органы власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления)

- событийно – ролевые стандарты-обязательства, предполагающие создание возможности использования имеющейся совокупности устойчивых общественных связей (ролей) для обеспечения различных видов деятельности сообщества на благо личности (гражданское общество).

Сегодня становится всё более очевидным тот факт, что бурное развитие экономических отношений должно сопровождаться соответствующим им общественным преобразованиям российского социума. В противном случае возможно возникновение значительных диспропорций, чреватых социальными конфликтами. Поскольку основным субъектом стимулирования этих преобразований в силу ответственности за состояние социума является государство, инициатива руководства страны, направленная на совместную деятельность государственных структур, предпринимательского сообщества и институтов гражданского общества по разработке и внедрению системы социальных стандартов не вызывает сомнений в своей обоснованности и своевременности.

Возможно, когда-нибудь это время назовут колыбелью демократического Российского государства. Очевидно одно – и руководство страны и российское общество решительно настроены на достижение намеченного.