Свобода – это не сахар (часть II).

Российская исполнительная власть: реальная и необходимая 

Анализ проблем функционирования исполнительной власти в России невозможен без ее рассмотрения как части государственной машины и, шире, элемента общественной жизни. 

О природе современного российского государства 

Несмотря на формальный отказ от коммунистической идеи, тип современного российского государства вполне отвечает определению В.И. Ленина, который, как известно, считал, что «государство есть машина для угнетения одного класса другим, машина, чтобы держать в повиновении одному классу прочие подчиненные классы» . 

Казалось бы, сейчас, через 20 лет после краха социализма и Советского Союза, подобный, «классово-антагонистический» подход к государству как институту должен был бы себя исчерпать. Во всяком случае, в странах развитой демократии государство, коротко говоря, это совокупный менеджер и полицейский, который оказывает услуги и наводит порядок в соответствии с законом, а не в соответствии с классовыми или иными интересами. Однако в сложившейся к началу XXIвека российской общественной жизни государство, надо признать, по-прежнему остается инструментом принуждения одной социальной группы другой, причем в виде насильственного доминирования меньшинства над большинством. Среди особенностей государства в современной России отметим в первую очередь следующие. 

Монополизм и несменяемость власти 

Традиции российской власти как монополии, которая не терпит эволюционной сменяемости политических сил, сформировались еще в царское время в виде ничем не ограниченного самодержавия. И хотя в 1913 году дом Романовых отмечал свое 300-летие, до конца его правления, как оказалось, оставалось менее 4-х лет. Теперь, в ретроспективе столетия, единственным вариантом его спасения (в том числе и в физическом смысле этого понятия) видится переход к конституционной монархии британско-нидерландского типа. Однако, в силу известных причин (не в последнюю очередь интеллектуальной близорукости «домочадцев»), этого не произошло. После короткого периода с марта 1917 по январь 1918 года (разгон Учредительного Собрания), в отдельных проявлениях напоминающего демократию, наступила длинная – вплоть до августа 1991 года – эпоха возвращения самодержавия в лице коммунистических вождей. 

Очередной исторический период демократических реформ и надежд продолжался всего два года – с момента поражения ГКЧП до октября 1993 года (расстрел Верховного Совета). И хотя потом сохранялись многие остатки свободы – независимые от государства СМИ, частная, в основном, экономика, оппозиционный парламент – новая Конституция, несмотря на ее демократизм, позволила перейти фактически к авторитарному (в его мягкой форме) режиму правления. 

В силу этого, в начале 2000-х годов стала формироваться система управления страной, которая фактически утвердила господствующее положение очень узкой группы людей, сконцентрированных вокруг Владимира Путина. Для этого были изменены законы о политических партиях и о выборах, введена фактическая цензура на основных федеральных (государственных и негосударственных) телеканалах. Россия превратилась в общество без институционализированной политической конкуренции. Апофеозом этого стало возвращение Владимира Путина на пост Президента с очевидной перспективой продления его правления до 2024 года. 

Однако если до 2008 – 2009 гг. монополизм и несменяемость власти не вызывали массовых негативных эмоций, то в 2011 году ощущение принуждения меньшинством большинства, вызванное событиями 24 сентября и организацией выборов в Государственную Думу 4 декабря, стало не просто заметным. Оно подняло волну уличных протестов и (главное!) десакрализировало власть. Владимир Путин потерял харизму и теперь его критикуют в открытую и не боясь. 

Приближение этого явления было отмечено социологами еще до 24 сентября. В докладе Центра стратегических разработок «Движущие силы и перспективы политической трансформации России», в частности, говорилось: «”Фанаты” Путина исчезли в фокус-группах уже давно (ориентировочно в 2005 г.). Затем рейтинг рос из-за безальтернативности, но мотивация продолжала уменьшаться. С лета 2010 года рейтинг доверия Путину начал падать. Одновременно начал падать и рейтинг партии “Единая Россия”, который был и остается производным от рейтинга Путина. 

Наряду с падением численности электората появился злой антиэлекторат, численность и мотивации которого возрастают. Свидетельством этого является распространение в интернете сатирических роликов и политических анекдотов, вызывающих в памяти поздние советские времена. 

Теоретически, дальнейшее старение бренда может быть приостановлено путем ребрендинга, но в текущих условиях его возможности ограничены, в том числе препятствиями на пути обновления коммуникативного ресурса» . 

Тому, что недовольство монополизмом власти перешло на качественно новый уровень есть и еще одно свидетельство. Как известно, на грядущее землетрясение указывают вроде бы мелкие, но безошибочные природные признаки, о которых, как правило, вспоминают задним числом. Полагаю, что в общественной жизни – то же самое. Перед встряской в странах, где установлен недемократический, но и нерепрессивный режим, начинается брожение творческой интеллигенции. Речь не идет о диссидентах типа Гавела или Солженицына, которые, несмотря ни на что, бросают открытый вызов власти. Подавляющая часть выдающихся музыкантов, писателей, поэтов, кинематографистов в той же социалистической Чехословакии или Советском Союзе благоденствовала, осыпанная благами, в том числе – бюджетным финансированием, сверхвысокими гонорарами, дармовыми квартирами, дачами и домами творчества. В обмен, естественно, эти люди встраивались в тогдашние порядки, позволяя себе ворчать разве что на кухне. 
Но когда в общественной атмосфере что-то очень незаметно меняется – и об этом еще не догадываются социологи и политики, – истинно творческие люди улавливают эти флюиды хотя бы потому, что их мировосприятие построено не на рациональных схемах, а на чувствах и настроениях. И тогда власть вдруг обнаруживает, что «инженеры человеческих душ» перестают бояться, плюют на материальные выгоды и начинают говорить и писать правду. Ну а потом, буквально через считанные месяцы, режим разваливается. Это мы наблюдали в позднем Советском Союзе, в Чехословакии, Польше. И, кстати, творческая интеллигенция сыграла во всех этих случаях немалую (а, возможно, и решающую) роль в том, что переход от тоталитаризма к демократии прошел практически бескровно. 

Если посмотреть на феномен нынешней России, то мы наблюдаем появление именно такого предвестника грядущей системной политической встряски. Казалось бы, в сытые «нулевые» об этом и подумать было невозможно. Да и само словосочетание «творческая интеллигенция» стало в лучшем случае старомодным. С уходом Андрея Сахарова, Дмитрия Лихачева, Александра Солженицына, Виктора Астафьева, Мстислава Ростроповича у нас, как казалось, не осталось общепризнанных моральных авторитетов национального масштаба. Литература, музыка и другие искусства коммерциализировались, стали, за редким малотиражным исключением, работать на потребу публике. 

Но сейчас мы вдруг увидели, что очень многие известные люди от искусства, демонстративно до того сторонившиеся политики, в нее в той или иной форме включились. Я затрудняюсь перечислять знаменитые фамилии – их очень много. Причем они, жестко критикуя Владимира Путина и «Единую Россию», не призывают поддержать ту или иную партию, сами ничего не пытаются организовать. Они дают нелицеприятную моральную оценку сложившейся в стране ситуации. И это становится мощным катализатором разогрева общественных настроений. Образованные люди начинают понимать, что у них есть моральный перевес над властью. 

И именно отсюда вытекает то, что политологи называют делегитимизацией и десакрализацией власти. 

Этот процесс невозможно остановить силовым способом, в том числе – блокированием страницы в ЖЖ или обнародованием откровенной лжи на каком-нибудь федеральном телеканале. Для власти, если она не хочет выплеска эмоций в открытый бунт, выход один: согласиться с моральной правотой творческой интеллигенции и признать, например, те ошибки, которые ею продуцировались все последние годы в формировании общественной жизни; не ограничиваться только обещаниями изменений в политической системе, но и реально начать ее менять; не защищать построенный за «тучные» годы колоссальный бюрократический аппарат, а признать аморальным его перерождение в корпорацию по присвоению собираемых налогов и т.д. 

Сверхцентрализация власти 

После хаоса 1990-х годов, когда российские регионы разбегались друг от друга, не скрывая этого (возьмем, например, Татарстан, Якутию-Саха, Чечню), в 2000-х годах была выстроена «вертикаль власти». Так, региональное законодательство привели в соответствие с федеральным; фактически отменили прямые выборы губернаторов (глав регионов); снизили роль и полномочия местного самоуправления; перестроили налоговое и бюджетное законодательство таким образом, что около 60% налогов концентрируется в федеральном бюджете. 

Это, в свою очередь, привело к тому, что менее 20 регионов из 83 субъектов Российской Федерации являются финансово самодостаточными, а остальные в той или иной мере подпитываются субсидиями и дотациями из федерального бюджета. 

Далее, практически любое значимое решение региональных властей невозможно без согласия или прямого указания из Москвы. Тем самым очень узкий в количественном смысле слой властной элиты фактически монополизировал процесс управления не только на федеральном, но и на местном (напрямую, по крайней мере, до региональных центров) уровне. 

Тем самым государство превратилось в инструмент насилия и принуждения по отношению к собственной региональной части. А это, в свою очередь, вызвало ответную реакцию в виде системной мимикрии по отношению к Москве (известные синдромы «потемкинских деревень», подтасованной статистики и т.п.), прикрывающей, на самом деле, самовластие местных правящих элит по отношению к подведомственному населению. 

Наиболее яркий в этом отношении пример – Чечня. Но и в других, «ненациональных» регионах это явление распространено повсеместно с доведением ситуации до правового самоуправства и открытого насилия (станица Кущевская, город Гусь-Хрустальный и т.п.). В этой связи очень важен пример Москвы времен мэрства Юрия Лужкова. Несмотря на максимально возможную территориальную приближенность к федеральному центру ему, как известно, удалось создать фактически закрытую для посторонних (не говоря уже о простых москвичах) узкую правящую группу, которая монополизировала не только процесс принятия решений, но и жестко контролировала значительную часть огромных финансовых потоков, которые идут через Москву или формируются в ней. 


Монополизм в экономике 

Описанные выше трансформации политической системы и государства в 2000-е годы были бы невозможны без резкого наращивания прямого и косвенного присутствия государства в российской экономике. Посчитать точные цифры крайне трудно. Но об этом, в частности, говорит наличие большого и растущего числа государственных и муниципальных унитарных предприятий (ГУПов и МУПов) . 
Нельзя забывать, что именно в начале 2000-х в России были созданы так называемые государственные корпорации, которые, как правило, стали монополистами в своих отраслях. Это, прежде всего, Ростехнологии, Росатом и Внешэкономбанк (ВЭБ). Однако и это далеко не всё: государство контролирует от 51% до 100% акций в таких структурах как «Газпром», «Роснефть», «Транснефть», «Российские железные дороги», «Аэрофлот». Здесь речь идет даже не об отсутствии конкуренции, а о том, что это за сектора. 

Как известно, российская экономика архаична, т.е. ее наиболее «лакомые» части – это примитивные виды деятельности по выкачиванию из недр скважинной жидкости (в которой есть и нефть), газа и быстрому их экспорту (без переработки) за пределы страны. О масштабах зависимости страны от нефтегазовых доходов свидетельствует то, что примерно 40% поступлений в федеральный бюджет – из этого источника. Если бы не было этих денег, то дефицит бюджета достиг бы нескольких процентов ВВП, что быстро дестабилизовало бы ситуацию в стране. 


Перераспределение доходов экономики в пользу клана чиновников и властных групп. 

Значительную часть из тех 1,5 триллионов долларов, которые страна выручила за последние 10 лет от продажи нефти и газа, присвоила себе очень узкая группа лиц, состоящая из высокопоставленных чиновников и сращенного с ними бизнеса. По некоторым оценкам, из России вывезено за эти годы 500 миллиардов долларов . А сколько было перераспределено внутри страны от большинства к меньшинству при помощи административного ресурса (всякого рода «социальные пакеты» высшему чиновничеству в Москве и в регионах) и прямой коррупции (откаты, распилы и т.п.)? 

Это тоже одна из причин превращения российского государства в аппарат принуждения не в чисто карательном виде, а через задабривание и подкармливание крошками с барского стола. Однако и здесь нынешнее российское государство не смогло сработать эффективно. 

Социальные следствия особенностей современного российского государства. 

Описанные выше политические и экономические признаки превращения российского государства в инструмент принуждения дают почти классическую для такого типа государства картину углубляющегося разделения общества по социальному положению. 

Согласно официальным данным Росстата, коэффициент фондов (коэффициент дифференциации доходов) с 2000 по 2008 год (период быстрого роста экономики) вырос с 13,9 до 16,8 раза, коэффициент Джини, иллюстрирующий уровень имущественного неравенства, за этот же период увеличился с 0,395 до 0,422 .

Да, за это время количество бедных, исчисленное относительно прожиточного минимума, снизилось с 29,0% до 13,4% населения , но богатые богатели быстрее, что создавало и продолжает создавать (вкупе с коррупцией) ощущение нарастающей в стране несправедливости. 

За благополучные 2000-е произошло расслоение не только по доходам, но и по доступу к качественному (т.е. нормальному) образованию и здравоохранению. Начала складываться и закрепляться ситуация, когда судьба ребенка напрямую зависит от того, в какую школу его определили, в какой поликлинике наблюдали, что предопределяется «конкурсом родителей», а точнее – их кошельков. Тем самым заморозились и без того вялые социальные лифты, которые в здоровом обществе должны создавать перемешивание страт и ротацию элит. 

Очевидным признаком этого капсулирования, а значит, и формирования сегрегированного общества, стал отмеченный социологами феномен отсутствия роста российского «среднего класса» за 2000-2007 гг.: как в начале, так и в конце этого периода он включал в себя примерно 20% населения . А это произошло из-за того, что застыли упомянутые выше социальные лифты, да и наша архаичная, монополизированная экономика не нуждается в массовом «среднем классе» . 

Апофеозом антисоциального характера сложившегося российского государства стал внесенный Правительством и принятый предыдущей Государственной Думой федеральный бюджет на 2012 - 2014 годы, согласно которому происходит снижение доли ВВП, идущей на образование, здравоохранение и поддержку ЖКХ и серьезно возрастают расходы на оборону и правоохранительные органы. 

Проведенный анализ некоторых особенностей нынешнего российского государства указывает на необходимость его радикальной реорганизации. 


Об особенностях реальной исполнительной власти 

Рассмотрение государства как средства (инструмента) для наведения и поддержания порядка, который зафиксирован в законах, явно недостаточно, если речь идет о демократическом устройстве общества. На первый план выходит его функция реализации совокупного общественного интереса, который, в свою очередь, формируется в институтах диалога всех основных политических и социальных сил и закрепляется через процедуры законодательной ветви власти. 

А затем, если и далее следовать идеальной схеме, реализация этого интереса возлагается на исполнительную власть. В России это – федеральное правительство и администрации 83 регионов . 

В нынешних условиях исполнительная власть в России занимает несвойственное ей место в общественной жизни, что во многом предопределяет те негативные черты государства, о которых уже говорилось. Каковы же эти черты? 

1. Произошла подмена функций, которые должны выполнять законодательные органы, деятельностью исполнительной власти: президент России и федеральное правительство являются авторами большинства законов, принятых Государственной Думой. При этом часть законопроектов, которые представлены от имени депутатов, фактически подготовлены в правительстве или администрации президента; администрация президента России, которая на практике тоже является органом исполнительной власти , в текущем режиме контролирует работу Государственной Думы, напрямую влияя на ход и содержание обсуждения законопроектов; аналогичную роль по отношению к региональным законодательным собраниям выполняют органы испольной власти субъектов Российской Федерации, а также администрации их глав. 

2. Исполнительная власть (прежде всего ее региональный уровень) подмяла под себя органы местного самоуправления: полномочия местного самоуправления крайне незначительны, что делает этот уровень публичной власти во многом декоративным и имитационным; сформирована система налогообложения, которая обрекает подавляющее большинство муниципалитетов на финансовую зависимость от региональных властей. Это позволяет исполнительной власти оказывать самое разнообразное давление на местное самоуправление, например, на выборах мэров городов и глав муниципалитетов. 

3. Исполнительная власть взяла на себя функции, которые могли бы более эффективно реализовываться коммерческими структурами, а также саморегулируемыми и общественными организациями. Яркий пример – создание государственных корпораций, а также контроль над крупнейшими газовыми и нефтяными компаниями. 

4. Как следствие всех перечисленных выше особенностей, исполнительная власть, непрозрачна, неподконтрольна и поражена коррупцией, масштабы и проникновение которой постоянно возрастают. 


Что такое эффективная исполнительная власть и как ее таковой сделать 

Указанные выше особенности российской исполнительной власти предопределяют направления необходимых действий по ее трансформации в рамках общей реформы государства. Необходимо осуществить: 

1. Перевод исполнительной власти под реальный контроль со стороны законодательной власти. Для этого, прежде всего, следует начать переход от нынешней президентской к президентско-парламентской республике, в которой премьер-министр назначается Государственной Думой ; ограничить сферу ответственности Администрации Президента только функциями обслуживания текущей деятельности главы государства. 

2. Ограничить масштаб деятельности исполнительной власти только теми вопросами, в которых исполнительная власть (федеральная и региональная) действительно эффективна с точки зрения реализации общественного интереса, а это касается: формирования проекта федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а также их исполнения после прохождения парламентского «фильтра»; сбора налогов (кроме местных); вопросов обороны; вопросов внешней политики; правоохранительной деятельности в той части, которая не может реализовываться на муниципальном уровне (в частности, защита Конституции, контрразведка и противостояние терроризму, расследование наиболее тяжелых преступлений); осуществление социальной политики в той части, которая не может быть эффективно реализована на муниципальном уровне (в частности, высшее образование, поддержка фундаментальной науки, высокотехнологичная медицинская помощь) ; федеральные трансферты ограниченному (не более 10) числу депрессивных регионов. 

Всё остальное – и прежде всего участие исполнительной власти в экономике – требует радикальной минимизации: государственные инвестиции должны быть ограничены лишь особо значимыми социальными объектами; функции регулирования и контроля за экономической деятельностью следует передать к саморегулируемым организациям и профессиональным ассоциациям; обязательное пенсионное и медицинское страхование передаются в доверительное управление частным бизнес-структурам с одновременным контролем со стороны законодательной власти, политических партий и общественных организаций. 

3. После оптимизации роли исполнительной власти в государстве как институте возникнет необходимость сделать эффективными механизмы ее формирования. 

Речь идет, прежде всего, о кадрах государственных чиновников. Сейчас четкого и понятного принципа отбора в этой сфере нет. Разве что непоследовательно начал вводиться институт конкурса на занятие вакантных мест. Но это происходит фрагментарно и формально. В результате кадровый состав органов исполнительной власти складывается во многом из случайных людей, не имеющих соответствующего образования и нужных профессиональных навыков. При этом их основные (не в порядке значимости) мотивации, как правило, таковы: стабильная, хотя и относительно небольшая по сравнению с коммерческим сектором, оплата труда; возможность бесплатно или на льготных условиях улучшить жилищные условия, а также получать качественную медицинскую помощь; коррупционные соблазны; престижность работы, особенно при возможности сделать карьеру. В этом списке практически нет мотивации «призвания к государственной службе», работы чиновника как профессионала, такого же как, например, военнослужащий, учитель или врач. Без сомнения, эта мотивация должна органически сочетаться с желанием делать карьеру и иметь достойный уровень жизни. 

На первый взгляд может показаться, что перестройка с нынешнего набора стимулов на новые возможна только в течение длительного периода. Но это, видимо, не так однозначно. Пример совершенного иного рода являет Грузия, где в советские и первые постсоветские времена именно исполнительная власть была средоточием коррупции и прочих подобных язв. Однако в последние годы на фоне общего тренда – резкого уменьшения роли государства, там был применен радикальный подход к отбору кадров. Во главу угла было поставлено образование, полученное в западных учебных заведениях и отсутствие опыта работы в прежних государственных структурах. Тем самым фактически произошла полная замена аппарата исполнительной и судебной властей. Этот вроде бы рискованный маневр быстро дал зримые плоды. Грузия стала лидировать в целом ряде признанных международных рейтингов, касающихся легкости ведения бизнеса, антикоррупционности, привлекательности для инвестиций, скорости и глубины преобразований, улучшения делового климата, качества реформ законодательства, глубины либерализации экономики и т.д. – то есть там, где сама Россия традиционно занимает если и не позорные последние, то совершенно непривлекательные места. 

Так, в международном рейтинге простоты и удобства ведения бизнеса, разрабатываемом Всемирным банком, Грузия поднялась со 150-го места, которое она занимала в 2004 г. на 11-е место в 2009 г., опередив такие уважаемые страны, как Швеция и Финляндия, что является лучшим результатом среди всех развивающихся стран мира. Сама же Россия в этом рейтинге занимает лишь 120-е место. 

В международном рейтинге восприятия коррупции, составляемом Transparency International, за период 2004 – 2008 гг. Грузия поднялась со 124-го на 67-е место и переместилась на один уровень с некоторыми членами ЕС. Россия же за тот же период опустилась с 86-го на 147-е место . 

Поэтому можно предположить, что и в России возможен такой маневр, который, конечно, должен быть хорошо подготовлен и предварен началом широкомасштабной реформы всего государства. 

4. В связи со сказанным возникает реальная проблемаформирования эффективных институтов, которые могли бы взять на себя процедуру отбора чиновников. 

Очевидно, что они не должны быть внутригосударственными, если, конечно, речь идет о радикальных изменениях. Это, видимо, могли бы быть специальные комиссии, организованные органом законодательной власти (федеральной, региональной, муниципальной) с участием депутатов (в том числе оппозиционных), а также НКО и объединений бизнеса, специализирующихся на данной тематике. 

При этом должны жестко соблюдаться процедуры открытого конкурса, а в случае с «первые лицами» (руководителями исполнительного органа на всех уровнях власти) необходимо применять процедуру открытых парламентских слушаний. 

5. Важнейшей частью повышения эффективности исполнительной власти является организация действенного внешнего контроля, который может включать в себя, в частности, следующие элементы: полную прозрачность (через свободный доступ к соответствующим информационным ресурсам в интернете) не только процедур и регламентов деятельности, но и графиков встреч чиновников высшего и среднего звена в их рабочее время, а также документооборота (кроме весьма ограниченного перечня, связанного с секретностью); разработку и внедрение программ «внешнего аудита» (законодательной властью вместе с представителями НКО и экспертного сообщества) органов исполнительной власти для оценки эффективности их деятельности; переход к формированию бюджетов (прежде всего местных) с использованием, в том числе, вики-технологий и других форм общественного участия. 

* * * 

Нынешнее исключительное положение исполнительной власти создает системные проблемы во всём государстве и обществе, резко снижая возможности эффективного развития России в XXIвеке. Именно поэтому, если оценивать степень позитивных сдвигов в российской общественно-политической жизни, ключевым звеном следует признать то, как меняется (или не меняется) формальная и неформальная роль исполнительной власти. Пока же этот государственный инструмент сильно недооценен в экспертном обсуждении, которое концентрируется прежде всего на вопросах партийного строительства и улучшения системы выборов. Однако такой акцент оправдан только с точки зрения решения краткосрочных задач возвращения России в демократическое поле. Реформа же исполнительной власти позволит не упустить шанс на конкретную реализацию тех долгосрочных стратегических задач, которые будут сформулированы избранными на честных, свободных и справедливых выборах следующим Президентом и Государственной Думой.