Грабёж продолжается.... Но честно...

На этот раз приватизация обойдется без ее духовного лидера Анатолия Чубайса

Фото: ИТАР-ТАСС

Новая приватизация в России не должна быть похожа на сомнительные сделки 1990-х, она будет понятной и честной. Такое заявление сделал президент Владимир Путин, открывая пленарное заседание Петербургского международного экономического форума.

«Нынешняя приватизация не должна иметь ничего общего с практикой залоговых аукционов и прочих сомнительных сделок, широко применявшихся в 1990-е годы, когда государственные активы приобретались за счет близости к административному ресурсу по явно заниженной стоимости, а часто и за государственные деньги», — сказал президент.

Однако пока попытки продать госактивы натыкаются на то, что схемы продажи не оптимальны, в результате вокруг буквально каждого аукциона разгораются скандалы. Так, за последний год Росимущество предприняло попытку продать три знаковых актива: 50% минус 1 акция Объединенной зерновой компании, 20% акций компании «Апатит» и 55% акций порта Ванино. В итоге лишь один из трех аукционов был признан состоявшимся, да и тут не обошлось без эксцессов.

Главный по зерну

В июне группа «Сумма» Зиявудина Магомедова стала стратегическим инвестором Объединенной зерновой компании (ОЗК). Таков итог конкурса, который в качестве инвестиционного консультанта проводила компания «Тройка Диалог». За пакет ОЗК «Сумма» пообещала заплатить 5,951 млрд рублей. Единственный конкурент группы, крупнейший агрохолдинг страны «Русагро», готов был дать 5,725 млрд. Перед началом конкурса «Тройка» провела переговоры с двумя десятками компаний, подходящих, по ее мнению, на роль стратегического партнера для ОЗК. Однако к концу официально объявленного срока подачи документов получила всего шесть заявок. Да и эти заявки почти все оказались отсеяны. Дело в том, что менеджмент ОЗК считал, что ее инвестор должен соответствовать ряду требований: наличие мощностей для 1 млн тонн морской или речной среднегодовой перевалки и/или наличие 500 тыс. тонн мощностей по единовременному хранению зерна. Полностью этим критериям из претендентов соответствовали лишь «Сумма» (мощности перевалки — 5,8 млн тонн) и нидерландская компания Louis Dreyfus (мощности — 6 млн тонн). Но и Louis Dreyfus не смогла поучаствовать в аукционе, так как ОЗК входит в список стратегических предприятий, которые не могут быть отданы на откуп нерезидентам.

После аукциона еще один потенциальный покупатель, агрохолдинг «Кубань», заявил о несогласии с такими итогами конкурса и направил соответствующее письмо в правительство. Управляющий директор агробизнеса «Базэла», материнской компании агрохолдинга, Андрей Олейник сообщил «Эксперту», что процедуры проведения допэмиссии была непрозрачными и неконкурентными. «Мы не получали ни от ОЗК, ни от инвестиционного консультанта “Тройки Диалог” официальных уведомлений об условиях проведения допэмиссии и о квалификационных критериях отбора участников. Кроме того, размещение допэмиссии в форме закрытой подписки не дает возможности получить реальную цену продаваемого пакета ОЗК», — считают в «Базэле».

«Мы стремились обеспечить как можно более прозрачный механизм освещения сделки для привлечения всех заинтересованных инвесторов», — парируют в «Тройке». По словам организатора аукциона, запрос заявлений о заинтересованности (то есть приглашение к участию в аукционе) был опубликован в газете «Ведомости», а также на сайтах Объединенной зерновой компании и «Тройки Диалог», и все потенциальные инвесторы знали о возможности выразить интерес к допэмиссии ОЗК. «Процедура объявления предварительной заинтересованности была предельно облегченной и не имела никаких административных барьеров», — говорят в «Тройке».

Аркадий Дворкович за приватизацию ради идеи

Фото: ИТАР-ТАСС

По мнению представителей группы «Сумма», процесс по выбору стратегического инвестора был организован в соответствии с лучшими международными практиками. На предварительном этапе «Тройка» общалась с потенциальными претендентами, приглашение всем желающим участвовать в конкурсе было опубликовано в газетах — значит, объективных оснований для претензий быть не может. А в ОЗК подчеркивают, что «дополнительная эмиссия акций ОАО ОЗК проходит в полном соответствии с законодательством РФ». Однако в том, как проводился аукцион по Объединенной зерновой компании, ФАС увидела признаки ограничения конкуренции.

У отстраненных наблюдателей к приватизации ОЗК два главных вопроса: разумно ли налагать на покупателя пакета столь жесткие ограничения, в результате которых у нас оказывается только один вариант, и не надо ли рассмотреть последствия приватизации с точки зрения возникающей по ее итогам концентрации рыночной власти. Возникает и еще один вполне закономерный вопрос: не лучше ли было провести IPO такой компании, с тем чтобы получить больше денег и сделать акционерный капитал более размытым. Вопросов столько, что ясно одно: эту приватизацию надо было готовить более тщательно.

Агенты не справляются

Множество желающих приобрести актив не всегда гарантирует качество аукциона. Так, история порта Ванино показала, что аукционы по продаже госимущества могут быть сорваны даже при массовом участии инвесторов.

Напомним подробности. В мае 2011 года «Сэлтехстрой», принадлежащая бизнесмену Ивану Микояну, обошла на аукционе 13 других претендентов на порт. Среди них СУЭК, «Сибуглемет», «СДС-уголь» и En+ (последней сегодня принадлежит 28% порта). При стартовой цене пакета 934 млн рублей Микоян пообещал заплатить 10,82 млрд. На тот момент — около десяти годовых выручек Ванино, или почти 240 (!) его годовых прибылей. Однако после аукциона Микоян заявил: изучив документы, он пришел к выводу, что Ванино столько не стоит, и платить не стал. Этот аукцион стал одной из последних приватизационных сделок, организованных непосредственно Росимуществом. Именно после этого скандала для всех относительно крупных сделок стали привлекать агентов. В ноябре 2011 года агентом по приватизации порта Ванино стал «ВТБ Капитал». Именно эта структура была отобрана Министерством экономического развития из трех претендентов. Такие же конкурсы по отбору агентов МЭР проводило и когда искали стратега для ОЗК, и для продажи акций «Апатита». Всего в утвержденном списке 23 инвестбанка. «Инвестиционные банки, получающие мандат на проведение аукциона, организуют его в соответствии с критериями, согласуемыми с государством, и их роль здесь незаинтересованного профессионального посредника, коим само государство быть не может, — говорит старший вице-президент УК “Флеминг Фэмили энд Партнерс” Игорь Сергеев. — Для этих банков подобные проекты являются в значительной степени имиджевыми, с другой стороны, государство нанимает известные международные банки, в которых все процедуры выстроены очень прозрачно и возможности прямого влияния предвзятого выбора минимизированы».

Однако, избежав с помощью агентов одних проблем, продавцы госимущества столкнулись с другими. Так, инвестиционная структура банка ВТБ быстро пошла в атаку и перехватила операционный контроль в порту, став помимо агента по приватизации еще и управляющей компанией этого актива. За управление порт Ванино заплатит «ВТБ Капиталу» из своей прибыли.

Игорь Сечин предлагает не спешить

Фото: ИТАР-ТАСС

Не помогло привлечение агента по продаже избежать проблем и с приватизацией 20% акций «Апатита», практически единственного крупного производителя сырья для фосфатных удобрений. От участия в приватизации 2012 года отказались большинство претендентов. Производитель удобрений «Акрон» не успел получить разрешение правительственной Комиссии по иностранным инвестициям. Банк «Траст» и структуры «Реновы» Виктора Вексельберга, также претендовавшие на покупку госпакета акций «Апатита», не подали свои ценовые заявки во время аукциона. Не стал подавать заявку и самый вероятный покупатель — компания «Фосагро» (ей уже принадлежит более 75% бумаг «Апатита»). Глава холдинга «Фосарго» Максим Волков заявил, что тендер должен быть признан несостоявшимся. «Мы заявку не подали, — рассказал Волков. — Такое решение было принято, поскольку до самого последнего момента не были понятны условия продажи акций».

Что именно происходило во время продажи «Апатита» и почему большинство покупателей не стало участвовать в ней — неизвестно, но тут организатор, BNP Paribas, прислушался к мнению претендентов на актив и продлил до 15 сентября срок приема заявок. «У нас сейчас есть целый ряд претендентов, которые высказывают пожелания участвовать в торгах», — заявил после этого глава Минэкономразвития Андрей Белоусов, добавив, что для допуска новых участников необходимо будет разобраться в законодательных аспектах этого вопроса.

Впереди войны

Эти три истории показывают, что процесс новой приватизации в России проходит далеко не так гладко, как хотелось бы. При этом механизмы, применяемые при продаже госактивов, непонятны не только сторонним наблюдателям — похоже, в них не могут разобраться даже потенциальные инвесторы. Аукционы по-прежнему проходят за закрытыми дверями, и, кажется, никто не задается вопросом, как будут новые инвесторы использовать свои активы. Но это действительно важно, особенно в отношении стратегически значимых компаний. Принимая решение продать тот или иной актив, государство должно задуматься не только о процессе приватизации, но и о ее последствиях. «Правительство не отказывается от планов по приватизации, но будет следить за тем, чтобы на месте государственных монополий не возникали точно такие же, только частные», — заявил президент России Владимир Путин. Пока этого, однако, не происходит. И ОЗК, и «Апатит», и Ванино являются важными объектами российской экономики; каждая компания занимает уникальную нишу рынка. Приход в эти активы новых собственников может сильно перекроить экономический ландшафт и снизить конкуренцию. Продаются не просто какие-то виртуальные акции, в частные руки переходят реальные объекты инфраструктуры, которые зачастую не имеют альтернативы.

Например, ОЗК — ключевой игрок на рынке российского зерна. Она владеет портовыми терминалами на Черноморском побережье — то есть экспортными воротами страны, а также инфраструктурой по приему и хранению зерна в 18 российских регионах.

И если ОЗК принадлежит Новороссийский комбинат хлебопродуктов, который является вторым по мощности на Черноморском побережье зерновым терминалом, то самый крупный терминал, Новороссийский зерновой, уже давно находится под операционным управлением «Суммы». Именно эти два терминала имеют доступ к железной дороге (что очень важно) и могут ей пользоваться для доставки зерна, в отличие от конкурентов. Спайка ОЗК и «Суммы» способна сильно перекроить рынок зерновых в России. «Сумма», имея свои трейдинговые структуры, сможет забирать зерно непосредственно у производителей и направлять его на экспорт. Другие участники российского зернового рынка останутся далеко позади.

Есть еще один момент. ОЗК от лица государства занимается интервенциями на рынке зерна: покупает излишки у сельхозпроизводителей во время сбора урожая и во время весеннего дефицита распродает его. Например, сейчас на хранении ОЗК находится 9,6 млн тонн зерна, при том что урожай 2012 года прогнозируется на уровне 80 млн тонн. Можно ли приватизировать оператора государственных интервенций? Ни на это, ни на высокую степень концентрации рыночной власти в одном из зерновых регионов в виде цепочки «закупка — хранение — перевалка» в ходе аукциона вообще никто не обратил внимания.

Еще пример. 20% акций компании «Апатит» интересны почти всем производителям сложных удобрений в России — «Фосагро», «Уралхиму» и «Акрону», ввиду того что только «Еврохим» и «Апатит» производят апатитовый концентрат в стране, причем «Еврохим» отгружает его исключительно своим заводам. То есть единственным поставщиком сырья на открытый рынок де-факто является лишь «Апатит», входящий в «Фосагро». Ежегодно холдинги «Акрон» и «Уралхим» закупают по 1 млн тонн апатитового концентрата. Условия поставок, в первую очередь цена, предмет даже не споров, а настоящих корпоративных войн. Поэтому в данном случае ФАС очень активно влияет на рынок, регулируя цены и увязывая их с себестоимостью продукции и инфляцией. Весной 2012 года антимонопольное ведомство привязало цены на апатитовый концентрат к мировым, что привело к повышению стоимости продукции. «Акрон» был вынужден приостановить производство смешанных удобрений, сообщив об отсутствии сырья и ценовых разногласиях, хотя в перспективе компания планирует запустить собственный апатитовый рудник — «Олений Ручей». В итоге от роста цен сильнее всех пострадает «Уралхим». На этом фоне аукцион за 20% акций «Апатита» — это не просто стратегическая инвестиция, это борьба за сырьевую безопасность.

Серьезный аукцион ожидает и порт Ванино. Здесь переплелись интересы сразу нескольких мощных финансово-промышленных групп. Сам Ванинский порт небольшой, с грузооборотом около 6 млн тонн в год (крупнейший порт в стране Новороссийск — 82 млн тонн), однако имеет огромные перспективы для развития. В частности, это единственный терминал в восточной части России для приема глинозема — сырья для производства алюминия, и здесь прослеживается интерес группы «Русал». Но, кроме того, на востоке страны сложился огромный дефицит мощностей для экспорта угля. И именно угольщики готовы платить огромные деньги за доступ к причальной стенке. Есть еще одно узкое место — железная дорога, ведущая к порту, ее мощности тоже ограничены. Эксклюзивное вхождение любого производителя сырья в состав акционеров порта, скорее всего, вытеснит из порта любые другие грузы и сделает порт узкоспециализированным.

Противостояние приватизаций

Обычно чековым и залоговым аукционам, прошедшим в России в начале 1990-х годов, противопоставляют образцово-показательную приватизацию в Великобритании. Процесс разгосударствления собственности там начался в конце 1970-х годов прошлого века с приходом к власти Маргарет Тэтчер. Основной задачей было не столько стимулирование инвестиций, сколько изменение мышления и создание «народного капитализма». Но к процессу приватизации в Великобритании подошли очень осторожно. В первые годы приватизировались небольшие предприятия. К середине 1980-х процесс начал набирать обороты. Правительство продало компании Jaguar, British Telecom, Cable & Wireless, British Aerospace, Britoil и British Gas. В конце 1980-х с молотка пошли уже целые отрасли, естественные монополии British Steel, British Petroleum, Rolls Royce, British Airways. В 1990-х продали British Coal Corporation, а также электрогенерирующие компании Powergen и National Power и железнодорожного оператора British Rail.

Маргарет Тэтчер научила мир правильному разгосударствлению

Фото: ИТАР-ТАСС

Однако для приватизации в Великобритании характерно несколько важных моментов.

Во-первых, правительство не спешило с продажей. Для каждого аукциона разрабатывался отдельный закон. Все сделки сопровождались долгими обсуждениями в парламенте. В итоге после продолжительной подготовки приватизация вышла на скорость не более трех-четырех компаний в год. Во-вторых, акции приватизируемых предприятий старались размещать среди работников этих компаний, в том числе по льготным ценам. В-третьих, там, где государство хотело сохранить контроль над ситуацией, вводился институт «золотой акции» — право блокировать изменения в уставе предприятия.

По итогам приватизационного процесса, который длился уже 30 лет, доля государственных предприятий в ВВП страны сократилась с 10,5 до 5%. При этом Великобритания получила мировых лидеров в области добычи нефти — BP, мирового авиаперевозчика British Airways и конкурентоспособную промышленность. Снизила давление на бюджет и во многом решила проблемы безработицы.

Уровнем ниже

По-видимому, российскому правительству кажется, что, обращаясь к именитым инвесткомпаниям, мы не повторяем наши 1990-е. Но, исходя из того, как выглядят проводимые сейчас аукционы, мы, как раз наоборот, туда возвращаемся. История с закрытыми централизованными решениями устарела. Сценарий, когда продажа существенных активов практически не обсуждается публично и, что важно, предметно, на открытых правительственных площадках (не путать с открытым правительством), в экспертном сообществе, Думе, точно плох. Вполне возможно, что решение этого вопроса лежит в привлечении не одного агента по приватизации, а двух или трех. Конкуренция между агентами не позволит одному участнику процесса взять под управление приватизируемый объект. Еще один хороший вариант — IPO вместо допэмиссии в пользу стратегического инвестора.

Если посмотреть на аукционы во время реформы РАО «ЕЭС России» или продажи «дочек» РЖД, то их можно назвать эталонными. То есть, если захотеть, мы умеем продавать активы по лучшим мировым стандартам. Но о долгосрочных последствиях этих аукционов почему-то никто не задумывался. Например, на месте одной монополии РАО ЕЭС в итоге возникло несколько монополий на локальных рынках.

Есть и другие решения, кроме привлечения нескольких агентов по продаже или IPO. Как было показано выше, опыт Великобритании свидетельствует, что с аукционами не стоит спешить. Для каждого аукциона можно разработать отдельный закон и просчитать возможные последствия.

«Если мы пойдем по пути выпуска отдельных законов, это серьезно усложнит и удлинит весь процесс приватизации, и хотя такой вариант был бы, возможно, более прозрачным, но это точно будет менее оперативно, — считает председатель Наблюдательного совета группы компаний АЛОР Анатолий Гавриленко. — С другой стороны, действительно возникает вопрос о том, как организуются аукционы по продаже госпакетов — и тут самый важный вопрос, как та единственная компания, которая проводит такой аукцион, отбирается. Если ее отбирают одни чиновники, то это, наверное, неправильно — должны быть учтены голоса людей, которые давно работают на рынке. У нас во всем декларируется открытость и прозрачность, введены общественные советы — но сам выбор по-прежнему часто остается прозрачным лишь на словах».

Процесс приватизации действительно важен для страны. Разгосударствление многих секторов экономики может привести к росту их эффективности. И кстати, необязательно начинать этот процесс с крупных компаний. Сейчас на одного профильного работника Росимущества приходится до 40 подотчетных ему предприятий. В собственности Росимущества находятся сотни малых и средних предприятий по всей стране: сельхозактивы, строительные управления, издательства, пансионаты, заводы и другие активы, требующиеся для развития частной инициативы. Все это имущество принадлежит «никому». Возможно, именно с небольших компаний имеет смысл начинать приватизацию. И неважно, сколько в итоге выручит бюджет от продажи малого и среднего бизнеса. В этой приватизации есть идеологическая подоплека. А к продаже «Интер РАО», «Роснефти» или «Алросы» можно подойти более основательно.

Теория и практика

В целом экономическая теория выделяет три цели приватизации: прагматическую, тактическую и систематическую. У всех трех целей один инструментарий — продажа госимущества, но принципиально различные мотивы. Прагматическая приватизация используется для снижения нагрузки на госбюджет и с целью реформировать отрасли экономики, как в случае с аукционами РАО «ЕЭС России» или по «дочкам» РЖД.

Систематическая приватизация идеологически обусловлена. Ее задача — разгосударствление экономики. Есть и тактическая приватизация — она используется для того, чтобы привлечь голоса избирателей или изменить влияние определенных финансово-экономических групп. Хороший пример — чековая приватизация и залоговые аукционы первой волны приватизации.

Конечно, теория остается теорией. На практике никогда нельзя отделить один вид приватизации от другого. Но нынешнее правительство своими заявлениями дает понять: цели приватизации либо прагматические, либо систематические. То есть наполнение бюджета и разгосударствление соответственно.

Явный сторонник прагматической приватизации — глава «Роснефти» Игорь Сечин. Он выступил с идеей отложить продажу пакетов акций госкомпаний до тех пор, пока котировки торгуемых активов не превысят цену IPO. В частности, такую схему он предложил применить по отношению к компаниям топливно-энергетического сектора — «Роснефти», «Русгидро», ФСК ЕЭС и «Интер РАО ЕЭС» (см. таблицу 1).

Эту логику легко понять: продавая хорошие госактивы, государство должно заработать как можно больше. Такая возможность открывается не в рамках конкурсов по поиску стратега, а лишь в рамках IPO/SPO. При этом процедура публичного размещения акций совершенно не мешает стратегическому инвестору собрать нужный пакет бумаг (например, в ходе IPO «Трансконтейнера» так сделала Fesco, а в ходе IPO «Роснефти» — BP). Но у такой формы приватизации есть и явные недостатки — необходима хорошая рыночная конъюнктура. А она в последнее время в дефиците.

Близкой точки зрения придерживается и новый финансово-экономический блок правительства. Министр экономического развития Андрей Белоусов заявил, что в 2012 году от приватизации пакетов акций госпредприятий и банков Россия надеется получить в бюджет 300 млрд рублей. В свою очередь, министр финансов Антон Силуанов пообещал около 380 млрд рублей. Это до 4% от совокупных поступлений в федеральный бюджет 2012 года. Еще большую долю средств от приватизации государство получало лишь дважды — в 1997–1998 и 2002 году. В первом случае удалось выгодно продать блокпакет акций «Связьинвеста» и 2,5% акций «Газпрома», во втором — пакеты «ЛУКойла» и «Славнефти» (см. диаграмму 1).

Тем не менее премьер-министр Дмитрий Медведев неоднократно заявлял, что продажа государственных активов должна быть проведена в полном объеме, так как это нужно не только и не столько для финансирования бюджета, но и для улучшения инвестиционного климата в стране. А эта точка зрения уже ближе к систематической модели приватизации.

Еще более радикален Аркадий Дворкович. «Уже все объявлено, нас не интересует позиция отдельных членов правительства, президент решение принял, будет делаться», — прокомментировал Дворкович приватизационные процессы.

Приватизация 1990-х носила вынужденный характер. Тогда была острая необходимость пополнить бюджет и вырастить новый класс частных собственников, и в принципе сделать это удалось (по крайней мере частные собственники у предприятий точно появились). Теперь же ни та, ни другая задача не стоит — в России 2010-х нет ни огромного бюджетного дефицита, ни недостатка в капиталистах. Поэтому спешка в приватизации, по мнению экспертного сообщества, совершенно неуместна.