Правительство не знает, с чем дальше столкнется российская экономика

Почему правительству предстоит срезать расходы по госпрограммам на 10%, денег из ФНБ не хватит на всех, а бизнесу не стоит рассчитывать на уступки по законопроекту о деофшоризации, в интервью РБК рассказал министр финансов Антон Силуанов.

Антон Силуанов в этом году оказался в непростой ситуации – министру финансов приходится защищать бюджет, который, как признают в самом Минфине, рассчитан исходя из нереалистичного прогноза экономики. И это только начало. Чтобы сбалансировать доходы и расходы, в ближайшее время ему придется убеждать коллег по правительству в том, что им нужно еще больше затягивать пояса, урезая госпрограммы образования, здравоохранения, информатизации и т.д. «Очень тяжело идет», – признается Силуанов РБК.

Вторая проблема – растущая очередь за средствами Фонда национального благосостояния. Правительству предстоит непростой выбор – дать из него деньги на инфраструктурные проекты тем компаниям, которые ждут решения еще с ноября прошлого года, или удовлетворить заявки тех, кто попал под санкции. Ситуация усугубляется тем, что одна «Роснефть» попросила из ФНБ более 2 трлн рублей. На такую сумму она точно не может рассчитывать, признался Силуанов в пятницу, выступая перед депутатами.

Одновременно бизнес, который только оправился после жаркой дискуссии о введении налога с продаж, просит гарантировать неповышение налогов как минимум до 2018 года, а в идеале – снизить, в качестве аргумента приводя сложности в экономике и грозя рецессией. Готов ли Минфин пойти на уступки предпринимателям и как предлагает компенсировать выпадающие доходы, и почему бизнес несправедливо жалуется на него за законопроект о контролируемых иностранных компаниях, Антон Силуанов рассказал в интервью РБК.

О бюджете

– У нас сложилось ощущение, что в этом году бюджет будет проще провести через Госдуму, чем в прошлые годы, разве что «Справедливая Россия» обещает голосовать против. Вы сами довольны этим документом?

– Я бы с вами поспорил. Прохождение бюджета через Думу в этом бюджетном цикле будет сложнее, чем все предыдущие. Это объясняется следующим. Проектировки бюджета делали еще летом, когда ситуация в экономике была совершенно другая. Внешние условия были достаточно благоприятными – цены на нефть, в первую очередь. Влияние геополитики не столь ощутимо. Соответственно, и наши прогнозы по темпам роста экономики были более радужные. Сейчас депутаты справедливо отмечают, что бюджет основан на прогнозе, который сегодня уже нереалистичен. Согласен, определенный оптимизм в проекте бюджета присутствует. Но мы предусмотрели ряд страховочных механизмов, которые позволят реализовать бюджет при любых условиях. Мы создали резерв, который пополнится за счет неиспользованных средств текущего года. Есть суверенный Резервный фонд, который и был сформирован для того, чтобы в случае снижения доходов от нефти и газа иметь возможность использовать средства.

– Кстати, какая цена на нефть является критичной для бюджета 2015 года? И насколько недопоступления от нефти будут компенсированы снижением курса рубля?

– Ниже $80 долларов за баррель, конечно, будет сказываться на доходах бюджета. Снижение курса на 1 рубль к доллару – порядка 190-200 млрд рублей. Курс влияет на бюджет, в том числе, опосредованно – через торговый баланс. Идет сокращение импорта, в этих условиях доходы, в первую очередь от НДС, уменьшаются. В этом году мы ожидаем инфляцию выше, чем учитывали в бюджете для индексации пенсий, поэтому потребуются дополнительные средства на более высокую индексацию. Сейчас сложно сказать, каким будет эффект от действия совокупности этих факторов. Будем очень тщательно отслеживать исполнение бюджета с тем, чтобы ресурсов было достаточно в любой момент при спросе на финансирование со стороны наших министерств и ведомств.

– Раз, как вы говорите, депутаты конструктивно критикуют бюджет, стоит ли ожидать существенных поправок к нему ко второму чтению?

– Прошли обсуждения в комитетах и комиссиях Госдумы. Не все комитеты однозначно поддержали бюджет, тем не менее, основной комитет по бюджету, проанализировав и обсудив с представителями министерств и ведомств все госпрограммы, его поддержал. Мы активно вели работу и с фракциями. При подготовке ко второму чтению будут обсуждаться предложения о перераспределении отдельных позиций внутри расходов, определении приоритетов. Нераспределенных резервов, кроме так называемого антикризисного, в бюджете нет. Какие-то изменения будут, безусловно, но небольшие.

– Но уже весной будут поправки «с учетом изменившихся условий»?

– Мы считаем, что ситуация с ценой на нефть около $85-90, возможно, сохранится достаточно долго. В этих условиях надо и бюджет корректировать – жестче определять приоритеты расходной части: от чего-то отказываться, что-то переносить на более поздние сроки. И дисциплину бюджетную надо повышать. Например, по инвестрасходам: раньше, если на инвестпроект до апреля не было окончательной проектно-сметной документации, средства перераспределяли на другие инвестрасходы. Сейчас мы должны не перераспределять, а просто сокращать такие расходы.

– Уже есть понимание, что можно было бы сократить в 2015 году? Или до 1 апреля это будет тайной?

– Предложения рассматриваются на комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов, которую возглавляет первый вице-премьер Игорь Шувалов. Есть консервативный вариант реализации программ, где мы готовим их сокращение на 10%. Снижать расходы предлагается не равномерно, а через определение приоритетов. Предстоит решить, что можно отложить на последующие годы, в каких случаях цель достижима и при меньшем финансировании. Такой точечный подход, с точки зрения Минфина, более правильный. По итогам работы комиссии предложения будут представлены на рассмотрение правительства.

– Почему взяли долю именно в 10%?

– Смотрите. На 2016–2017 годы мы уже сократили все расходы на 2% линейно, что не учитывает приоритетов бюджета. С другой стороны, это равный подход ко всем министерствам. Но в текущих условиях мы видим сокращение источников финансирования дефицита бюджета и выпадающих доходов бюджета на сумму около 1,5 трлн. Это и есть искомые 10%. Сначала мы предлагаем проводить сокращение по отдельным низкоэффективным расходам. Если за счет этого добиваемся снижения на 10%, хорошо. Если нет, сокращаем остаток равномерно, чтобы получилось не меньше 10%. Пока идет очень трудно. Рассмотрели только программу по селу. Следующая – образование.

О налогах

– Все лето Минфин, без преувеличения, пугал бизнес грядущим повышением налогов – обсуждалось введение налога с продаж, увеличение НДС с 2015 года… Как же так получилось, что бюджет удалось сверстать без этих революционных предложений?

– Когда мы говорим о налогах, надо всегда иметь в виду две стороны – интересы бизнеса и бюджета. C позиции бюджета мы сейчас теряем доходы по сравнению с плановыми значениями. Темпы роста экономики, объемы импорта снижаются, цена на нефть дает большие потери по нефтегазовым доходам. Вопрос: где брать деньги на выполнение социальных обязательств? Увеличивать дефицит невозможно, потому что мы и так осуществляем заимствования на внутреннем рынке на пределе возможностей. Внешние рынки закрыты. Лучше всего в такой ситуации сокращать расходы и определять приоритеты, но это очень сложно и болезненно. Другой вариант – повышение налогов. Многие страны в кризис 2008-2009 годов именно так и делали – повышали косвенные налоги, в первую очередь НДС, иногда чуть-чуть снижая прямые. Мы рассматривали все варианты.

– Но сейчас ситуация в экономике такая, что впору говорить о снижении налогов для стимулирования бизнеса. Такая возможность обсуждается?

– Думаю, и подчеркну, что это мое личное мнение, верный путь в этом направлении – это снижение прямых налогов и страховых взносов для бизнеса, снижение нагрузки на фонд оплаты труда и вовлечение граждан в формирование своих отчислений во внебюджетные фонды. Наверное, только в России граждане сами не участвуют в формировании пенсий, за исключением накопительной составляющей, да и тут за них платит предприятие. Но пока мы можем только говорить о перераспределении налоговой нагрузки. Этот вопрос напрямую связан с ключевыми решениями по пенсионной реформе, которые позволили бы сбалансировать Пенсионный фонд.

– Это уже обсуждалось в правительстве?

– Нет, даже на межведомственном уровне. Второе – это более точечный подход в снижении налоговой нагрузки. В последнее время очень много было принято решений по нефтяникам – по льготам по добыче в Арктике, на шельфе, трудноизвлекаемых ресурсов. Рассмотрен в Госдуме вопрос о территориях опережающего развития, где предусмотрена льготная ставка по страховым взносам в размере 7,6% вместо 30%. На Дальнем Востоке решения о создании таких территорий будут приниматься федеральным правительством, а вне Дальнего Востока – специальным законом. То есть мы, скорее всего, будем двигаться более адресно, стимулируя соответствующие направления экономики там, где в этом заинтересовано государство. Также нужно пересмотреть льготы, которые были ранее предоставлены. Льготы сегодня дорого обходятся бюджету, а эффект от них не всегда есть.

– А что с муниципальными сборами, которые якобы должны заменить не введенный налог с продаж? Деловые организации гадают – одни считают, что инициатива положена под сукно, другие считают, что Минфин не хочет раздражать депутатов, пока те принимают бюджет, третьи – что их введут, но со второго полугодия 2015 года…

– Вопрос по местным сборам на повестке. Предусматривается взимать сборы за осуществление отдельных видов деятельности. Право их администрирования будет у ФНС совместно с органами местного самоуправления.

Среди них – сбор за право торговли. Торговые предприятия имеют возможность снижать налоговую нагрузку, пользуясь множеством лазеек, да и простого ухода от налогов. Для них будет предусмотрен простой сбор за метр торговой площади. Второй сбор – так называемый туристический сбор, который будет уплачиваться при размещении в гостиницах. Предусматриваются и другие сборы: за перевозки пассажиров, за бытовые услуги и др. Сейчас мы готовим с депутатами предложения в законодательство.

– Это будет прописано в Налоговом кодексе?

– У нас все сборы в налоговом законодательстве прописываются, значит, будет прописано.

– На суммы сборов вы планируете уменьшить расходы федерального бюджета через трансферты и субсидии регионам?

– Нет, не планируем.

– То есть сборы – это ответ губернаторам, которые жалуются на отсутствие денег на выполнение указов президента?

– Во-первых, решение, вводить их или не вводить, будет принимать муниципалитет. Субъекты будут выстраивать с ними бюджетные взаимоотношения, и, возможно, будут принимать какие-то решения в рамках межбюджетных трансфертов муниципалитетам. Но Федерация ни в коем случае не будет сокращать объемы трансфертов регионам.

– Есть оценка, сколько эти сборы могут принести?

– Разные оценки. От 20 до 30 млрд рублей в год.

Об офшорах

– Большой бизнес опасается еще одного новшества от вас – закона о контролируемых иностранных компаниях (КИК), основного документа по деофшоризации. Не пойдете им на уступки?

– КИК, конечно, не нравится крупному бизнесу, потому что это новый инструмент налогового контроля, раскрытия информации о собственниках и т.д. Мы по этому закону месяца три постоянно вели диалог с РСПП. Создана комиссия, сам неоднократно участвовал в совещаниях, а наш налоговый блок, так он в неделю раза два точно встречается. Разногласия оставались по нескольким вопросам. Например, что считать контролируемой компанией? Где доля участия российских предпринимателей 50% или 25%? Мне казалось, что мы нашли взаимопонимание, что первые два года это будет 50%, потом 25%. Или более 10%, если доля российских участников в КИК будет 50% и более (изначально позиция Минфина была жестче). Они [РСПП] все равно считают это несправедливым, предлагая остаться на цифре 50%. Кстати, в законопроекте мы предполагаем учесть предложения бизнеса о том, что в первые два года они освобождаются от всякой административной, имущественной и даже уголовной ответственности.

– По эффективной ставке налога тоже был спор…

– Да. Минфину предлагали составить черные списки офшоров. Но от ведения черных списков уже давным-давно все отошли, смотрят на эффективную ставку налога в стране, где работает компания. В итоге мы договорились, каким образом считать эффективную ставку. Хотя там тоже был нюанс. Нам предлагали учесть льготное налогообложение дивидендов, предоставляемое законодательством ряда стран. Однако какой же тогда смысл в деофшоризации, если мы будем брать в формуле льготный уровень налогообложения дивидендов, специально созданный в такой юрисдикции. Здесь мы не поддержали коллег из бизнеса.

– Бизнес еще настаивал на том, чтобы не относить к КИК публичные компании. Почему вы не пошли на уступку здесь?

– Аргумент РСПП: «Публичная компания прозрачна. Что вы придираетесь?» Но те же самые Microsoft, Apple, да и наши публичные компании используют офшоры для снижения налоговой нагрузки. Публичные компании будем относить к контролируемым, если они подпадают под критерии закона. В РСПП не согласны. Одновременно мы обсуждали законопроект с депутатами Госдумы и членами Совета Федерации, у них также есть предложения по этому закону.

– А зачем торопиться – пока нет договоров с офшорами об обмене информацией, этот закон вряд ли будет работоспособным…

– Почему? Компании сами должны предоставлять в налоговую информацию, если они подпадают под действие закона.

– Такое поведение можно ждать только от части компаний.

– Не покажут, значит, будут нести ответственность – правда, через 2 года.

– А как контролировать?

– В рамках обмена информацией. Мы подписали соглашение в рамках ОЭСР, ратифицировали конвенцию. Да, пока мы обмениваемся информацией по запросу. Если у нас запрашивают информацию, то мы ее предоставляем, если мы запрашиваем, другая сторона предоставляет. Речь идет сейчас, конечно, о создании системы автоматического обмена информацией.

– Учитывая все санкции, мне кажется, это не быстрый процесс.

– Посмотрим.

– Будет ли «пряник» для тех, кто из-за деофшоризации решит вернуть активы в российскую юрисдикцию?

– Да, мы договорились, что эти транзакции по возврату бизнеса в Россию не будут подпадать под налогообложение.

– Ожидаете приток капитала от этого?

– Мы просто приводим наше законодательство в соответствие с международными стандартами. Делаем более справедливым налогообложение. Многие страны давно приняли такие решения. Надеемся на возвращение бизнеса в Россию.

– А контроль за движением капитала действительно не обсуждается?

– Вы же видите политику ЦБ. Странно было бы расширять валютный коридор и потом вводить ограничения по хождению валюты. Против логики.

– Но есть же законопроект о введении подобных ограничений?

– Нет такого законопроекта. Не хочется даже говорить об этом. Оснований действительно нет.

– Должно быть, из-за санкций нет надежды и на то, что будет подписано межгосударственное соглашение по FATCA?

– Американцы не захотели соглашение подписывать. Но если бы мы на месяц раньше завершили все согласования, у нас был шанс его подписать. В результате не знаю, кому они хуже сделали. Им самим больше работы теперь.

О санкциях

– Если уж мы заговорили о санкциях… Попавшие под них компании выстаиваются в очередь за деньгами ФНБ, а они, насколько известно, уже обещаны другим. Что будете делать?

– У нас не так много инструментов – ФНБ и конвертация ранее выданных субординированных кредитов тем же самым компаниям, которые сегодня страдают от санкций.

– Еще пенсионные деньги есть…

– Нет, средства накопительной части мы не собираемся административно направлять на помощь компаниям. Пенсионные деньги – это деньги граждан, которые должны вернуться пенсионным фондам, быть инвестированы, давать доход и быть возвратными.

– Может быть, новые субординированные кредиты?

– Субординированные кредиты или депозиты – это не суть вопроса. Инструмент подходящий можно найти. Для нас важен вопрос источника. Мы договорились, что ФНБ можно использовать только в пределах 60% его объема. А как наиболее эффективно для экономики распорядиться этими 60%, условно, будем ли мы строить дорогу Кызыл – Курагино или помогать «Роснефти» или НОВАТЭКу – вот это непростой выбор. Всех желающих удовлетворить невозможно. Нам настойчиво предлагают увеличивать предел в 60%. Но тогда не остается запаса на будущие периоды. Это же страховочный механизм, как и Резервный фонд, для балансировки пенсионной системы в случае падения доходов, а также антикризисный резерв для помощи предприятиям.

– Правильно ли я понимаю, что сейчас речь идет о том, чтобы перенаправить те средства, которые, условно, были предусмотрены для Кызыл – Курагино, на поддержку пострадавших?

– По Кызыл – Курагино уже решение есть, мы должны определиться, куда более эффективно, надежно, с максимальным влиянием на экономический рост направлять средства.

– Эта дилемма перед вами уже встала?

– Она встанет. Много обращений идет с просьбами помочь с источниками для продолжения инвестиций. У нас ресурсы на Западе закрыты, взять негде. Предлагают закрывать ранее начатые проекты.

– Это шантаж.

– Не соглашусь, это на самом деле так. А где им взять еще? На азиатских рынках?

– В Сбербанке...

– Правильно. Логика правительства и ЦБ в том, чтобы стимулировать компании больше работать в рублях, а не в валюте.

– А 60% из ФНБ и ни рубля больше – это принципиальная позиция?

– Да, абсолютно.

– А правда, что возникают новые предложения, например: «Давайте считать 60%, но без тех депозитов, которые были размещены в период 2008-2009 годов»?

– Правда. Будут и еще предложения, полагаю. Но мы должны рационально управлять нашими резервами, в данном случае ФНБ сохранить на будущее. Никто не знает, с какими трудностями мы столкнемся дальше. С другой стороны, если мы откажем в поддержке сейчас, какие-то проекты могут остановиться. Это тоже принимаем во внимание. Наша логика – сохранить средства ФНБ в объеме 40% или примерно 1,2 трлн рублей на будущие годы. Нельзя жить одним днем. Мы должны думать о том, как мы будем дальше работать, если внешние рынки капитала будут закрыты.