«Нужно готови­ться, что бюджет останется дефицитным навсегда»

 Владислав Иноземцев анализирует главный финансовый документ России

На прошлой неделе Госдума приняла бюджет на следующий год и (индикативно) на 2022-2023 годы. Сразу скажу: несмотря на большое внимание, которое привлек к себе данный документ, я не стал бы переоценивать его роль – как минимум по двум причинам.

Во-первых, российский бюджет, как и вся наша экономика, критически зависит от внешней конъюнктуры, текущих политических потрясений и по­стоянно скачущего валютного курса, представляя собой поэтому скорее некую декларацию о намерениях, чем реальный законодательный акт. Хотя об этом не очень принято говорить, но с 2010 по 2019 год без глобальных экономических кризисов и пандемий среднее отклонение собираемых в федеральный бюджет доходов от обозначенной в принятом в третьем чтении в предшествующем году законе о бюджете цифры составляло в среднем… 10% (а максимальные скачки достигали -8,9% в 2015 году и +28,5% в 2011-м). Поэтому я даже не возьмусь сейчас предсказывать, сколько раз с такой помпой одобренный ныне документ будет исправляться и уточняться в наступающем году и c какими параметрами он будет в итоге сдан в архив (а к трёхлетним проекциям вообще не стоит относиться серьёзно, так как по ним стандартное отклонение в среднем превышает 16%).

Бюджет России представляет собой скорее декларацию о намерениях, чем реальный законодательный акт

Во-вторых, в этом году бюджетный процесс базируется на совсем уж шат­ких основаниях. Заложенные в него базовые параметры (прирост ВВП на 3,3%, инфляция в 3,7%, курс 72,4 рубля за доллар в среднем по году) обозначены в макроэкономическом прогнозе, составленном до начала второй волны коронавируса, победы Джо Байдена на выборах в США и довольно резкого ускорения темпов роста потребительских цен в последние недели. Прогноз этот, замечу, никто не попытался пересмотреть на протяжении все­го времени прохождения бюджета через Думу, и уже поэтому надеяться, что депутаты-таки попали пальцем в небо я бы не стал. По сравнению с 2020 годом (сейчас проекции Счётной палаты говорят о том, что по итогам года в казну удастся собрать 17,6-17,8 трлн рублей) доходы бюджета к 2022 году должны вырасти на… 4 трлн рублей; напомню, что такой прирост в течение двух лет в российской истории случался лишь дважды – с 2009 по 2011 год и с 2016 по 2018-й, однако за эти периоды среднегодовая цена нефти прибавляла приблизительно по $40 за баррель, чего в ближайшее время ожидать не приходится.

Однако даже будучи тем, чем он является, – декларацией о пожеланиях и намерениях – бюджет важен как документ, дающий некое представление о приоритетах и планах властей в новом году и на более отдаленное будущее. И если подходить к его оценке с этих позиций, очевидными выглядят несколько моментов.

Прежде всего надо отметить, что составители главного финансового плана признают, что федеральный бюджет останется дефицитным в течение ближайших трех лет, а к соблюдению так называемого бюджетного правила удастся вер­нуться в лучшем случае в 2022 году (хотя и это неочевидно). Дефицит порождается существенным сокращением доходов (как нефтегазовых, так и прочих) при значительном росте расходов – и сама по себе решимость поддерживать относительно высокие расходы на фоне серьезно сократившихся поступлений похвальна, так как удовлетворительные экономические итоги пандемического 2020-го во многом обусловлены увеличением бюджетных трат, без которых падение было бы гораздо чувствительнее (сейчас Мин­экономики ожидает его на уровне 3,9%, хотя большинство независимых экс­пертов говорили весной о провале чуть ли не на 10%).

Покрытие дефицита предполагается осуществлять за счет наращивания государственного долга, который увеличится до 21,3% ВВП к 2023 году по сравнению с 8,85% ВВП на 1 января 2019 года. В этом – самое существенное отличие бюджетной политики начала 2020-х годов от ответа властей на кри­зис 2008-2009 годов, когда основным источником покрытия финансового разрыва был Резервный фонд, общий объём которого за 2009-2010 годы сократился в 5 раз, с 9,8 до 1,7% ВВП. Судя по всему, в нынешних условиях нечто подобное считается недопустимо рискованным – и потому, согласно принятому закону, объем Фонда национального благосостояния в ближайшие годы практически не изменится, составляя 12,45-12,64 трлн руб­лей (хотя реальные показатели вряд ли будут столь стабильными – ведь ФНБ в основном размещен в валютных активах, и их рублевая оценка будет расти). Тем не менее курс на наращивание долга объявлен, и в отличие от ряда экспертов я бы поддержал данную меру.

Увеличение государственного долга предполагается осуществлять в основном за счет скрытой эмиссии Банка России: Минфин будет выпускать облигации федерального займа, текущая доходность которых составляет чуть выше 6% годовых, а банки, приобретая их, смогут реповать их в ЦБ (первые такие операции на общую сумму в 620 млрд рублей уже осуществлены в октябре). В результате получателем основной части дохода по облигациям окажется Банк России, который, согласно ст. 26 Закона о Центральном банке Российской Федерации, должен направлять 75% своей прибыли обратно в бюджет. Таким образом, в результате осуществления подобной схемы я не ждал бы того «высасывания» ресурсов с внутреннего финансового рынка, о котором сейчас многие начали рассуждать – а своего рода «количественное смягчение а-ля рюс» экономике не помешает.

«Количественное смягчение а-ля рюс» экономике не помешает 

Несколько странными выглядят лишь цифры утвержденных заимствований (2,94 трлн рублей в 2021 году, 2,10 трлн в 2022-м и 2,39 трлн в 2023-м), которые составляют в первом случае 107% заявленного дефицита, а во втором и третьем – по 169% (к чему прив­лекать займы на сумму бóльшую, чем разница между расходами и доходами, остается непроясненным – но депутаты такими мелочами, судя по всему, интересоваться не стали, да и проблемы точности трехлетнего прогноза я уже касался).

Стоит сказать и несколько слов о расходах. В 2021 году они запланированы на уровне 21,5 трлн рублей, что окажется более чем на 1 трлн меньше, чем по факту будет израсходовано в текущем году. Это уже породило мнение о том, что правительство намерено начать экономить на здравоохранении и социальной политике, что не совсем верно: действительно, некоторое формальное сокращение и дальнейшая стабилизация расходов на медицину имеют место, но нужно учитывать, что многие траты по этой статье обеспечиваются через рост трансфертов региональным бюджетам, которые и финансируют местное здравоохранение.

В то же время нужно признать, что параметры бюджета 2021 года очевид­но указывают: власти не смогли реализовать свои наиболее спорные рефор­мы последних лет. Все помнят, как активно велись в 2015-2016 годах разговоры о передаче в регионы дополнительных финансовых полномочий – но в итоге это обернулось неспособностью субъектов федерации обеспечить наполняемость своих бюджетов: общий объем трансфертов из федеральной казны регионам в 2021 году вырастет до 2,84 трлн рублей с 1,47 трлн в 2016 году (в результате часто обсуждаемое урезание расходов по линии нацпро­екта «Здравоохранение» с 253 до 243 млрд рублей компенсируется общим ростом затрат по этой статье в консолидированном бюджете с 3,8 до 4,4 трлн, что превышает данную экономию в 60 раз).

Власти не смогли реализовать свои наиболее спорные рефор­мы последних лет

То же самое касается и пенсионной реформы: в 2018-м правительство убеждало всех в том, что бюджет Пенсионного фонда России будет сбалансирован к 2030 году – результат же оказался обратным: трансферт в его пользу, составлявший в 2018 году 3,28 трлн рублей, вырастет в 2021-м до рекордных 5,8 трлн, впервые в истории превысив собственные доходы фонда, и, вероятно, вряд ли сократится в последующем. Эти два момента, на мой взгляд, обнажают главную про­блему страны: в случае резкого падения цен на экспортные товары правительству нечего противопоставить этой беде. За 9 месяцев текущего года неф­тегазовые доходы рухнули на 2,15 трлн рублей, а всё дополнительное крохоборство Минфина обеспечило лишь 335 млрд дополнительных поступлений, закрыв менее 1/6 потерь. Повышения налогов, которые были анонсированы в этом году, не исправят ситуации: нужно готови­ться к тому, что российский бюджет останется дефицитным навсегда. На мой взгляд, весьма высока вероятность, что в 2020-е годы расходы федерального бюджета придется постоянно поддерживать на уровне в 20% ВВП или выше – просто потому, что нужно будет исправлять ошибки разного рода «оптимизаций» и помогать регионам в условиях сокращения питающих их бюджеты поступлений подоходного налога.

Подводя итог, я бы сказал: ничего катастрофичного в самом по себе бюд­жете на 2021 год нет. Важнейшей его особенностью стало признание властью необходимости долгового финансирования бюджетного дефицита, что при нынешних размерах государственных обязательств представляется более чем приемлемым (рассуждения о дефиците бюд­жета-2020 чуть ли не в 4,5% ВВП выглядят немного лукаво: да, формальное увеличение госдолга по итогам года составит около 6,7 трлн рублей, но с начала года Фонд национального благосостояния прибавил 5,6 трлн, так что в реальности «дыра» намного меньше). Так как значительная часть дефицита будет направлена на трансферты в ПФР и региональные бюджеты, можно предполагать, что деньги не будут потрачены на бесполезные «инвестиции», а в значительной части дойдут до граждан, что является хорошим инструментом экономического оживления. Общая логика составителей бюджета понятна и разумна – проблемы скорее будут связаны с его исполнением.

Значительная часть дефицита будет направлена на трансферты в ПФР и региональные бюджеты

Принимая бюджет на 2021 год и последующие годы, власти ориентировались, на мой взгляд, на прошлые кризисные периоды, когда в 2010-2012 и в 2017-2018 годах бюджетные доходы росли стремительно, а экономика показывала относительно здоровый восстановительный рост (хотя на устойчивый подъем выйти не удавалось, падения ВВП бывали компенсированы за 1-2 года). На мой взгляд, сейчас такой вариант выхода из коронакризиса куда менее вероятен. Экономика к концу 2020 года обескровлена; рост потребления в значительной мере поддерживается тратой сбережений и увеличением закредитованности граждан; мотивов для инвестиций у предпринимателей нет, а новые мегапроекты власть начинать не может; наконец, в 2021 году истекают налоговые льготы и отсрочки для бизнеса, и многие компании, пережившие этот год, разорятся в наступающем.

И поэтому мне кажется, что в очередной раз бюджетный прогноз существенно разойдется с реальностью: пандемия не пойдет на спад до весны; доходы не увеличатся существенно по сравнению в 2020-м годом; реальный дефицит ока­жется заметно больше прогнозируемого, а восстановительный рост ВВП не превысит 2%. Катастрофы это не вызовет, но с надеждами на «опережающее развитие» придется распрощаться – и тогда в 2021-м или 2022-м году правительству действительно придется всерьез задуматься о том, каким образом можно добиться повышения реальных доходов и жизненного уровня граждан после десятилетия стагнации. Ведь пока, судя по всему, новых идей в этой сфере не наблюдается…

<small>Источник: The Insider</small>

 Владислав Иноземцев экономист, социолог и политический деятель. Директор «Центра исследований постиндустриального общества»