Дом, который строят с крыши: почему в России проваливается региональная политика

В Кремле обсуждают новые основы государственной политики регионального развития, которые окончательно лишают регионы самостоятельности. Похоже, ситуация для этого созрела после думских выборов, когда о российском федерализме остались лишь воспоминания.

На прошлой неделе состоялось заседание Совета безопасности РФ, на котором обсуждались новые основы региональной политики. Правда, как часто бывает, официальный сайт Кремля не привел полную расшифровку этого обсуждения, ноознакомил публику лишь со вступительным словом президента.

Для заседаний Совета безопасности такая закрытость – это, наверное, привычный формат. Но он выглядит довольно странным, когда речь идет о проектах изменений региональной политики – особенно в стране, которая конституционно является федерацией.

Если бы аналогичное совещание, посвященное реформе региональных отношений, проводили Барак Обама или Ангела Меркель, СМИ и общество в этих федерациях, очевидно, не потерпели бы такой секретности.

На кремлевском заседании президент Путин воздал должное «Основным положениям региональной политики», которые были приняты в 1996 году, и предложил обсудить новый проект – «Основы государственной политики регионального развития РФ», рассчитанные до 2025 года. 

Хотя этот документ выглядит уже не слишком новым – он был разработанминистерством экономического развития еще в апреле 2015 года. Тогда же он был опубликован на федеральном портале проектов нормативных правовых актов, но впоследствии загадочным образом оттудаисчез. Вероятно, его разработчики решили, что по завершению официального обсуждения этого документа, в дальнейшем для массовой публики он уже не представляет интереса. Такая ситуация довольно наглядно демонстрирует механизмы принятия важнейших государственных решений в России, а также уровень открытости власти для общества.

Тем не менее, весной прошлого года я еще успел ознакомиться с этим проектом исопоставить его с документом 1996 года. 

Принципиальное отличие состоит в том, что в новом проекте регионы фактически теряют статус субъектов федерации и превращаются лишь в объекты управления из центра. Такое положение дел можно определить как «постфедерализм».

Примечательно, что в отличие от документа 1996 года в новом проекте напрочь отсутствуют такие базовые для федерализма понятия, как «децентрализация власти» и «равноправие субъектов».

Отныне предлагается, напротив, дифференцировать регионы в зависимости от их типологии и проводить в их отношении «селективную» (то есть избирательную) политику.  Это, очевидно, будет означать, что у одних регионов появится больше прав и полномочий, чем у других. Послужит ли это «укреплению государственности», о котором пекутся авторы проекта? 

В своем выступлении Владимир Путин посетовал: «Отмечу и то, что по‑прежнему заметна разница в экономическом развитии регионов, не преодолена тенденция стягивания экономики в центральные районы страны. Это приводит к диспропорциям в бюджетной обеспеченности, а как результат – к разрыву в уровне доходов, социальных гарантий людей, живущих в разных субъектах Российской Федерации».

Однако такая ситуация выглядит совершенно неизбежным следствием политики «вертикали власти», которая предусматривает экономическую централизацию. В реальных федерациях такого разрыва нет. Высокотехнологичные компании американской Кремниевой долины преимущественно расположены в Калифорнии и платят налоги в бюджет этого штата. А российский аналог этой долины – Сколково – входит в черту т.н. «Большой Москвы», простирающейся до границ Калужской области. Кстати, само это беспрецедентное расширение города – наглядное доказательство российского гиперцентрализма.

Штаб-квартиры крупнейших американских корпораций (и соответственно, места уплаты ими налогов) рассредоточены по всей стране. Например, General Electric зарегистрирован в Фэрфилде, штат Коннектикут, ExxonMobil – в техасском Ирвинге, Ford – в Дирборне, Мичиган и т.д. Любопытно заметить, что это, как правило, небольшие города – но отнюдь не «провинциальные» в расхожем российском смысле. В России же, где основной статьей экспорта остается сырье, все основные компании («Газпром», «Лукойл», «Роснефть») зарегистрированы в Москве и соответственно, платят свои многомиллиардные налоги в московский бюджет.

При этом бенефициары этой централизации высказывают недовольство проектами более справедливого межрегионального перераспределения доходов.

Например, мэр Москвы Сергей Собянин называет такие предложения «мертвому припаркой». Видимо, его вполне устраивает картина процветающей столицы посреди экономически вымирающих регионов…

«Основные положения региональной политики» 1996 года декларировали: «Необходимо закрепить за субъектами Российской Федерации постоянные и достаточные финансовые, и прежде всего налоговые, источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов». И хотя это была лишь декларация, приблизительная пропорция 50:50 между регионами и центром в распределении налогов все же соблюдалась.

В новых «Основах» о «закреплении» части налоговой базы за регионами не говорится ничего. Вместо этого авторы документа рекомендуют регионам искать «внутренние резервы развития». К чему это может привести на практике? Если все налоги из регионов уходят в центр, региональные власти будут вынуждены вводить новые. Приведет ли это к ожидаемой авторами проекта «социальной стабильности» – весьма спорный вопрос.

Кроме того, для поиска «внутренних резервов развития» в регионах должны возникнуть институты, способные разрабатывать собственные стратегии, наподобие агентств регионального развития, которые действуют во многих европейских странах. Даже в маленькой Финляндии их более 40.

Такие агентства, как правило, имеют общественно-государственный характер, объединяя местных бизнесменов, научных экспертов и творческих деятелей. Этот институт играет весьма значимую роль в информационном продвижении территорий, в привлечении инвесторов и туристов. Но в России создание таких агентств региональными бюджетами не предусмотрено. Более того, в новых «Основах региональной политики» вообще не оговаривается какая бы то ни было роль местных гражданских сообществ в выработке стратегий для собственного региона – эта миссия возложена на «федеральных» чиновников. Это уже давно отмеченный парадокс: «федералы» и федерализм в России – явления, различные до противоположности.

Почему же эти «Основы», разработанные еще весной прошлого года, обсуждаются и, видимо, готовятся к президентскому утверждению только сейчас? Надо полагать, ситуация для их принятия созрела именно после думских выборов, когда о российском федерализме остались лишь воспоминания. 

Сегодня само определение «региональная политика» уже окончательно означает не согласование интересов жителей различных регионов, но лишь исполнение директив «центра».    

На губернаторских выборах 18 сентября, как и предполагалось ранее, никаких сюрпризов не произошло. В Республике Коми, Тверской и Тульской областях победили «варяги» – выходцы из других регионов, предварительно назначенные президентом исполняющими обязанности губернатора.

Что это будет означать для внутрирегиональной жизни? Вероятнее всего, каждый из них начнет выстраивать региональное управление «под себя» и опираться на собственную, также «варяжскую» команду. И в конечном итоге эта команда войдет в конфликт с представителями местного самоуправления. Как многие наблюдали в Карелии, где команда назначенного губернатора Худилайнена не нашла (да и не стремилась искать) общий язык с избранным жителями Петрозаводска мэром Галиной Ширшиной. Вместо этого чиновники губернаторской администрации добились досрочной отставки мэра и провели закон, согласно которому общенародные выборы градоначальника вообще отменяются – отныне столицей Карелии будет управлять «вертикально» назначенный «сити-менеджер».

Такое положение дел прямо напоминает образ, который любит использовать известный советский диссидент Владимир Буковский для описания российской государственной традиции. По его мнению, Россию исторически всегда строили с «крыши», исходя их интересов верховной бюрократии, а не с «фундамента» местного самоуправления. Поэтому такое здание периодически обваливается…