«Местное самоуправление» - путь в никуда

Реформаторы создали в современной России уникальную экономику - экономику большого хапка. Всё остальное их не волнует...

Денис Орлов. «Местное самоуправление» - путь в никуда

Суббота, 21 Февраль 2015

Итак, речь пойдет об одной из демократических прелестей – о местном самоуправлении. Что маскируется таким благозвучным названием (при этом не вызывающим у людей почти никакого интереса), и что эта маскируемая деталь механизма власти означает для всей "машины" власти (или что представляет из себя государство и его политическая система, включающие в себя такую подсистему)?

Местное самоуправление – одна из самых "остроумных" идей реформаторов, уже осуществленных на практике. Не ошибусь, если скажу, что это часть антисоветского проекта перестройки: первый закон о местном самоуправлении был принят в апреле 1990 го года; разграничение государственной собственности на федеральную собственность субъектов Федерации и муниципальную собственность осуществлялось на основании Постановлений хазбулатовского Верховного Совета, а идеологическая кампания о необходимости "возрождения местного самоуправления" началась еще в первые годы правления Горбачева.

Государственную собственность было недостаточно просто приватизировать. Перед элитой стояла достаточно сложная задача: необходимо было распределить наиболее ценные "куски" государственной собственности и удержать власть на достаточно продолжительный период, при этом максимально уменьшить пределы собственной ответственности.

Сложность состояла в следующем: выхватывание кусков, вырезание фрагментов из единого хозяйственного комплекса страны могло привести к крайней неравновесности всей государственной системы. Не все имущество можно было пустить с молотка. Кроме того, в государственной собственности оставалось бы большое количество объектов и систем, кроме армии и госаппарата, которые необходимо было бы содержать. Но приступить к сокращению не только финансирования, но и закрытию школ и больниц, перестать ремонтировать дороги, жилье и теплотрассы от собственного лица, да еще одновременно с другими жестокими реформами, было бы большим риском. Бюджет страны в этом случае гарантированно бы не справился, поскольку за счет налогов при открытости границ для утечки капиталов его невозможно было бы сформировать и исполнить.

Элита нашла нужное решение: государство не должно представлять из себя единое целое, и его следовало разорвать по вертикали так, чтобы Кремль не отвечал за ситуацию в регионе, а региональное начальство не отвечало за ситуацию в конкретном районе, городе или деревне.

Таким образом, референдум по принятию новой Конституции, в которой предусматривалось местное самоуправление и федерализм, был актом приватизации власти. Элите не нужна была вся "полнота власти", а значит и ответственность за все. Нужен был механизм, позволяющий делить все на "вершки и корешки": власть, ответственность, собственность, ресурсы…

Собственность была распределена, районные и городские исполкомы были провозглашены органами местного самоуправления, а подведомственные им территории – муниципальными образованиями. Так состоялось "Возрождение местного самоуправления в России".

***

12.12.1993 года в нашей стране была принята новая Конституция, смысл положений которой, за редким исключением, никто не понимал. Что, например, значит такая норма статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление"? На тот момент это положение ничего и не значило. Это не признание, поскольку указанная норма не была адресована ни прошлому, ни современности. Да, на тот момент действовал, принятый 06.07.1991 Закон РФ "О местном самоуправлении", но он соответствовал политической системе СССР, в котором "народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу Российской Федерации, и непосредственно" (Конституция РСФСР).

А по новой Конституции (положения статей 11 и 12) Советов больше не предусматривается, а местные органы власти не являются больше органами государственной власти!!! Поэтому фраза "признает и гарантирует" - это жульничество.

Конституцией мог быть признан только уже сложившийся общественный институт и уже имеющаяся система общественных отношений. Но ведь существовавшая на тот момент система общественных отношений, связанная с управлением территориями, распоряжением ее трудовыми и материальными ресурсами, не с собственностью, а с хозяйством городов, районов, сельских поселений, как раз разрушалась и разрушался ее основной субъект – трудовые коллективы. Поэтому такое "признание" – это жульничество вдвойне.

Конституция не содержит и определения местного самоуправления, следовательно, высшие должностные лица по умолчанию наделяются правом отвечать на вопрос: "Что есть такое местное самоуправление"?. К тому же, "местное самоуправление" - это понятие "без биографии", порождающее ряд положительных ассоциаций. То есть, Конституция признает неограниченный произвол Президента, депутатов и других должностных лиц, задействованных в законодательном процессе. В той же статье 12 Конституции содержатся еще два очень важных положения:
- местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
- органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Если публичная власть разделена на государственную и негосударственную, то возникает очень много вопросов и к теоретикам правового государства (и государства вообще) и к демократической интеллигенции.

28 августа 1995 года Законодатель наконец-то дал определение тому, что признает и гарантирует новая Конституция:

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ст.2 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). Ни больше, ни меньше, а САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАСЕЛЕНИЯ ПОД СВОЮ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ.

Исторические и иные местные традиции – это украшающие бирюльки (чем институт Советов не традиция? – наверно, законодатель имел в виду папахи кавказских старейшин).

Статьей 6 указанного закона определен перечень вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Чтобы не утомлять читателя, привожу некоторые из них:
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
- охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
- организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
- муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
- сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
- создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы……

Всего этот перечень включает 30 вопросов местного значения (интересно, почему Конституцией признается именно 30 вопросов местного значения, а, скажем, не 60 или не 15? ) .

Получается следующая картина. Элита предлагает гражданам проект Конституции, в котором признается и гарантируется местное самоуправление, но не определяется само понятие и не имеется исчерпывающего перечня вопросов местного значения. Затем элитой принимается закон, которым она снимает с себя ответственность по обширному перечню вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, перекладывая бремя ответственности и расходов на самих граждан. Соответственно, в том же объеме снимается ответственность с государства (власть, элита, государство при таком рассмотрении становятся синонимами), но сохраняются неограниченные возможности определять объем местного бюджета, состав муниципальной собственности, меру ответственности должностных лиц – все что угодно.


Как вяжется с представлениями о демократии и народовластии, которые изложены в университетских учебниках и многочисленных статьях, положение, при котором голова не отвечает за действия собственных рук? В самой же Конституции провозглашается политический суверенитет народа: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч.2 ст.3). Получается, приняв на основе той же Конституции в 95 году Федеральный закон, элита определила границы этого самого суверенитета: народ не суверенен по отношению к собственной элите, элита независима от народа. Отрицание народовластия не только в манипуляции общественным мнением, в применении предвыборных технологий и других примерах политической практики. Отрицание той самой демократии, которой так недоставало нашей интеллигенции, заложено в главе 1 Конституции РФ!

Хорошей иллюстрацией той системы, которая в итоге получилась, является изображенная на американском долларе пирамида, разорванная на две части: вершину и основание. Только в нашем случае таких разрывов несколько.

Основным субъектом местной власти закон определил население соответствующего муниципального образования, которое делегирует полномочия по решению вопросов непосредственного обеспечения своей жизнедеятельности органам местного самоуправления.

Для того, чтобы население выступало в таких отношениях как самостоятельный субъект, оно должно быть как-то организовано. При советской власти в качестве таких коллективных субъектов выступали трудовые коллективы. Сейчас трудовой коллектив может быть субъектом только в отношениях с работодателем. Для местного самоуправления их не существует.

Собственно, вместо исчезнувших трудовых коллективов ничего не возникло и не могло возникнуть. Закон в редакции 95 года не предусматривал никаких других форм самоорганизации граждан, кроме территориального общественного самоуправления. Проживание по соседству – очень незначительный объединяющий фактор. Население муниципального образования, определенное основным субъектом власти, на деле таковым не является, поскольку не организовано и не имеет структуры (атомизировано). Любопытное обстоятельство: в публикациях о местном самоуправлении говорят о двух его началах: публичном (власть) и общественном, но, как правило, ни слова о хозяйственном (иногда упоминают как функцию). По-видимому, авторам представляется, что население города или городского района соединяется в "местное сообщество" уплатой налогов и участием в выборах.

Дезорганизация общества сводит к нулю и роль представительных органов. Что представляет собой городской совет или районная дума (как бы они не назывались)? Точно такая же штамповочная машина, как и Государственная Дума последнего созыва. Депутаты поворчали – проголосовали, а спустя месяц – удивились. Но если Государственная Дума РФ в какой-то мере все же представляет интересы разных слоев общества исходя из их политических предпочтений, то представительные органы местного самоуправления практически никого не представляют - этим объясняется поразительная уступчивость депутатов и глав администраций. Упрощенно: в масштабах нашей страны население становится народом (обществом) за счет общих символов, языка, истории и непосредственного участия в делах государства (служба в армии по призыву и т.д.), а в масштабах города или района население объединялось в общество участием в хозяйственной деятельности[1]. Но если нет организующего хозяйственного начала – нет в населенном пункте и общества, а есть население, песок. Основной субъект местного самоуправления почти повсеместно прекратил свое существование еще до принятия Конституции 1993 года – его "накрыло" уже первой волной приватизации.

Получается, что российское общество "пустотелое", все еще ощущающее себя единым народом, воспроизводящее в масштабах страны, в какой-то степени организованное государством, но уже на уровне региона и, что еще важнее, более мелкой административно-территориальной единицы представляет из себя пыль, объект статистического учета. "Уход государства из экономики" невозможен без одновременного "ухода из экономики" и органов местного самоуправления – они и есть государственные, но злонамеренно лишенные такого статуса. Если мы хотим восстановить силы народа, как-то организовать его, то нам придется "возвращать" государство в хозяйственную деятельность, причем на местном уровне органы управления должны получить властные полномочия, сравнимые с полномочиями и кругом вопросов исполкомов.

***

Как же управляется страна, разделенная на 89 независимых от центра субъектов Федерации, каждый из которых состоит из 30-50 муниципалитетов, формально в еще большей степени автономных и самостоятельных? Каким образом осуществляется управление территорией региона, если в районах и городах субъекта отсутствуют территориальные подразделения органов государственной власти региона?

В настоящее время, в силу того, что государственное регулирование местного самоуправления возможно только посредством принятия законов и контроля за их исполнением, роль исполнительной власти в регулировании отношений, являющихся предметом ведения местного самоуправления, перешла к органам законодательной власти и прокуратуре. Количество принимаемых законов (содержащихся в них норм), касающихся деятельности органов местного самоуправления сопоставимо с количеством принимаемых ранее актов исполнительной власти.

Но оперативное управление областью или республикой таким образом невозможно, а прямое административное вмешательство практически по многим вопросам запрещено Конституцией и законом, но при этом обойтись без него невозможно.

Вот и начинают городить огород. Обращают на себя внимание часто используемые в нормативных актах органов исполнительной власти формулировки. В тексте распоряжения (постановления) используют стандартную ни к чему вроде не обязывающую фразу "рекомендовать". Например: рекомендовать органам местного самоуправления обеспечить приоритетное финансирование… Управление органами местного самоуправления осуществляется часто не в форме прямых властных предписаний, а посредством демонстрации воли, формально носящей рекомендательный характер. То или иное решение может быть и вовсе доведено до исполнителей, что называется, "по телефону", и не только во время выборов. По существу, данный механизм осуществления власти, позволяет, что называется "спрятать лицо", при принятии непопулярных решений, либо решений, исполнение которых сопряжено с риском наступления неблагоприятных последствий.

Одновременно это не означает, что местные чиновники бегут исполнять волю более высокого начальства сломя голову. Нередко между органами власти разных уровней возникают серьезные конфликты. Противостояние органов власти субъекта Федерации и глав региональных центров иногда даже рассматривают в качестве еще одной составляющей системы сдержек и противовесов в отношениях между федеральным центром и регионами. Открытые конфликты между губернатором (президентом) и главой областного (республиканского) центра не такое уж редкое и исключительное явление.

Невозможность формализовать процесс принятия решения из-за отсутствия отношений подчиненности "начальник - подчиненный" (глава МО - не подчиненный губернатора, как и губернатор не является подчиненным Президента) и необходимость постоянного преодоления сопротивления снизу загоняет отношения между субъектами Федерации и муниципалитетами "под ковер".
Демократические реформы не привели к ликвидации телефонного права во взаимоотношениях самостоятельных ветвей власти. Мало того, была создана система, в которой и "вертикаль власти" без телефонного права не может функционировать!
http://tochka-py.ru/index.php/ru/glavnaya/entry/439-0..