Взлет и падение госкорпораций. Несостоявшаяся модернизация

Два месяца назад, когда Дмитрий Медведев дал генеральной прокуратуре поручение проверить эффективность госкорпораций, я писал о том, что это распоряжение выльется в простую смену ярлыков и не повлияет на степень и механизмы участия государства в экономике. Так это или нет, говорить пока рано. Тем не менее, история с госкорпорациями недавно получила продолжение: в середине октября Медведев высказал идею о том, что от госкорпораций нужно вообще отказаться, а согласно недавно внесенному в Госдуму законопроекту они будут обязаны ежегодно отчитываться перед Федеральным Собранием.

Государственные корпорации изначально создавались как особые организационно-правовые формы НКО, причем каждая была нацелена на решение определенной задачи: развитие нанотехнологий, реформы ЖКХ и т.п. И для каждой новой государственной корпорации писался отдельный федеральный закон, в котором прописывалось, перед кем она ответственна: это мог быть президент, правительство, в случае "Фонда содействия реформированию ЖКХ" - парламент. Имущество госкорпорации не являлось государственным, что выводило его из-под контроля Счетной палаты.

В чем была идея госкорпораций? Есть приоритетные сферы развития, которые по тем или иным причинам пока не привлекательны для рынка: они имеют стратегическое значение (атомная энергетика, подготовка олимпиады в Сочи), от них отсутствует какая-то быстрая отдача, т.е. они нацелены на фундаментальное развитие (нанотехнологии), есть существенные выгоды от масштаба (государственное страхование вкладов). Как видим, причины самые разные. Но традиционные бюрократические решения для них неэффективны: как отмечает политолог Чарльз Линдблом, регулирование общества при помощи правил, исходящих из центра, является слишком грубым инструментом. Тогда давайте попробуем создать некую гибридную организационную форму, соединяющую в себе достоинства стратегического видения государственных мужей со свободой принятия решений, характерной для предпринимателей. Пусть руководители госкорпораций при принятии решений будут свободнее: им не нужно будет отчитываться перед Счетной палатой, лучше президент спросит с них напрямую. Причем такое решение должно было быть временным: когда госкорпорации выходят на устойчивую траекторию развития, их можно приватизировать.

С этим рассуждением есть две проблемы. О первой проблеме я уже писал: почему мы так уверены в мудрости наших руководителей и расставленных ими приоритетов? Они знают, на что потратить деньги налогоплательщиков, лучше, чем рынок? Здесь важно понимать, что экспериментальные направления во всем мире лучше всего развиваются при помощи венчурного инвестирования. Большие инновационные проекты (как и вообще любые большие проекты) могут дать огромный выигрыш от масштаба, а могут прогореть. Когда нам приводят примеры успешных государственных корпораций (скажем, Samsung), мы, вслед за автором книги "Черный лебедь" Нассимом Талебом должны спросить: сколько госкорпораций пошло ко дну? Вкратце, ответ такой: нигде, кроме "азиатских тигров" эта стратегия не привела к экономическому росту; а в Юго-Восточной Азии, возможно, это произошло в силу культурных особенностей. Об этом писали многие.

Но вторая проблема намного сложнее. При создании госкорпораций молчаливо подразумевалось, что их функционирование, хотя и является несколько непрозрачным для общества, является прозрачным для лиц, принимающих решения, например, президента. Теперь мы узнали, что "создание госкорпораций вышло из-под контроля". Призывы мерить эффективность происходят из того, что непрозрачная структура оказывается непрозрачной для всех.

Отдельные попытки посчитать эффективность говорят однозначно не в пользу госкорпораций.

Что можно делать с госкорпорациями теперь? Для начала, их можно приватизировать. К сожалению, эта стратегия сработает не во всех областях: приватизировать, скажем, атомную энергетику будет непросто, если это вообще разумно. Кроме того, это неявно означает признать стратегию последних нескольких лет ошибочной. Наконец, без измерения эффективности предприятий за них будет сложно получить адекватную цену: на что должны ориентироваться покупатели?

Значит, нужно измерять эффективность, возможно, увеличивать ее. В июне Медведев предлагал назначить руководителями госкорпораций независимых менеджеров. Это хорошая идея, которая обязательно столкнется с множеством институциональных препятствий: будет оказываться давление по поводу их окладов и бонусов, процесс управления будет сложно сделать прозрачным. Положительный результат не гарантирован: Карлос Гон до сих пор состоит в совете директоров "АвтоВАЗа". Но какое-то движение к прозрачности все равно будет.

Подотчетность корпораций государству можно улучшать и административными способами. В июле была создана государственная компания "Российские автомобильные дороги", по своей форме практически идентичная прочим государственным корпорациям, но подотчетная Счетной палате. Новый законопроект подразумевает такую подотчетность и для госкорпораций.

Многие склонны преувеличивать отрицательные эффекты от отмены госкорпораций. Утверждается, например, что в кризис государство должно наращивать свое влияние на рынке, стабилизируя положение. Будучи слишком общим, этот аргумент лишь в ограниченной степени применим к стране с таким огромным госсектором, как Россия. Утверждается, что западные практики менеджмента означают управление Россией "как колониальной страной" (этот аргумент выдвигался против ЮКОСа). Но страны, которые в 1970-е годы больше всех кричали о своей культурной самобытности и неприемлемости западных методик (прежде всего, африканские), сегодня раздираются гражданскими войнами и демонстрируют отрицательный рост – некоторых история ничему не учит.

Наконец некоторые считают, что интеграция в мировой рынок приводит к низким стандартам жизни, экономии на защите труда и социальной незащищенности; поэтому необходимо законсервировать корпоратистскую систему. Это история о том, как мировой рынок требует от страны снижения издержек, а получившее голос населения стран голосует за социальную защиту: взаимодействием этих двух сил объясняется итоговый результат. В своем исследовании историк Майкл Хуберман и экономист Кристофер Мейсснер показывают, как развитие торговли в Европе улучшало стандарты регулирования труда. Страны, в которых растут издержки на социальное обеспечение, могут влиять на другие страны с той целью, чтобы в них были введены аналогичные институты. Когда мы наблюдаем призывы со стороны США к выработке совместной стратегии по выходу из кризиса, работает похожий механизм.

В любом случае, эти соображения остаются пустым теоретизированием, пока госкорпорации существуют в прежней форме: скоро будет полгода с первых критических высказываний о госкорпорациях, а мы до сих пор не знаем, как они работают и каковы результаты их деятельности. Помимо общих пожеланий отсутствуют практические стратегии действий. Законопроект о подотчетности госкорпораций может стать первым шагом в выработке такой стратегии.