Прорыв или имитация? Обзор нового законопроекта Республики Абхазия об инвестиционной деятельности

На протяжении последних лет не раз и не два в Абхазии обсуждалась необходимость скорейшего и  принципиального реформирования местного законодательства в областях, от которых зависит развитие  предпринимательства, привлечение инвестиций, наведение порядка в сфере учета недвижимости и  земельных прав. 
    Нельзя, конечно, сказать, что законодательство Абхазии находится в первобытном состоянии. Большая  часть законов скопирована с российских аналогов и вполне жизнеспособна, но этого явно недостаточно  для решения стоящих перед республикой проблем. Да, сделано за последние годы немало, в Абхазию  приходят инвесторы, которые работают сегодня с разной степенью успешности, но учитывая тяжелейшее  состоянии абхазской инфраструктуры, обусловленное последствиями войны, блокады и разрухи,  сегодняшний приток инвестиций это капля в море. К тому же, ни для кого не секрет, что большая часть  абхазского бюджета выполняется исключительно благодаря российской финансовой помощи.
 Такая ситуация сложилась по ряду объективных и субъективных причин, среди которых можно назвать  следующие:
-  Негативный имидж Абхазии среди российских предпринимателей. Частично он сформирован не совсем  правдоподобными публикациями в российских СМИ. Где-то срабатывают характерные для многих   россиян стереотипы по поводу ситуации с ведением бизнеса в национальных республиках российского  Северного Кавказа. Но во многом это результат действительно происходящих иногда в Абхазии случаев  злоупотреблений, мошенничества и произвола в отношении российских инвесторов. 
-  Несовершенство абхазского законодательства в сфере инвестиционной деятельности, арбитражного судопроизводства, сделок с недвижимостью.
- Отсутствие полной и достоверной информации как об организации предпринимательской деятельности   (сплошь и рядом необходимые подзаконные акты просто негде приобрести или уточнить), так и о   нюансах жизни в республике, о традициях абхазского общества и т.д.
- Явный дефицит в Абхазии специалистов и менеджеров, способных реализовать тот или иной инвестиционный проект. 
   В связи с этим, мы, как и другие российские предприниматели, работающие уже в Абхазии, ожидали   серьезных подвижек в решении этих проблем, особенно после встреч, которые провели в республике  полномочный представитель Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александр  Хлопонин и помощник Президента России, непосредственно курирующий, Южную Осетию и Абхазию,  Владислав Сурков. 
 И вот, наконец, дождались. Министерство экономики Абхазии сделало новогодний подарок  заинтересованным лицам, опубликовав как раз перед праздниками законопроект Республики Абхазия «Об  инвестиционной деятельности». 
   Впрочем, плоды трудов ведомства господина Ирадяна вызвали у многих удивление, а то и откровенное   недоумение. Нельзя сказать, что законопроект ужасен, но время его опубликование и его содержание  наводит на мысль, что это было больше символическим актом, чем предложением готового закона к  практическому обсуждению. Вполне возможно, что это вызвано необходимостью показать руководству  республики, общественному мнению, и самое главное российским коллегам, что работа в области  реформирования инвестиционной политики в Абхазии ведется нешуточная. Этакая обязательная  программа типа «запрашивали-отвечаем, приятного чтения». Что же, можно и почитать. Я уверен, что  этот законопроект еще разберут по косточкам профессионалы, так что ограничусь освещением отдельных  моментов.
    Спора нет, по сравнению с существующим Законом «Об иностранных инвестициях в республике Абхазия», новый законопроект, безусловно, большой шаг вперед. 
    Оставим за скобками обсуждения первые главы законопроекта, имеющие общий характер, как, в  принципе. Впрочем, статьи, например, об объектах инвестиционной деятельности, формах вложения  инвестиций и государственного регулирования инвестиционной деятельности, в законопроекте выглядят  вполне логично. 
    В статье 12, в которой определяется компетенция государственных органов и органов местного  самоуправления в сфере регулирования и защиты инвестиций, представляет интерес перечень  полномочий Центрального органа государственного управления, уполномоченного в сфере и  нвестиционной деятельности (далее - Уполномоченный орган). Честно говоря, есть сомнения в  целесообразности наделения Уполномоченного органа столь широкими и разнообразными функциями.  Получается, что эта структура сама будет разрабатывать и реализовывать инвестиционные проекты и  сама же будет контролировать законность их исполнения. Такое совмещение, как показывает практика,  не приводит к положительным результатам, в том числе провоцируя коррупционные тенденции.
    Достаточно любопытной представляется статья 15 «Организационно-правовые формы осуществления     инвестиционной деятельности иностранных инвесторов»
  1. Иностранные инвесторы свободны в выборе организационно-правовой формы осуществления  инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено законами Республики Абхазия.
  2. Иностранные инвесторы вправе:
  1) регистрировать на территории Республики Абхазия юридические лица, полностью или частично  принадлежащие иностранным инвесторам;
  2) осуществлять свою деятельность через филиалы иностранной организации;
  3) осуществлять инвестиционную деятельность в Республике Абхазия напрямую.
    Отдельные виды деятельности, установленные законами Республики Абхазия, иностранные инвесторы   могут осуществлять исключительно через учрежденные в Республике Абхазия юридические лица либо       открытые в установленном порядке филиалы иностранных организаций.
  Вот здесь есть моменты, явно требующие разъяснения. С одной стороны, явно положительным пунктом   является конкретизация способов осуществления инвестиционной деятельности на территории Абхазии,    но несколько озадачивает положение об отдельных видах деятельности, которые как раз ограничивают     те возможности, которые предоставляются в п.п. 1, 2 статьи 15. Получается, что отдельными законами и   подзаконными актами можно глобально изменить норму о свободе выбора. Кроме этого, хотелось бы    отметить такой положительный факт, как предоставление возможности осуществлять инвестиционную   деятельность через филиалы иностранных организаций.
Статьи 17-23 затрагивают достаточно важные вопросы, в том числе определение инвестиционного проекта, преференциальных инвестпроектов, государственного реестра инвестиционных проектов, инвестиционного договора. Но касаются большинство этих положений, в основном, конечно, тех инвестиций, которые будут привлекаться в проекты с государственным участием. 
К сожалению, не прописан механизм ведения госреестра и требования, предъявляемые к заявкам. Это будет регламентировано будущими решениями Правительства Абхазии, хотя стоило, все же, основные принципы прописать в самом законе.
Глава 5 законопроекта посвящена защите прав инвесторов. Конкретики здесь немного и возникает ощущение, что эти статьи, как и весь документ, заточены непосредственно под привлечение инвестиций под госпроекты. Это особенно заметно в статье 25 «Гарантии стабильности законодательства, предоставляемые в отношении преференциальных инвестиционных проектов». Не совсем понятен также и смысл ввода термина «национальный инвестор», о равенстве прав которого с иностранными инвесторами повествует статья 27.
Вот статья 26 «Гарантии использования результатов инвестиционной деятельности» на мой взгляд, вполне подробная и конкретная. Ведь, например, сплошь и рядом возникают моменты, когда инвестор несет затраты еще до начала предпринимательской деятельности, которые потом затруднительно официальным путем компенсировать. 
Безусловно, интересна статья 30 «Разрешение споров, связанных с осуществлением инвестиционной деятельности». Во всяком случае, определены такие способы разрешения споров, как обращение в третейский суд (арбитраж), в том числе иностранный; в компетентные судебные органы иностранных государств в случаях, когда это допускается законодательством Республики Абхазия. Другой вопрос, будет ли от этих обращений толк, насколько решения или запросы упомянутых органов будут обязательны для соответствующих абхазских инстанций. Кроме того, как наиболее распространенный вариант предлагается обращение при возникновении спорной или конфликтной ситуации в специальный Уполномоченный орган, о котором мы сейчас и поговорим. 
Итак, по обращению инвестора Уполномоченный орган обязан совершить одно или несколько из следующих действий (п.5 ст.31):
1) разъяснить инвестору вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, в том числе форм и способов их защиты, предусмотренных законодательством Республики Абхазия;
2) пригласить спорящие стороны для проведения консультаций (переговоров) по спорным вопросам.

Явка уполномоченных представителей государственных органов по таким вопросам обязательна;
3) направить запросы в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Ответы по указанным запросам должны представляться в течение 15 рабочих дней;
4) передать обращение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение вопросов, поставленных в обращении, по существу. Направлять обращение на рассмотрение должностному лицу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, запрещается;
5) направить в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых усматривается нарушение прав и законных интересов инвесторов, заключение с предложением мер по восстановлению прав и соблюдению законных интересов указанных инвесторов;
6) направить в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, организации, наделенные законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, обращение о привлечении лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов инвесторов, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в установленном законодательством Республики Абхазия порядке;
Намерения, безусловно, благие. Но можно констатировать, что большинство действий, на которые будет иметь полномочия этот орган, носят, по сути, необязательный для выполнения характер. То есть, ситуация будет не слишком отличаться от сегодняшней, когда рычагов для выполнения тех же самых судебных решений, например, не слишком–то и много. 
Особо хотелось бы остановится на п.4 статьи 30, который гласит:
Уполномоченный орган в соответствии с законодательством и международными договорами Республики Абхазия вправе инициировать создание консультативных межгосударственных (межведомственных) рабочих органов, содействующих разрешению споров с участием иностранных инвесторов на территории Республики Абхазия, а также инвесторов Республики Абхазия на территории иностранных государств.
Вот эту норму вполне целесообразно сделать обязательной. Ведь очевидно, что в ситуации, когда Абхазия признана (?) лишь несколькими странами, на территории республики работают в основном инвесторы из двух стран, России и Турции, но турецкие предприниматели, при отсутствии дипломатических отношений между двумя странами, не могут рассчитывать на создание подобных органов. В дальнейшем, по мере признания Абхазии другими странами и приходе в абхазскую экономику бизнес-структур этих стран, законодательство можно и корректировать.
На сегодняшний день именно россияне нуждаются в поддержке и содействии со стороны своего государства. Для решения этих вопросов как раз необходим официальный, обладающий ресурсами и полномочиями орган по информационной поддержке инвестиционной деятельности и сопровождению инвестиционных проектов, которой бы работал в тесном взаимодействии с Уполномоченным органом республики Абхазия. 
В его задачи могло бы входить предоставление потенциальному инвестору необходимой информации о возможности реализации тех или иных инвестиционных проектов, ориентация их в вопросах взаимодействия с государственными органами Абхазии и абхазскими партнерами, оказание правовой и иной поддержки уже в ходе реализации проектов. Ведь не секрет, что даже государственная собственность в Абхазии имеет подчас неофициальных кураторов, и помочь избежать конфликтов во взаимоотношениях на неофициальном уровне можно только при знании абхазской специфики. Еще одной функцией этой структуры могло бы стать содействие в привлечении на абхазские предприятия специалистов из России по наиболее востребованным специальностям. С другой стороны, помимо защиты законных прав российских инвесторов, актуально проведение семинаров по изучению политической, общественной, культурной жизни Абхазии, абхазских традиций и норм поведения. Это позволит в дальнейшем избежать конфликтных ситуаций из-за не всегда правильного поведения россиян в бытовых и иных ситуациях. Не лишним может быть создание своеобразного «Кодекса поведения российского инвестора в Абхазии», адаптировав для этого основные абхазские своды правил «Аламыс» и «Апсуара». 
В статье 35 Законопроекта обозначены функции Уполномоченного органа в сфере информационного обеспечения инвестиционной деятельности, во многом совпадающие с теми, которые предложены мною для деятельности российского консультативного органа и консолидированная деятельность в этом направлении принесет только пользу.
Далее, перескочив через статьи, касающиеся государственных гарантий по кредитам на инвестпроекты и льготное кредитование (это слишком специфическая тема, во многом зависящая от российской финансовой помощи), можно упомянуть статьи 36-39, в которых даются определения государственно-частного партнерства, частного партнера, публичного партнера и договора о государственно-частном партнерстве. Честно говоря, некоторые пункты этих статей вызвали у меня сомнения, особенно, в части обязательств частного партнера и дальнейших взаимоотношений между ним и государством, но, пожалуй, оставлю эту тему экспертам. 
А вот Глава 7, состоящая из 11 полновесных статей и претендующая на статус отдельного законопроекта, вызывает искреннее недоумение. 
Складывается опять же впечатление, что, во-первых, весь законопроект заточен в основном на привлечение инвестиций в госсектор абхазской экономики, а во-вторых, положения об инвестиционном партнерстве втиснуты в проект исключительно для того, что бы увеличить его объем. 
Возникают два вопроса. Первый: чем принципиально отличается инвестиционное партнерство от общества с ограниченной ответственностью, и не проще ли было дополнить Закон об ООО несколькими пунктами. И второй: зачем нужно было в закон об регулировании инвестиционной деятельности вообще вносить статьи об одной из нескольких организационно-правовых форм юридических лиц, когда это можно элементарно провести отдельным законом. Впрочем, не настолько эти вопросы принципиальны. 
Оставшиеся еще неохваченными обзором статьи законопроекта, особенно те, в которых идет речь о преференциальным проектах, инвестициях в страховую и банковскую деятельность, я оставлю без комментариев, так как эта тема несколько не актуальна для предпринимателей, не связанных с крупными бизнес-структурами. Отмечу завышенную планку для признания преференциальными и осуществляющимися на льготных условиях, инновационных проектов. 150 и соответственно 20 миллионов рублей, на мой взгляд, многовато для такой небольшой страны как Абхазия. Есть также сильные сомнения по поводу эффективности акционирования госпредприятий с приобретением инвестором части их доли, но опять же оставляю этот на откуп специалистам. 
Никаких вопросов не возникает по поводу статьи 80, в которой определяются переходные положения для деятельности инвесторов до принятия тех или иных законодательных актов, конкретизирующих или закрепляющих положения данного законопроекта. 
Настало время подвести итоги и сделать ряд выводов.
1. Опубликованный законопроект - серьезный шаг вперед для решения проблемы улучшения инвестиционной привлекательности Абхазии. Ряд статей содержат четкие определения, необходимые для работы инвесторов в республике. 
2. С другой стороны, некоторые положения неконкретны, вызывают большие сомнения в их эффективности при практическом применении, особенно в вопросах защиты прав инвесторов и, например, в нормальном функционировании Уполномоченного органа.
3. В законопроекте явно виден перекос в сторону привлечения инвестиций именно в государственные проекты, а статья об инвестиционном партнерстве выглядит инородным телом, являясь, по большому счету, формальностью.
4. Без создания прозрачной системы регулирования рынка недвижимости и аренды земельных участков, что подразумевает создание соответствующих реестров, инвесторы так и будут продолжать сталкиваться со всевозможными проблемными ситуациями.
5. Необходимы также изменения в законодательстве о страховании бизнеса, которое на сегодняшний день на практике, можно сказать, отсутствует, наведение порядка в банковской сфере, особенно в вопросах кредитования.
6. Необходимо создание системы сертификации продукции, принятие законодательных актов в области государственных закупок, по типу действующих в РФ ФЗ №№223,44, для создания возможности коммерческим организациям (в том числе с иностранным капиталом) участвовать, на относительно прозрачных и конкурентных условиях, в поставках товаров, работ, услуг для государственных нужд.
7. Нужен консультационный орган с участием российских представителей, который будет оказывать содействие российским предпринимателям во взаимодействии с уполномоченными органами в сфере инвестиционной деятельности республики Абхазия.

В общем, вопросы есть, недочеты видны, но не будем на этом этапе судить авторов законопроекта излишне строго и категорично. Как говорится, поживем – увидим.

Заместитель генерального директора ООО «Технопарк»
Координатор партнерства «Абхазские проекты»
Кирилл .Базилевский