Прежде чем реформировать вооруженные силы…

Прежде чем реформировать вооруженные силы…
http://vpk-media.ru/articles/7068

15 января 2011 года мне довелось принять участие в дискуссии на заседании рабочей группы по военной реформе и вопросам реализации прав человека в связи с прохождением военной службы. Эта группа, которую возглавляет известный политолог Сергей Караганов, создана в рамках Совета при президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Выразив крайнюю озабоченность в связи с неблагополучным, по мнению собравшихся, состоянием дел в наших Вооруженных Силах, вызванным в первую очередь удвоением числа призывников, застигшим врасплох руководство Министерства обороны, участники заседания высказались за проведение в первой половине 2011 года под эгидой Совета при президенте РФ общественных слушаний по проблемам военной реформы.

При этом в преддверии таких слушаний группе было предложено организовать более десятка заседаний по самым различным вопросам – от проблем реформирования военной медицины, определения оптимальной модели комплектования армии и флота России, создания реальной системы гражданского контроля в армии до введения в Вооруженных Силах РФ стандартов и механизмов защиты прав военнослужащих, определенных рекомендациями Комитета министров Совета Европы. Также намечено проведение исследований по определению «цены» призыва и контракта для общества. Причем большинство выступавших считали, что волнующие их вопросы должны быть доведены до сведения главы государства во время предстоящего 1 февраля выездного заседания совета в Екатеринбурге в первую очередь.

Выразив сомнение, что данной рабочей группе удастся привлечь достаточное число квалифицированных экспертов для поиска ответов на поднятые вопросы, автор этих строк предложил ее членам обратиться к президенту с просьбой создать независимую экспертную комиссию для выработки рекомендаций по наиболее важным проблемам оборонного строительства. Аргументируя свое предложение, я сослался на то, что ни одно современное государство не полагается при принятии ключевых решений по вопросам военного строительства только на ведомственную точку зрения и каждое стремится опереться на независимую экспертизу. Наиболее авторитетным источником подобной экспертизы считаются временные независимые комиссии, создаваемые под эгидой глав государств и правительств.

Самые известные комиссии
В России нет опыта формирования подобных комиссий, поэтому мной было предложено присмотреться к деятельности таких структур за рубежом. Самыми известными среди них считаются президентская комиссия Томаса Гейтса по добровольческим вооруженным силам США (1969–1970), правительственная комиссия ФРГ «Совместная безопасность и будущее бундесвера» (1999–2000) под председательством Рихарда фон Вайцзеккера и президентская комиссия Дэвида Паккарда по реформе оборонного менеджмента США (1985–1986).

При всем различии ставящихся перед независимыми комиссиями задач им присущ целый ряд общих черт, которые отличают их от существующих многочисленных общественных комиссий и советов при президенте РФ или межведомственных комиссий Совета безопасности РФ.

Во-первых, независимость от властных структур. Она обеспечивается прежде всего тем, что допуск к участию в работе комиссий закрыт для военных на действительной службе, а также для представителей как исполнительной, так и законодательной ветвей власти.

Во-вторых, авторитетность: членами комиссий назначаются люди, широко известные благодаря положительным результатам в сфере их деятельности. Так, Томас Гейтс не только был крупным бизнесменом (председатель правления крупнейшей финансовой группы «Морган Гэранти Траст Компании»), но и имел богатый опыт руководства оборонным ведомством. Рихард фон Вайцзеккер в прошлом являлся федеральным президентом ФРГ, а Дэвид Паккард не только возглавлял одну из крупнейших американских военно-промышленных корпораций, но и занимал в свое время должность первого заместителя шефа Пентагона.

 
 
Экономическое обоснование целесообразности отказа от призыва в армию в комиссии Гейтса обеспечивал будущий Нобелевский лауреат по экономике Милтон Фридман. Выступал он отнюдь не в качестве свадебного генерала от экономики. Еще в первой половине 60-х годов Фридман и его ученики (среди них и будущий двукратный министр обороны США Дональд Рамсфелд) в целом ряде работ обосновывали необходимость перехода к добровольческой армии. Фридман не только принимал активное участие в деятельности комиссии, но и привлек к ее работе представителей своей Чикагской научной школы. Например, Уолтер Ой, автор опубликованного еще в 1966 году труда «Экономическая цена призыва», отвечал в экспертном аппарате комиссии за подсчет экономических издержек перехода к добровольному принципу комплектования.



Коллаж Андрея Седых

За финансовые аспекты работы комиссии отвечал Алан Гринспен, будущий председатель совета управляющих Федеральной резервной системы США. Точку зрения военных представляли отставные четырехзвездные генералы Алфред Грюнтер и Лорис Норстед – оба в прошлом главнокомандующие Объединенными вооруженными силами (ОВС) НАТО в Европе.

Весьма авторитетный характер носила и германская комиссия Рихарда фон Вайцзеккера. В ее состав, в частности, входили бывший начальник штаба верховного командования ОВС Североатлантического альянса в Европе отставной генерал Петер-Хайнрих Карстенс (заместитель председателя), издатель газеты Die Zeit Тео Зоммер (заместитель председателя), последний премьер-министр ГДР Лотар де Мезьер, директор фонда «Наука и политика» Кристоф Бертрам.

В-третьих, всем комиссиям была присуща представительность. Хотя они не отличались многочисленностью (15 человек в комиссии Гейтса, 16 – в комиссии Паккарда и 21 – в комиссии Вайцзеккера), их состав подбирался таким образом, чтобы они могли выражать точку зрения максимально широких кругов общества. В комиссию Гейтса входили шесть представителей науки и образования (в основном ректоры и профессора ведущих университетов), пять представителей делового и финансового сообщества, двое военных, один студент университета (автор опубликованной в 1967-м книги «Как покончить с призывом»), а также исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.

Еще более авторитетной в этом плане выглядела комиссия Вайцзеккера. В нее помимо видных отставных политиков и военных, бизнесменов и ученых вошли священники, врачи, юристы, сотрудники СМИ и общественных организаций.

В-четвертых, комиссии были наделены обширными полномочиями. Им обеспечивался доступ ко всей необходимой информации, они наделялись правом вызова на заслушивание чиновников любого ранга, вплоть до членов правительства. Например, при создании комиссии Гейтса президент США Ричард Никсон издал специальное распоряжение для Министерства обороны и других ведомств – оказывать комиссии всемерную поддержку и выдавать ей все требуемые сведения в приоритетном порядке.

Некоторое представление о правах комиссий может дать список лиц, прошедших перед комиссией Вайцзеккера. На ее заседаниях выступили свыше 100 человек, включая экс-министра обороны Рудольфа Шарпинга, министра финансов Ханса Айхеля, министра внутренних дел Отто Шили, бывшего главнокомандующего ОВС НАТО в Европе американского генерала Уэсли Кларка, генерального инспектора бундесвера генерала Ханса-Петера фон Кирбаха. В качестве экспертов были заслушаны бывший федеральный канцлер Гельмут Шмидт, бывшие генеральный инспектор бундесвера Ульрих де Мезьер и председатель Военного комитета НАТО Клаус Науманн, а также многие действующие руководители оборонной сферы.

При подготовке выводов независимые комиссии опирались не только на мнения чиновников – отставных и остающихся на своих постах. Государство предоставило достаточные финансовые ресурсы для того, чтобы задействовать в работе комиссий на контрактной основе различные аналитические организации и отдельных экспертов – как национальных, так и иностранных. Например, комиссия Гейтса привлекла для консультаций три мощные исследовательские структуры – Центр оборонного анализа, Центр военно-морского анализа и корпорацию RAND, все три с независимым статусом. По заказу комиссии Вайцзеккера доклады готовили пять независимых консалтинговых фирм. Три исследовательских контракта были подписаны с индивидуальными экспертами, в том числе зарубежными.

Широко используя внешнюю экспертизу, комиссии вели и собственные разработки, располагая для этого штатом компетентных сотрудников. Так, при комиссии Гейтса трудился внушительный аппарат квалифицированных специалистов во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям работы. Кроме того, комиссией были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов.

В-пятых, публичная открытость не только выводов и рекомендаций комиссий, но и всех их обоснований. Так, доклады 24 директоров исследовательских проектов комиссии Гейтса, составившие три огромных тома, были опубликованы для широкой публики.

В-шестых, работа комиссий носила демократический характер. Все члены комиссий, несогласные с ее рекомендациями или с отдельными положениями докладов, имели возможность представить особую точку зрения в качестве приложения к основному докладу.

В-седьмых, состав комиссий и их экспертного аппарата формировался на надпартийной основе с тем, чтобы обеспечить реализацию выводов комиссий и в случае прихода к власти другой политической партии или коалиции партий. Показателен в этом отношении состав комиссии Паккарда, рекомендации которой последовательно проводятся в жизнь вот уже почти два десятилетия. Ряд членов этой комиссии заняли ключевые посты в республиканских администрациях президентов Рейгана и Буша-старшего. Так, вскоре после опубликования доклада член комиссии Фрэнк Карлуччи был назначен министром обороны. Позднее два других члена комиссии – Брент Скоукрофт и Джеймс Вулси стали соответственно помощником президента по национальной безопасности и директором ЦРУ. После прихода к власти демократов в администрации президента Клинтона министром обороны был назначен еще один член комиссии – Уильям Перри, который с еще большим рвением, чем его коллега по комиссии республиканец Карлуччи, начал воплощать в жизнь рекомендации доклада Паккарда. Его правой рукой в деле реорганизации оборонно-промышленного комплекса стал Жак Генслер, консультант комиссии Паккарда, занимавший в 1997–2001 годах ключевую должность заместителя министра обороны по закупкам, технологии и тыловому обеспечению. Кстати, должность эта была учреждена по рекомендации комиссии Паккарда.

Для чего они нужны?
Разумеется, такие независимые комиссии создаются главами государств и правительств не для того, чтобы подменять или оттеснять на второй план ведомственную точку зрения. Как правило, параллельно с началом работы этих комиссий ведомства приступают к подготовке собственных докладов по той же проблематике с тем, чтобы оба доклада легли на стол президента (главы правительства) одновременно. Так, предложения руководства бундесвера под названием «Ориентиры планирования и концепции дальнейшего развития вооруженных сил» были представлены от имени генерального инспектора бундесвера 23 мая 2000 года, день в день с рекомендациями комиссии Вайцзеккера. Оба документа носили, конечно, несекретный характер и были открыты для широкого общественного обсуждения. Таким образом, как правительство, так и общественность могли ознакомиться и с независимой, и с ведомственной точкой зрения по основным вопросам военного строительства.

Следует отметить, что и сами военные ведомства демократических государств широко используют независимую экспертизу при выработке своей политики. К примеру, министр обороны США создал 5 марта 2001 года независимую группу во главе с отставным генералом ВВС Джеймсом Маккарти для изучения вопросов трансформации американских вооруженных сил с задачей дать предложения по повышению общих военных возможностей Соединенных Штатов. Группе, в частности, поручили определить, какими военными возможностями должны обладать вооруженные силы, чтобы быть в состоянии ответить на вызовы XXI века в сфере безопасности. В состав группы вошли несколько отставных генералов и адмиралов, а также независимые аналитики в области обороны и разведки. Другой группе во главе с бывшим заместителем председателя Комитета начальников штабов адмиралом Дэвидом Джеремаей было поручено изучить состояние морального климата и качество жизни военнослужащих.

Широкое использование независимых комиссий на Западе объясняется вполне прагматичными причинами. Во-первых, независимый и авторитетный характер комиссий дает им возможность нередко выступать с рекомендациями, важными с государственной точки зрения, но не пользующимися широкой общественной поддержкой. До начала работы комиссии Гейтса предложения об отмене призыва в армию не поддерживались большинством американцев. И наоборот, в ФРГ в конце 90-х годов в обществе возобладали настроения в пользу перехода на полностью добровольный принцип комплектования бундесвера подобно тому, как это произошло во Франции и ряде других европейских стран. Тем не менее комиссия Гейтса решительно выступила за отмену призыва, а комиссия Вайцзеккера не менее решительно высказалась за его сохранение. Подобная позиция позволила президенту США и канцлеру ФРГ поддержать выводы соответствующих комиссий без заметного ущерба для собственного авторитета.

Во-вторых, деловой и неспешный характер работы комиссий дает военным возможность не только довести до членов и экспертов этих комиссий свою точку зрения, но и детально ознакомиться с аргументацией оппонентов. В результате резко снижается порог сопротивления военного ведомства предлагаемым нововведениям. А возможности армии как жесткой корпоративной структуры саботировать, то есть выполнять сугубо формально принятые на самом верху решения, если они ее не устраивают, огромны.

Автор уверен, что широко распространенный в демократических странах и доказавший свою эффективность опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым вопросам оборонного строительства может быть с успехом применен и в российских условиях.
Чтобы читателю было легче представить себе состав, механизм и процедуру работы подобных комиссий, попытаюсь с той степенью детализации, которая возможна в газетной статье, описать деятельность комиссии Гейтса (о ней я уже рассказывал сжато в № 23 «ВПК» за 2010 год), а также трудившейся параллельно с ней над решением той же задачи комиссии Пентагона под руководством заместителя министра обороны США Роджера Келли.

Отнюдь не узкий круг
18 октября 1968 года Ричард Никсон, тогда еще кандидат в президенты Соединенных Штатов, пообещал в одном из выступлений по радио отказаться от призыва на военную службу после окончания войны во Вьетнаме (напомню, что война завершилась подписанием Парижского мирного договора 27 сентября 1973 года). 27 марта 1969-го уже в качестве избранного главы государства Никсон объявил о создании Консультативной президентской комиссии по добровольческим вооруженным силам. При этом он подчеркнул, что отдал указание комиссии подготовить исчерпывающий план упразднения призыва и перехода к добровольческим вооруженным силам. Таким образом, президент дал понять, что речь идет не о том, переводить ВС США на добровольную основу комплектования или нет, а о том, в какой срок это сделать.

Председателем комиссии был назначен Томас Гейтс, имевший семилетний опыт руководящей работы в Пентагоне, в том числе пять лет в должности первого заместителя и два года в должности министра обороны. Всего комиссия состояла из 15 человек. Характерно, что в ее составе оказались всего двое военных, оба отставные, а именно – генералы Альфред Грюнтер и Лорис Норстед. Наиболее внушительно была представлена сфера науки и образования (шесть человек): Теодор Хезбург – ректор университета Нотр Дам, Джером Холланд – ректор Хэмптонского института, Джон Кэмпер – директор академии Филипса, Аллен Уоллис – ректор университета Рочестер, Милтон Фридман – профессор экономики Чикагского университета, Жанна Нобль – профессор Нью-Йоркского университета.

Деловое и финансовое сообщество представляли, помимо самого Гейтса, четверо: Кроуфорд Гринволт – председатель финансового комитета корпорации «Дюпон де Немур», Томас Кертис – вице-президент издательства «Британская энциклопедия», в прошлом член конгресса США от штата Миссури, Алан Гринспен – председатель правления компании «Таусенд-Гринспен», Фредерик Дент – президент компании «Мэйфер Миллз».

Кроме того, в комиссию вошли Стивен Хербитс – студент Джордж-таунского университета, автор опубликованной в 1967 году книги «Как покончить с призывом», а также Рой Уилкинс – исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.

О стремлении как можно более полно учесть при изучении вопроса об отмене призыва в армию интересы различных слоев американского общества свидетельствовало не только назначение в состав комиссии студента и поборника прав небелых граждан Соединенных Штатов. Теодор Хезбург, например, являлся и президентом университета, и одновременно председателем комиссии по правам человека при правительстве США, а профессор Жанна Нобль была еще и вице-президентом Национального совета негритянских женщин (в то время слово «негр» все еще считалось в Америке политкорректным).



Комиссия отнюдь не ограничилась обсуждением поставленной перед ней проблемы в своем узком кругу. При ней функционировал (о чем говорилось в № 4 «ВПК» за 2011 год) внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям исследований. Все четыре директора по направлениям исследований – Уолтер Ой, Гарри Гилман, Стюарт Олтмэн и Дэвид Киссинг были членами комиссии по изучению возможности отмены призыва, созданной Пентагоном еще в 1964 году. Правда, ее работа прервалась в связи с началом войны во Вьетнаме.

Помимо четырех директоров по направлениям исследований, имелись 24 директора отдельных исследовательских проектов, названия которых позволяют судить о широте подхода комиссии к проблеме: «Призывная система и Конституция», «Возможность замены военнослужащих гражданским персоналом», «Вербовка офицерского состава», «Призывные системы в Европе», «Стоимость ротации военного персонала», «Ветераны и общество», «Призыв медицинского персонала» и другие.

Напомню также, что в качестве официальных консультирующих организаций комиссия привлекла к своей работе три мощные исследовательские структуры – Центр оборонного анализа, корпорацию «РЭНД» и Центр военно-морского анализа.

Однако самым главным подспорьем в деятельности комиссии стало специальное распоряжение президента США Министерству обороны и другим правительственным ведомствам оказывать ей всемерную поддержку и предоставлять всю необходимую информацию в приоритетном порядке. Выполняя это распоряжение, Пентагон, в частности, регулярно проводил для членов комиссии, сотрудников ее аппарата специальные заслушивания и доклады по всем интересующим их вопросам.

Следует еще раз обратить внимание на несколько особенностей комиссии. Во-первых, в ней не было ни одного действующего военного, политика или чиновника. Во-вторых, она работала совершенно независимо от Пентагона. В-третьих, над проектом реформы системы комплектования армии трудились лучшие экономические и финансовые умы Америки. В-четвертых, деятельность исследовательского аппарата комиссии носила открытый характер (в частности, были опубликованы доклады всех 24 директоров исследовательских проектов, составившие три огромных тома).

Добровольная армия дешевле призывной
Комиссия Гейтса провела свое первое заседание в мае 1969-го и закончила составление доклада президенту Никсону 9 января 1970 года. В нем все члены комиссии единогласно высказались за отмену призывной системы в пользу добровольного принципа комплектования.

По мнению комиссии, «дешевая рабочая сила», получаемая посредством принудительного призыва, провоцирует неэффективное использование человеческих ресурсов. Скрытый «натуральный налог», который накладывается на призывников в результате того, что в армии они получают меньше денег, чем могли бы заработать в гражданской жизни, представляет собой дискриминацию молодых людей и нарушение их прав. Такой же «натуральный налог» уплачивают и многие контрактники, которые вступают в ряды армии не ради заработка, а для того, чтобы избежать призыва.

К числу скрытых издержек призывной системы комиссия отнесла также отчуждение юных граждан США от общества на время службы и нарушение их карьерных и личных планов. Комиссия сделала вывод, что с учетом всех этих скрытых издержек добровольная армия будет стоить обществу дешевле, чем призывная.

Предложенный комиссией рецепт перехода к добровольной армии был предельно прост. По ее мнению, всякий перспективный кандидат для службы в армии, как рядовой, так и офицер, представляет собой «экономического человека» («гомо экономикус»), который руководствуется прежде всего соображениями собственной выгоды и вполне способен на разумные поступки для достижения этой выгоды. В частности, в условиях рыночного спроса и предложения он без особого труда может определить собственную «цену». Поэтому, с точки зрения комиссии, техническая проблема перехода к добровольной армии сводится к определению такого уровня денежной оплаты, который необходим для того, чтобы военнослужащий выполнял порученную ему государством работу.

В связи с этим комиссия не рекомендовала применение таких дополнительных стимулов, как улучшение жилищных условий военнослужащих, субсидируемые образовательные программы или предоставление бесплатных стоматологических услуг членам семей военных. Свое отношение к подобным дополнительным затратам комиссия сформулировала следующим образом: «Вопрос не в том, желательны подобные льготы или нет, а в том, представляют ли они собой наиболее эффективную форму компенсации. Большинство подобных неденежных компенсаций не обладает большой привлекательностью для молодых мужчин и женщин. В силу этого они не очень эффективны как инструмент привлечения нового личного состава и сохранения старого, ибо не обладают достаточной прозрачностью».

Стоимость перехода к новой системе комплектования ставилась комиссией в зависимость от общей численности вооруженных сил. При их сокращении до двух миллионов человек, по мнению комиссии, вообще не потребуется увеличения денежного содержания военнослужащих по сравнению с тем, которое получали контрактники в 1970 году. При сохранении же прежнего трехмиллионного личного состава ВС (1970) понадобится увеличение расходов на денежное содержание в сумме 3,3–3,5 миллиарда долларов в год.

В заключение комиссия рекомендовала президенту отказаться от призыва с 1 июля 1971 года и выделить в 1971 финансовом году (в то время финансовый год в США начинался 1 июля) дополнительно 3,4 миллиарда долларов, чтобы денежное содержание военнослужащих заметно возросло. При этом базовые ежемесячные оклады рядовых предлагалось увеличить со 180 до 315 долларов, а офицеров – с 428 до 578 долларов соответственно.

Параллельная структура
Выводы и рекомендации комиссии Гейтса были отнюдь не единственным источником экспертизы для Ричарда Никсона. В полном соответствии с американской системой сдержек и противовесов по указанию президента Министерство обороны создало в апреле 1969 года свою собственную структуру для изучения проблем, связанных с отказом от призыва, – так называемый Комитет по проекту «Доброволец» (Project Volunteer Committee). Поскольку этот комитет сыграл ключевую роль в переводе вооруженных сил США на добровольную основу, остановлюсь на его деятельности подробнее.

В состав комитета вошли заместители министров видов ВС и заместители начальников их штабов, заместитель министра обороны по системному анализу, а также директор управления по личному составу Комитета начальников штабов (КНШ). Возглавил комитет заместитель министра обороны по вопросам людских ресурсов и резервов Роджер Келли.

Задачей комитета, по словам одного из его членов, было «умерить миссионерское рвение» комиссии Гейтса и поставить вопрос перехода к добровольным вооруженным силам (ДВС) на практическую основу. Необходимость отказа от призыва комитет не оспаривал. В связи с этим он не стал заниматься вопросами экономической, социальной или политической целесообразности ликвидации призывной системы или ее сохранения.

План работы комитета включал семь направлений исследований:

улучшение общего имиджа военной службы;
деятельность вербовочных органов;
денежная компенсация военнослужащим;
увеличение дополнительных льгот и улучшение бытовых условий;
укрепление морального духа и чувства удовлетворенности от военной службы;
квалификационные требования, предъявляемые к кандидатам на военную службу;
меры по оптимизации использования личного состава.

Кроме этих семи направлений, комитет запланировал изучение в качестве отдельных разделов вопросов комплектования резервов и обеспечения вооруженных сил врачами. Последний вопрос считался особенно важным, так как до перехода к ДВС потребности ВС в специалистах-медиках удовлетворялись почти исключительно за счет призыва в армию выпускников гражданских учебных заведений.

После разработки своего плана Роджер Келли предложил всем видам вооруженных сил представить собственные программы и рекомендации, направленные на выполнение проекта «Доброволец», используя в качестве отправного пункта определенный комитетом перечень направлений изучения проблемы.

Первая фаза проекта «Доброволец» была завершена к июлю 1969 года, после того как виды вооруженных сил представили более трехсот рекомендаций. В качестве примера можно привести доклад сухопутных войск, подготовленный в рамках их собственного проекта «Обеспечение» (Project Provide). В этом документе делался вывод о реальности перевода американских СВ на добровольческую основу, однако высказывались сомнения в его реализуемости без значительного дополнительного финансирования и улучшения условий службы.

Авторы Project Provide утверждали, что для получения необходимого числа добровольцев недостаточно одной только денежной компенсации, сопоставимой по конкурентоспособности с уровнем оплаты труда в гражданском секторе экономики. Потребуется прежде всего высокомотивированная и профессиональная вербовочная служба. В частности, аналитики проекта «Обеспечение» рекомендовали увеличить расходы сухопутных войск на рекламу в 12 раз (с трех миллионов до 36 миллионов долларов). Предлагалось также предоставлять потенциальным кандидатам, желающим служить в сухопутных войсках, право выбора военной специальности.

Особое внимание обращалось на необходимость улучшения условий службы. «Если не будут приняты меры по устранению всего того, что раздражает солдата, размеры денежного содержания и другие стимулы дадут незначительные результаты. Или вообще окажутся бесполезными», – говорилось в докладе. Вдобавок к нему прилагался список наиболее чувствительных «раздражителей солдата».

Для того чтобы изучить и сопоставить предложения, содержавшиеся в проекте СВ «Обеспечение», в программах других видов ВС, Келли создал в рамках проекта «Доброволец» специальную Группу оценки программ (Program Evaluation Group), в которую вошли представители всех видов вооруженных сил. В январе 1970 года она представила Келли доклад. В нем выражалась уверенность, что по завершении войны во Вьетнаме вполне возможно создание добровольческих ВС численностью 2,25 миллиона человек при наличии достаточных стимулов, включая повышение денежного содержания.

С чем не согласны?
Материалы Program Evaluation Group легли в основу доклада Комитета по проекту «Доброволец», который был представлен министру обороны, а через него – президенту Никсону одновременно с докладом комиссии Гейтса. Документ возглавлявшейся Роджером Келли структуры под заголовком «Планы и действия по переходу к Добровольческим вооруженным силам» содержал 41 рекомендацию. Они были сгруппированы по степени приоритетности. Важнейшей задачей комитет посчитал повышение эффективности вербовочных служб вооруженных сил.

Соглашаясь с выводами комиссии Гейтса о необходимости отказа от призыва, доклад пентагоновского Комитета по проекту «Доброволец» во многом разошелся с ее рекомендациями. Предложение отказаться от комплектования вооруженных сил призывниками с 1 июля 1971 года было охарактеризовано как нереалистичное и даже безответственное. В связи с этим рекомендовалось продление призыва как минимум еще на два года.

Комитет Келли также отверг вывод комиссии Гейтса о том, что простого увеличения денежного содержания будет достаточно для перехода к ДВС. В связи с этим доклад содержал рекомендации о принятии полномасштабной программы строительства семейного жилья и общежитий для холостяков. Попутно подчеркивалась важность увеличения финансирования образовательных и учебных программ как важнейшего инструмента повышения привлекательности военной службы.

Что же касается оценок стоимости перехода к ДВС, содержавшихся в труде комиссии Гейтса, то доклад Министерства обороны охарактеризовал их как чрезмерно оптимистичные и не принимающие во внимание то негативное отношение к военной службе, которое сложилось в обществе в результате войны во Вьетнаме.

Поддерживая доклад комитета Келли, тогдашний министр обороны США Мелвин Лэйрд объяснял, выступая в конгрессе, необходимость продления призыва еще на два года тем, что он «является побудительным мотивом службы в армии по контракту для большинства контрактников первого срока службы, примерно для двух третей солдат-контрактников боевых специальностей, примерно для трех четвертей всех резервистов по контракту и для подавляющего большинства молодых врачей».

Шеф Пентагона настаивал: продление призыва будет способствовать плавному и безболезненному переходу к ДВС в условиях неизбежного сокращения призываемого контингента по мере свертывания войны во Вьетнаме. Именно сокращение призыва, а не увеличение числа контрактников рассматривалось Министерством обороны как основной путь перехода к ДВС.

В меморандуме, направленном президенту Никсону в марте 1970 года, Мелвин Лэйрд писал: «По нашему мнению, по мере продвижения к этой цели (переходу к ДВС. – В. Ш.) основной упор должен быть сделан не столько на укомплектование добровольческих вооруженных сил, сколько на сведение к нулю призыва, хотя и в том, и в другом случае мы преследуем одну и ту же цель. Есть немало американцев, которые отвергают идею создания добровольных вооруженных сил, являясь в то же время сторонниками сокращения призыва».

Пентагон даже ввел в оборот новый термин «нулевой призыв» (zero draft). Сделано это было в первую очередь для того, чтобы ослабить сопротивление в обществе переводу вооруженных сил на полностью добровольную основу.

Сейчас трудно себе это представить, но в описываемый период истории Соединенных Штатов комплектование ВС призывниками все еще пользовалось поддержкой большинства населения. В январе 1969 года 62 процента американцев считали, что призыв должен быть сохранен даже после окончания войны во Вьетнаме, в то время как за отмену данной системы пополнения вооруженных сил выступал всего 31 процент опрошенных. Многие в США опасались, что полностью контрактная армия приведет к появлению военной касты и ослабит гражданский контроль над вооруженными силами.

Один из чиновников Пентагона – Орвилл Силит так объяснял смысл нулевого призыва: «Нулевой призыв не вызывает у людей тех смешанных чувств, которые часто вызывают слова о полностью добровольной армии. Поэтому нулевой призыв означает, что мы стремимся перейти к Добровольным вооруженным силам просто путем сведения призыва к нулю».

Изучив доклады комиссий – как Гейтса, так и Пентагона, президент Ричард Никсон в отношении сроков отказа от призыва на военную службу и порядка перехода к добровольным вооруженным силам (ДВС) принял в основном точку зрения Минобороны США, о чем и объявил в публичном выступлении 23 апреля 1970 года. Поддержав комиссию Гейтса в вопросе о необходимости создания ДВС, хозяин Белого дома одновременно отверг ее предложения упразднить призыв с 1 июля 1971 года. Президент вообще не пожелал связывать данный шаг с определенной, четко зафиксированной датой, отметив, что в условиях продолжения войны во Вьетнаме это может быть интерпретировано противником как фактическое установление администрацией Соединенных Штатов срока вывода своих войск из Индокитая.
За ценой не постояли
Тем не менее заявление Никсона 23 апреля 1970 года, в котором он согласился с тем, что Америке теперь нужны ДВС, было воспринято Пентагоном как указание приступать к конкретному планированию жизни вооруженных сил США без призывников. А еще примерно через шесть месяцев, 12 октября шеф военного ведомства направил письменные уведомления министрам видов ВС и начальнику Комитета начальников штабов о том, что целью Министерства обороны является достижение нулевого призыва к концу 1973 финансового года. В сущности впервые появилось четкое распоряжение руководству американских ВС: пора переходить от планирования к конкретным действиям, дабы получить в результате боеспособные добровольные вооруженные силы.

Первым на указание главы Пентагона отреагировал начальник штаба армии (сухопутных войск) генерал Уильям Уэстморленд. Уже 13 октября он объявил, что намерен назначить одного из высших военачальников руководителем проекта по созданию добровольных СВ. 25 октября этот пост занял генерал-лейтенант Джордж Форсайт, подчинявшийся напрямую министру и начальнику штаба этого вида вооруженных сил.

Так как бюджет на 1971 финансовый год не предусматривал средств на программу перехода к ДВС, министр армии Стэнли Резор собственным решением перебросил 39,8 миллиона долларов на вербовку, рекламу и улучшение бытовых условий военнослужащих. Из этой суммы 25 миллионов направили на так называемый проект «Волар» (Volar, сокращенно от Volunteer Army), призванный облегчить повседневную жизнь солдат в расположении части и прежде всего устранить главные поводы для недовольства с их стороны.

Реализация проекта в порядке эксперимента началась в январе 1971 года на четырех базах сухопутных войск (Форт Беннинг, Форт Брэгг, Форт Карсон и Форт Орд). Среди примерно сотни мер, принятых в рамках «Волара», были в том числе следующие: наем гражданского персонала для выполнения работ на кухне и по уборке баз, повышение комфорта в комнатах отдыха и казармах, придание им большего уюта, ликвидация очередей в столовых и т. д.

Многие из нововведений, направленных на смягчение условий службы, не требовали дополнительных затрат. На некоторых базах, например, отменили сигналы отбоя и подъема, а также церемониальные построения. Солдатам разрешили украшать свои казармы в стиле, принятом гражданской молодежью, носить более длинные волосы, приносить в казарму пиво и т. д. Стал строго соблюдаться восьмичасовой «рабочий день», в кое-каких солдатских клубах разрешили выступления танцовщиц и прочее. Попутно развернулась энергичная рекламная кампания в электронных СМИ. В частности, заключены и оплачены контракты более чем с двумя тысячами радиостанций. При этом ставилась задача охватить рекламой 70–80 процентов молодежи не менее 22 раз в неделю.

В послании конгрессу 28 января 1971 года президент Никсон объявил, что намерен просить о формировании в 1972 финансовом году специального бюджета в размере 1,52 миллиарда долларов, предназначенного только для создания ДВС. Таким образом, 1972 финансовый год, начавшийся 1 июля 1971-го, явился первым полным годом выполнения программы перехода к ДВС.



Коллаж Андрея Седых

Как видно из таблицы 1, второй по величине после денежного довольствия оказалась статья расходов на «Инициативы видов вооруженных сил», то есть на проект «Волар» сухопутных войск (75 миллионов долларов) и аналогичные проекты ВМС (25 миллионов), ВВС (25 миллионов) и Корпуса морской пехоты (16 миллионов). В рамках их осуществления количество военных баз, на которых проводились эксперименты по устранению «раздражителей», снижающих привлекательность военной службы, увеличилось до 12. Контроль над расходованием средств по бюджету на ДВС возлагался на Комитет по проекту «Доброволец».

Таблица 1. Разбивка специального бюджета на 1972 финансовый год (миллионы долларов)
908,0 Увеличение денежного довольствия

79,0 Субсидии на наем жилья

40,0 Специальные денежные выплаты

68,0 Повышение комфортности казарм

141,0 Инициативы видов вооруженных сил

57,2 Привлечение офицерского состава

110,8 Вербовочная работа

116,1 Резервный фонд

1520,1 Итого

На самом деле затраты на смену принципа комплектования вооруженных сил были значительно выше. Ко времени составления бюджета ДВС стало очевидно, что ассигнования на возведение семейного жилья для военнослужащих, рекомендованные в докладе Комитета по проекту «Доброволец», оказались слишком велики для того, чтобы включить их в данный бюджет. К тому же жилищное строительство в предложенном объеме не могло быть закончено к моменту завершения перехода к добровольным вооруженным силам. Поэтому министр обороны Мелвин Лэйрд принял решение дополнительно профинансировать эти расходы вне рамок бюджета ДВС.

Впрочем, потребовалось куда больше денег, чем было намечено (110 миллионов долларов в 1972 финансовом году), и на вербовку (по-английски recruiting – рекрутирование) контрактников. Как говорилось ранее, выполнению данной задачи придавалось едва ли не решающее значение в процессе перехода к военной службе по найму. Таблица 2 показывает, насколько резко возросли в 1971–1976 годах расходы на то, чтобы привлечь в вооруженные силы добровольцев в рамках общего бюджета Министерства обороны.

Таблица 2. Расходы на вербовку контрактного состава (миллионы долларов)
Финансовый год Расходы на вербовку В том числе на рекламу
1971 162,4 22,5
1972 229,9 40,4
1973 326,0 68,8
1974 386,3 96,1
1975 413,2 102,1
1976 451,0 67,0


За период создания ДВС аппарат вербовочной службы американского военного ведомства увеличился почти на четыре тысячи человек (в том числе в СВ – на 2347 человек, в ВВС – на 656, в ВМС – на 500 и в Корпусе морской пехоты – на 418), а к имеющимся вербовочным бюро прибавилось еще 996 (в СВ – 556, в ВВС – 115, в ВМС – 150, в Корпусе морской пехоты – 175). Ряд принятых мер способствовал повышению привлекательности работы их сотрудников. В частности, была введена прибавка к зарплате, компенсировались также некоторые «карманные расходы» (плата за парковку, покупка кофе для кандидатов на военную службу и т. д.). Помещения уже существовавших бюро переоборудовали и обставили новой мебелью, а открываемые теперь, как правило, размещались в престижных районах или торговых центрах.

Вне бюджета ДВС финансировались и другие мероприятия, напрямую связанные с повышением привлекательности военной службы по найму. Примером может служить включение в общий бюджет Министерства обороны на 1973 год отдельной статьи расходов – «Высвобождение солдат от неквалифицированного труда». Ее появление стало реакцией на доклад командования сухопутных войск о том, что 45 тысяч рядовых военнослужащих ежегодно отвлекаются от своих прямых обязанностей для выполнения различных заданий по поддержанию чистоты и порядка на базах, иным хозяйственным нуждам. В докладе также отмечалось, что согласно опросам 88 процентов потенциальных кандидатов в добровольцы считают наиболее важным аспектом армейской службы «интересную и требующую самоотдачи работу». Причем менее половины полагают, что СВ предоставляют им шанс получить ее.

Из бюджета на 1973 год выделили 99,4 миллиона долларов на наем гражданского персонала для приготовления пищи и обслуживания кухонь, 50 миллионов – на замену солдат, занятых на базах работами, не имеющими отношения к их военным специальностям, и 7 миллионов – на закупку уборочной и другой устраняющей ручной труд техники. Было подсчитано, что эти дополнительные ассигнования позволят высвободить 14 тысяч солдат для выполнения ими своих прямых обязанностей. Кроме того, Пентагон за счет собственных средств заказал проведение большого числа исследований по темам, касающимся перехода к ДВС (таблица 3).

Таблица 3. Круг вопросов и количество исследований, проведенных с 1968 по 1972 год по поручению заместителя министра обороны США по личному составу
16 Отношение к военной службе

14 Влияние денежной оплаты, бонусов и льгот

12 Демография предложения людских ресурсов

22 Давление призыва на принятие решения о подписании контракта

6 Изучение нулевого призыва в других странах

4 Влияние уровня заработной платы в гражданском секторе и безработицы

4 Возможность привлечения на военную службу врачей и юристов

28 Стоимость содержания личного состава ДВС

47 Вербовка и реклама

5 Условия контракта и опционы

3 Процедуры тестирования

9 Физические стандарты

73 Умственные стандарты и отбор кандидатов

9 Имидж военной службы

18 Мотивация заключения контракта

8 Подготовка офицеров резерва

310 Итого

Эти и другие дополнительные расходы затрудняют получение обобщенной цифры, показывающей, во что обошелся американцам отказ от призыва. Но в любом случае затраты были много больше официального бюджета на ДВС, который составил в 1973 финансовом году 3,5 миллиарда долларов и в 1974-м – 3,3 миллиарда. С 1975 финансового года, поскольку переход на добровольный принцип комплектования завершился, отдельный бюджет на ДВС уже не формировался и все мероприятия по их дальнейшему развитию финансировались через бюджеты видов вооруженных сил. Получение интегрированной оценки ассигнований затрудняется и тем, что создание ДВС сопровождалось значительным (на одну треть) сокращением численности вооруженных сил США в период с 1970 по 1975 год (таблица 4).

Таблица 4. Численность вооруженных сил США (тысяч человек)
Финансовый год Численность вооруженных сил
1970 3066
1971 2715
1972 2323
1973 2253
1974 2162
1975 2081


Это надо иметь в виду
Расхождения в подсчетах американских экспертов, определявших, сколько стоил Соединенным Штатам переход к ДВС, весьма значительны. Однако эти показатели не могут служить даже приблизительным ориентиром для определения цены перевода Вооруженных Сил России на контрактный принцип комплектования, ибо они разительно отличаются от ВС США начала 70-х годов.

Во-первых, в Америке обязательный призыв в регулярную армию или на флот не являлся национальной традицией. За два с лишним столетия существования Соединенных Штатов призывная система действовала в общей сложности менее 40 лет (1863–1865, 1917–1918, 1940–1947, 1948–1973). Как правило, сразу же после окончания больших войн (например Гражданской или Первой мировой) американцы возвращались к добровольному принципу комплектования. Так, вслед за завершением Второй мировой войны США 31 марта 1947 года отменили призыв. Правда, заокеанская сверхдержава возродила его год спустя – 24 июня 1948-го потому, что началась холодная война.

Россия же практически не обладает опытом комплектования Вооруженных Сил на добровольной основе. Лишь с января до июля 1918 года в Красную армию набирали только тех, кто желал вступить в ее ряды. При этом срок службы равнялся трем месяцам.

Во-вторых, даже в условиях призыва основная часть американских вооруженных сил комплектовалась контрактниками. Из 2 миллионов 690 тысяч человек, находившихся в период Гражданской войны в США в армии северян, лишь 2 процента попали туда в принудительном порядке. Остальные были добровольцами.

В 1957–1965 годах ВВС, ВМС и Корпус морской пехоты полностью удовлетворяли свои потребности в новобранцах за счет контрактников и лишь сухопутные войска прибегали к призыву. Даже в разгар войны во Вьетнаме (1970–1971), как видно из таблицы 5, пополнение американских вооруженных сил более чем на две трети состояло из добровольцев.

Таблица 5. Пополнение американских вооруженных сил рядовым составом (тысяч человек)
Финансовый год Контрактники Призывники Прочие (ранее служившие и резервисты) Всего
1970 424 207 47 678
1971 396 156 60 612
1972 397 27 47 471
1973 428 36 52 516
1974 391 - 47 438
1975 415 - 56 421
1976 397 - 41 438


Между тем в армии и на флоте РФ доля контрактников никогда не была превалирующей. Более того, в последние годы их число постоянно снижается. То есть в России, если будет принято решение об отказе от призыва, создавать добровольные Вооруженные Силы придется практически с нуля.

В-третьих, в Соединенных Штатах переход к ДВС (точно так же, как сейчас в Германии) осуществлялся путем сокращения набора по призыву с последующей его отменой (выходом на нулевой призыв), а не через увеличение абсолютного числа контрактников. Более того, как следует из таблицы 4, ежегодный контингент добровольцев, принятых на военную службу в 1974–1976 годах, даже уменьшился по сравнению с 1970–1971-м.

Огромный комплекс мероприятий, проведенный американцами в 70-е годы для создания ДВС, был направлен на то, чтобы сохранить число контрактников хотя бы на прежнем уровне в условиях отказа от призыва. Ведь именно угроза попасть вопреки желанию в армию была основным средством давления на молодежь с тем, чтобы она подписывала контракт с вооруженными силами. Точно так же у нас первоначальные «успехи» в выполнении Федеральной целевой программы (ФЦП) 2003–2007 годов достигались в значительной мере благодаря принуждению солдат и матросов срочной службы к подписанию контрактов.

Кстати, даже при наборе сокращенного по сравнению с прошлыми годами контингента контрактников Пентагон вскоре после перехода к ДВС столкнулся с такими трудностями, что в Соединенных Штатах серьезно рассматривали возможность возврата к призыву.

В России, наоборот, предполагалось едва ли не одним махом увеличить число добровольцев в Вооруженных Силах почти втрое (со 135 тысяч в 2003 году до 400 тысяч в 2007-м) не только при сохранении существовавшего уровня призыва, но и его увеличении посредством отмены ряда отсрочек.

В-четвертых, важным аргументом в пользу отмены всеобщей воинской повинности в США было постоянно растущее по демографическим причинам число будущих рекрутов, которых армия просто не могла поглотить. Президенту Никсону пришлось в декабре 1969 года ввести лотерейную систему призыва и только среди потенциальных новобранцев 19-летнего возраста.

У нас в стране ныне сложилась прямо противоположная демографическая ситуация. Во всяком случае российский Генштаб уверяет, что призывников не хватает для удовлетворения текущих потребностей военной организации государства.

В-пятых, в США одной из важнейших статей расходов при комплектовании добровольцами стали затраты на вербовку и рекламу. На данные цели выделялось до полумиллиарда долларов в год (в современных ценах это в несколько раз больше). Наивно думать, что наши убогие военкоматы станут центрами притяжения для молодых и образованных контрактников.

В-шестых, в США была разработана детальная система стимулирования редких, дефицитных или опасных специальностей. По особым расценкам заключались, например, контракты с врачами с тем, чтобы денежное вознаграждение за их труд не уступало заработкам коллег-медиков в гражданском секторе (хорошо известно, что в Америке врач – высокооплачиваемая профессия). На эти цели также предусматривались отдельные ассигнования.

В-седьмых, американская программа перехода к ДВС опиралась на детальное изучение комплектования на добровольной основе иностранных вооруженных сил. Отдельный раздел доклада комиссии Гейтса был посвящен обобщению опыта Великобритании (она первой среди развитых стран Запада отказалась от призыва еще в 1957 году), ряда стран Латинской Америки, а также германского рейхсвера в 20-х – начале 30-х годов. Не обошли вниманием в Соединенных Штатах даже непродолжительный период набора в РККА одних добровольцев.

В России иностранный опыт не только не систематизирован, но и нет в наличии ни одного экспертно-аналитического центра, который мог бы квалифицированно проделать эту важную работу.

У меня нет сомнений, что если бы анонимные разработчики российской ФЦП 2004–2007 годов были знакомы с американским опытом создания ДВС, то они скорее всего избежали бы элементарнейших ошибок, допущенных при планировании и осуществлении программы. Ибо точно такие же ошибки первоначально совершили и за океаном. Правда, впоследствии, хотя и с огромными усилиями, в США их исправили. Но только после того, когда поняли, что одних только денег для создания эффективной контрактной армии недостаточно.

Виталий Шлыков