Оценка региональной власти I. Те ли губернаторы?

Статья написана в июне 2007 года по предложению сотрудника журнала «Эксперт», но не была опубликована «в связи с расхождением с политикой журнала». Сегодня я решил её опубликовать, как первую из трёх, написанных в разные годы. Так как иначе будет сложнее ориентироваться в последней.

Те ли губернаторы?

        «Загадки задавать - престранная манера»

«…Нет, умолкну я;

Здесь жалобы напрасны.

 Мы оба праведным судом оценены;   

         Ее желания должны быть свершены»

Ж.-Б. Поклеен Мольер «Школа мужей»

     Последние два с половиной года публику развлекают эпизоды пьесы, достойной пера Мольера, которую можно назвать в стиле великого  комедиографа «Школа губернаторов». Разыгрываемый спектакль строится по классическим образцам  и имеет завязку, несколько действий, разбитых на эпизоды и явления….  В общем, все как положено.  Вот только  давно пора бы наступить развязке, а её, несмотря на неоднократные обещания, всё нет и нет.       

Действие 1.Как  найти губернатора?    

     Конечно,  искушенный читатель уже догадался, что речь идет о практике наделения властью губернаторов, возникшей после изменений, внесенных в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в декабре 2004 года.  Неискушенным напомню, что согласно этим изменениям,  губернаторы  перестали избираться на выборах населением субъектов федерации. Выборы населения были заменены утверждением местными законодателями предложенной Президентом РФ кандидатуры (как писала Российская газета, это было не что иное, как «закрепленная новая практика фактического назначения губернаторов»).  

     Почему же  выше автор этой статьи вспомнил о создателе «высокой комедии»? Дело в том, что  высокой комедии Мольера присущ элемент трагического.  Эпизоды недолгой истории  развития, сформированного  по новым правилам губернаторского корпуса, также вызывают то грустную усмешку, то смех сквозь слезы.  

     К сегодняшнему дню несколько десятков губернаторов в России  занимают свои рабочие места на основе указанной выше процедуры.  В 2005 году таких стало 44.  Зимой 2005 года не было заметно проблем, которые могли  бы осложнить течение установленного порядка.  Однако уже к  середине весны возникли первые вопросы, которых затем стало накапливаться всё больше и больше.  К этому времени процедуру наделения властью прошла первая дюжина губернаторов, среди которых появились и те, кто неожиданно сменил, казалось бы, непотопляемых прежних.  Одним из главных стал вопрос не о том, кого подбирали для назначения, а о том,  как сохраниться тем, кто губернатором еще оставался?  Хотя, конечно, знать, как подбирали назначенных, тоже хотелось.   Всем заинтересованным было понятно, что, если предлагают новую кандидатуру губернатора, то это значит, что прежний как-то не соответствует необходимым требованиям.  Только вот каковы эти требования, приходилось догадываться.  А процесс шел.  К осени стало 7 «новых»  губернаторов (за год -  13).  Росло и напряжение.

      Для того чтобы разобраться в дальнейшем, необходимо небольшое отступление, поясняющее  место губернатора (главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации) в общей системе государственного регулирования и управления.  Согласно действующему законодательству, с одной стороны,  губернатор субъекта Российской федерации представляет субъект  Российской  Федерации  в  отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов    Российской    Федерации,    органами   местного самоуправления  и  при  осуществлении  внешнеэкономических связей. С  другой стороны, предложение  о кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской  Федерации  (руководителя  высшего  исполнительного  органа государственной   власти   субъекта   Российской  Федерации) делает Президент России. Таким образом, губернатор является и протеже Президента, и  представляет перед ним и всем миром свой регион.

          Эта двойственность положения губернаторов порождает сложную систему   ответственности  и зависимостей, которая подробнее будет рассмотрена ниже. Губернатор волей-неволей должен отвечать за всё, что происходит в субъекте. Ранее, при избрании губернатора населением ответственность как бы размазывалась, распределялась и на само население (сами выбрали!). Теперь же необходимо было  соответствовать положению. Но как определить критерии этого соответствия?  Если таких критериев нет, то приходится действовать на свой страх и риск и, возможно, делать совсем не то, чего от тебя ждут.  Поэтому и «новые» и «старые» губернаторы стали требовать указаний от ближайших из тех, кто был поставлен координировать и направлять их деятельность в соответствии с общегосударственными  задачами, от полномочных представителей Президента в федеральных округах.  Те,  в зависимости от имеющихся  возможностей и представлений, пытались помочь, но задача явно выходила за пределы их полномочий. Бывало, что  полпредами Президенту предлагались одни кандидатуры, а на места к утверждению рекомендовались другие, часто совершенно неожиданные. Состояние неуверенности  приводило к потере управляемости. Задачу необходимо было решать, и решать, особо не затягивая.     

           Первоначально,  задача не казалась особо сложной.  Решение её виделось  в  незначительной корректировке имеющейся в Администрации Президента РФ системы баз данных и мониторинга состояния в регионах.  Был объявлен конкурс НИР на создание автоматизированного комплекса оценки деятельности руководителей регионов, который к   концу 2005 года должен был  приступить к оцениванию губернаторов. Хотя предполагалось, что машинная оценка будет рассматриваться только как вспомогательная,  общие ориентиры она должна была установить.   В условиях, когда на территории субъекта федерации действуют и федеральные, и региональные, и муниципальные органы государственного управления, а полномочия жестко не распределены, главной  проблемой организаторам конкурса  виделось выделение для оценки только того сегмента управления, которое входит в сферу ответственности исключительно губернатора. Через некоторое время оптимизм несколько поубавился:  вопрос о том, как выделить этот сегмент постепенно стал сопровождаться, а  затем и заменяться вопросом: «Можно ли его выделить вообще?».           

          Раз дело у теоретиков застопорилось, в дело вступили практики. Первая волна их активности  была связана с разработкой критериев оценки.  Логическая цепочка очевидна: есть набор критериев - добейся, чтобы  состояние вверенного тебе субъекта по этим критериям было, как минимум, не хуже, чем у других,  - спи спокойно.   Стали появляться предложения об оценке, в которых число критериев стремительно росло. Сначала предлагалось примерно 30 , затем 60, затем 130, затем 300…. На излете (в мае 2007 года) волна выплеснула предложение о примерно семистах (700!) критериях.  

          Попытка охватить все важные особенности сферы ответственности  губернаторов столкнулась с необходимостью учета особенностей объектов их управления.  Девять десятков субъектов федерации очень сильно отличаются друг от друга. Даже находящиеся в одной климатической зоне, в одном регионе (не говоря уж о континенте), даже соседи и «матрешки».  Идя по пути: этого у нас нет, зато мы другое делаем, что не менее важно, разработчики критериев неизбежно приходили от попытки выявить лучших, к созданию инструкции по выявлению самых средних.  Оценка губернаторов стала похожа на оценку регионов на основе данных мониторинга изменений социально-экономических показателей, подготовленных самими же губернаторами.

            Фактически такой подход не только не мог дать объективной оценки деятельности губернаторов, но и не мог дать оценку состояния региона. Действительно, если, например,  даже на соседних полях в одном хозяйстве в силу естественных причин урожайность существенно различается, то, как критерий «урожайность» можно применять для сравнения регионов огромной страны? Многие процессы взаимосвязаны так, что увеличение одного приводит к падению другого. Например, развитие промышленного производства в ряде регионов (Север и приравненные к нему) требует притока  рабочей силы. Однако продолжительность жизни пришлого населения при этом значительно падает (по некоторым оценкам, в отдельных местностях до 15 лет на взрослого приезжего).  Применение различных «весовых» коэффициентов привносит субъективность в оценку и только усложняет картину.  Подобная ситуация складывалась  при попытках обсуждения большинства критериев.  Положительным моментом было то, что обсуждение привело к выводу о необходимости реформирования системы государственной статистической отчетности.

          Постепенно всё большее число губернаторов стало занимать свои посты в соответствии с новой схемой (время летит быстро!).  Это не уменьшило напряжения,  а придало новый толчок поискам параметров  оправдания высокого доверия.  Если трудно было найти единые для всех критерии, то общие ориентиры присутствовали. Ежегодные послания, приоритетные программы,  публичные выступления Президента и многие другие источники указывали,  чего ждут в центре от  местных структур государственного управления.   Что бросалось в глаза, прежде всего?   Требования ясной оптимистической перспективы, размаха проектов и амбициозности планов, больших объемов инвестирования,  высоких темпов  развития  и, наконец, исполнительности, как безоговорочного выполнения указаний свыше.   Также был очевиден экономический уклон этих требований. И это притом, что деятельность губернатора вне управления госсобственностью и местным бюджетом (где, кстати, и в том и в другом его возможности сильно ограниченны законом)  связана не столько с управлением, сколько с координацией, нахождением консенсуса.

          Ограниченность местных ресурсов не позволяла разбрасываться на те направления, которые не могли представить деятельность первого лица субъекта в выигрышном свете. Причем сделать это хотелось бы так, чтобы не затеряться в общей массе. Психологи говорят: «Знакомое, значит хорошее».  Как добиться, чтобы тебя заметили, выделили из тех девяти десятков, которые тоже этого хотят? Возможно, что это легче всего сделать на волне участия в каком-либо  престижном деле, значимом проекте, решении какой-либо извечной  проблемы… Вот и посыпались сообщения о начале освоения всего неосвоенного. Стали  строиться тысячекилометровые дороги, самые длинные мосты, возводиться заводы и города,  усмиряться стихии и т.д. Вы думаете, только Сочи просчитывал свои шансы на приём зимней Олимпиады?  Чего-чего, а свободного места, гор и снега у нас хватает. А как на счет туризма, так развитого во всем мире? Ну и что, что вечная мерзлота? Зато солнечных дней в году больше, чем в Италии. Вода холодная? Зато чистая, а купаться можно и в крытом бассейне.  Презентации, форумы, саммиты и  конференции следовали непрерывным потоком.  Когда с неизбежностью  выяснилось, что своих ресурсов не хватает, а иностранцы особо не спешат раскошеливаться, проектанты   дружно потянулись в центр выбивать финансирование, что отнюдь не способствовало укреплению их позиций, но… Как писал Дюма, «в королевских приемных предпочитают попасть под гневный взгляд, чем вовсе не удостоится взгляда».  Что касается  проектов, то лишь единицам удалось что-то получить. Самое бы время опустить руки и впасть в вялое разгребание проблем вверенного объекта управления.  Куда торопиться? Ведь эти проблемы копились десятилетиями или даже столетиями. Ни каких сроков полномочий и местных ресурсов на них не хватит. Однако надежда достичь успеха малой кровью теплилась. Теплилась, чтобы вспыхнуть с новой силой, когда подоспела вторая волна. 

      Поводом для  подъема второй волны псевдо активности послужило  Замечание. Замечание об отсутствии у управленцев высшего звена стратегической амбициозности.  В самом деле, как  достичь процветания страны, если его не планировать?  По старой схеме у прожженных  толкователей  всяческих замечаний и намёков выстроилась знакомая цепочка: процветание страны зиждется на амбициозности  правительства – процветание региона на амбициозности губернатора – процветание муниципалитета на амбициозности мэра.  Амбициозность – это инвестиции! Амбициозность – это перспективы! Амбициозность – путь к светлому будущему!.. А как добиться этой самой амбициозности?  Не волнуйтесь, есть специалисты. За каких-нибудь 15-20-30-40-50 миллионов они вам такую концепцию-программу соорудят за пару месяцев – куда там Остапу.  Форсаж прямо-таки! А как ее потом защищать у начальства тоже известно. Подпишут самые великие внешние и внутренние светила и олигархи бумагу, и дело с концом. Будут проблемы с реализацией – свалите на прежнее руководство, светила и стихии.  Да и концепции надо писать на лет 15-20-30. Тогда может быть уже и субъекта то этого не будет, а уж губернатор точно будет другой. Да мало ли что произойдет? Вспомним классическое изречение Ходжи Насреддина.

       И началось. На сегодняшний день  амбициозно всё и все. Если посчитать в какие суммы могла бы обойтись реализация этого разгула фантазии по стране, то дело дойдет до сотен ее бюджетов. Возможно, это и не плохо - что-то, в конце концов, да сделают. Хотя это и не очевидно. Вот только, если бы эта амбициозность  ещё и подкреплялась на местах возможностями и ресурсами. А то амбициозности областной чиновник у муниципального требует, а денег под неё давать не спешит. Наоборот, стремится забрать имеющиеся копейки под реализацию областной амбициозности. 

       Слава богу, что  прозвучало очередное правильное Замечание – «громадьё» программ и планов должно быть подкреплено ресурсами.  Казалось бы, что здесь такого сказано?  Это ведь вроде бы очевидно?... Но тогда почему тянутся  трубопроводы, по которым нечего качать;  планируются строительства  ГЭС в местах, куда только на вертолете можно добраться;  обещаются больным не закупленные лекарства…?

        Понятно, что «и это пройдет».  Вот только  проблема осталась не решенной. А важность её решения не вызывает особых сомнений. Длительное отсутствие  критериев оценки реальной деятельности  губернаторов  становится тормозом развития регионов, не позволяя осуществлять ответственное планирование, оценивать достигнутое, выделять недостатки и проблемы организации государственного управления и т.д.  Понимают это и в федеральном центре. Иначе как объяснить то, что происходит на следующих один за другим отчетах губернаторов в правительстве.  Вот примерный конспект-сценарий некоторых  отчетов телеграфно:

- все разваливается, дотаций не хватает, проблемы множатся, инвестиций нет, что на это   скажете,

- есть планы, программы, концепции, я свой, дайте  денег,

- человек хороший, наследство плохое, климат, катаклизмы, население никудышное,

- чтобы чего не вышло надо дать денег (благо имеются),

- давайте дадим, что просит,  у других ещё хуже получается; просит, значит на что-то надеется; поможем  (нужными людьми, опытом отмазок,  сами приедем погостить),

- учти замечания, молодец, работай.            

        Так,  упомянутая пьеса постепенно обрела никак не мольеровские, а типично российские черты, которые очень хорошо описал  классик екатерининских времен. Похоже, знаменитая фраза об извозчиках, которые куда надо довезут, опять актуальна.

         Тем не менее, вопрос остается открытым. Решение задачи, казавшейся такой простой все откладывается. Возможно, это связано с несколькими взаимно пересекающимися  линиями организации самого процесса реализации государственной власти.  Только вот это пересечение находится за рамками компетенции разработчиков алгоритма решения. Практически, речь идет о выработке новой парадигмы функционирования системы государственного управления и регулирования.                   

Действие 2.  Чего ждут от губернатора? Давайте разберемся!

    Что имеется ввиду? Не секрет, что множество преобразований последних лет в жизни страны долгое время не касались  вопросов  организации государственного управления. Реформа органов государственной власти  шла по пятам за уже состоявшимися изменениями, лишь институализируя их.  Только в последнее время стали ощущаться перемены, которые подчас ставят в тупик как старых управленцев, так новую поросль госчиновничества.  Попробуем очень упрощенно пояснить суть проблемы.

     Напомним, что до весны 1990 года парадигма организации государственного управления была логична и последовательна.  В центре  системы государственной власти стояла КПСС, которая была ядром, направляющей силой, главным контролером всего, что в ней происходило. Вокруг этого  центра последовательно располагались сферы органов государственной власти, государственных предприятий и учреждений,  общественно-политических организаций, общественных организаций неполитического характера,  формальных временных объединений граждан,  частных инициатив отдельных граждан.  Господствовали подчинение сверху донизу и отчетность снизу доверху. Чиновники нижних уровней контролировались чиновниками верхних уровней.  Инициативы снизу изучались наверху и разрешались или отвергались.  Указания сверху «продавливались» через бюрократическое сопротивление низовых структур и  естественных (природных, организационных, технологических и прочих) обстоятельств.  Прямого непосредственного противостояния деятельности властной   вертикали практически не было, а опосредованное, через неформальные группы и частные инициативы, не оказывало существенного влияния на  государственный механизм.  Взаимодействие сфер было отлажено десятилетиями, ритуалы и регламенты казались незыблемыми, устойчивость управленческой схемы беспримерной, а её  фигуранты - несменяемыми.    

       Поначалу, весной 1990 года особых перемен в методах реализации властных функций не наблюдалось. Ядро изъяли, а остов продолжал стоять, как ни в чем не бывало. Только, может быть, требование верности идее стало заменяться требованием верности персоне, маскировавшемся под новую идейность (хотя среди губернаторов встречались и «непонятливые»). А в ответ раздавались лены-бенефиции на кормление (эдакий социалистическо - капиталистический управленческий феодализм). Не смогли разрушить его ни 1991, ни 1993 годы (говорят, «все ждали прихода умных руководителей»). Изменения пришли из внешних сфер управления.  Людям стало надоедать безучастное  ожидание перемен.  Тем не менее,  только выборы  1996 года по-настоящему пробудили общество, восстановив подзабытую было публичность проявлений гражданственности. В дело вступили и бизнесмены (пришедшие на смену «красным» директорам), и общественники (потеснившие структуры «государственной общественности»), и  интеллигенция (уставшая жить впроголодь на фоне практически узаконенного воровства).  Реформирование устоев началось.  Не будем вспоминать все перипетии и  несуразности. Если действовать методом проб и ошибок,  итеративно, по-другому просто не получится.  Вопрос об оценке губернаторов подоспел как раз к тому времени, когда возникла хоть какая-то ясность в намерениях руководства страны по формированию перспективы новой властной парадигмы.  

        На сегодняшний  день упрощенная схема координации и корректировки государственного управления и регулирования выглядит примерно следующим образом  (См. рис. 1).  Налицо серьезные изменения. Очевидно, что статус губернаторов понизился. Требование верности сменилось требованием исполнительности. Появилась сложная система согласований и зависимостей в осуществлении управленческих воздействий. Приходится учитывать влияния не входящих в структуры исполнительной власти институтов.  Более того,  подчас они осуществляют регулирование своих сфер, активно корректируя деятельность органов власти и пытаясь влиять на подбор кандидатов на губернаторские посты.  

         Конечно, еще не все отношения устоялись, не все связи проработаны. Координация по горизонтали не достаточно устойчива, а корректировка по вертикали явно запаздывает.  Но это уже дело отладки.         

         Персонифицированная в Президенте страны государственная власть  фактически  перестала быть прерогативой  монополизировавшей её партии. Жесткий диктат идеологии постепенно сменяется гибкими ответами на запросы ситуации.

          В  обозначенную на рисунке 1 схему не включены многие составляющие жизни общества (например, регулирование воспроизводства населения в семье, регулирование  духовной жизни общества,  регулирование производства знаний и т.д., которые не могут осуществляться исключительно хозяйственно-финансовыми средствами). Не указано на схеме политическое регулирование, хотя определенные атрибуты и институты такого регулирования формально присутствуют. Политическое регулирование в настоящее время находится в процессе становления. Возможно, что изменения ближайших нескольких лет переведут политическое регулирование из формальной плоскости в практическую.  Оставлены только те, которые очевидно пытаются разыгрывать в своей деятельности «губернаторскую» карту.

          Эти попытки вызваны желанием субъектов деятельности, относящимся к этим сферам,  использовать губернаторов в обеспечении своих интересов и потребностей.  Отбрасывая попытки криминального характера,  можно отметить, что эти желания могут быть вполне обоснованы и соответствовать  потребностям развития  регионов. Если губернаторы будут осуществлять свою деятельность, учитывая интересы  всех, кто связан с их губерниями, то будут находить поддержку и в вопросах, связанных с реализацией  и общегосударственных, и местных проектов. Отсюда и разнообразие в предложениях по критериям оценки  губернаторов.  Чего же от них ждут?   Каждый своего. Каждая управляющая структура имеет свою сферу ответственности, свою подконтрольную часть в деятельности губернатора и свои критерии оценки.

       Вот несколько зарисовок по поводу важности учета использования различными сферами государственного регулирования губернаторских возможностей для достижения собственных целей.

       Правительство.

(экономика  - управление госсобственностью и бюджетом - показатели роста валового продукта)

       С тех пор, как прозвучал знаменитый тезис об удвоении объема внутреннего валового продукта за десять лет, работа правительства - это непрерывная гонка  за лидером.  Не знаю как сейчас, а раньше гонки за лидером были очень популярны в разных видах спорта.  Суть в них одна – лидер (это может быть мотоцикл, движущийся буёк или флажок, морковка перед мордой осла, в конце концов)  задает темп или  скорость движения. Хочешь показать нужный результат – не отставай от лидера.  Только вот лидер не устает, не спотыкается. Знай себе, маячит впереди. А тем, кто за ним гонится, каждый миг рядом с ним дается потом и  кровью.

       Требование у правительства к губернаторам в этой гонке – «Стимулируй и привлекай».  Стимулируй все, что может поставить товар на рынок. Речь не идет о качестве. Для этого есть специальные федеральные программы. Важны общие показатели.

То же самое и с «привлечением». Пришли ресурсы в регион – ты победитель. Ушли – проиграл.  Ты отвечаешь у себя в губернии за всё, вот и обеспечивай!

       Что может сделать  губернатор, чтобы ослабить давление?  Прежде всего – схитрить.  Например, получить обещания бизнесменов, что инвестиции будут.  Бизнес пообещает все, только бы дали льготы, допустили к сырью, понизили тарифы и т.д. Обещать не трудно.  Обещанного три года ждут.

        В прежние времена среди руководителей предприятий ходила байка о трех конвертах. Старый директор новому перед уходом вручает три конверта. «Когда будет очень трудно отбиться – открой первый конверт,  опять давят - сил нет – открой второй, если опять достанут – вскрывай третий».  Настали тяжелые времена и вскрылись через какие-то промежутки времени все конверты.  В первом  было написано: «Вали всё на меня», во втором – «Вали всё на обстоятельства», в третьем – «Готовь три конверта». Глядя на отчеты регионов в Правительстве,  понимаешь, что номенклатурных времён байка не потеряла своей актуальности.  

        С другой стороны, у правительства множество проблем, и если грамотно подстроиться – то даже самый захудалый регион может выглядеть конфеткой – только разверни нужной стороной, придай нужный ракурс. Какие экономические рычаги имеются у губернатора – местные налоги и тарифы, управление региональной государственной  собственностью и бюджет.  Все остальное – от лукавого.   Особенно в условиях урезанного сверху дефицитного бюджета.  Поэтому большинство нынешних губернаторов – это, скорее, не производственники, а снабженцы.  Выпросят что- то в регион и радуются, выплатят зарплаты бюджетникам и счастливы. Нужно греметь и дуть в фанфары – будут, но  даже построй они в два раза больше родильных домов, чем есть сейчас – рождаемость в два раза не повысится.  Они это понимают, и спокойно слушают высказывания депутатов Государственной Думы о том, что губернаторы  «напрямую» отвечают за повышение рождаемости.

        Администрация Президента.           

(исполнение указаний – координация использования мобилизованных ресурсов – показатели укрепление управляемости региона)

      После того, как вместо 89 полномочных представителей президента осталось только 7, в своей деятельности администрация президента  стала уделять губернаторам значительно больше  внимания.

 Это связано с тем, что введение промежуточной ступени в получении информации с мест значительно, и не безосновательно, повысило сомнения в уровне её достоверности.  В результате, оперативная коррекция деятельности стала подменяться  рекомендациями по итогам года (да и то основанной не на полной информации).  Подобные темпы реагирования приводят к использованию в подготовке решений не информации с мест, а данных официальной статистики.  Другими словами, администрация президента  фактически отрезана от  прямого контроля над ситуацией в регионах.  При подобном положении дел координация государственного развития  Президентом  может осуществляться лишь на основе информации опосредованной  субъективным видением представителей структур, заинтересованных в своём, «нужном» ракурсе. 

       История учит, что наличие многих независимых источников информации не всегда способствует качественной подготовке управляющего воздействия.  Человек обычно замечает только то, что хочет заметить.  Да и, по большому счету,  в ситуации  стабильности обстановки нет особой необходимости вникать во все тонкости и детали. Для текущего контроля вполне достаточно отслеживать показания основных индикаторов.

        Всё это верно, но только тогда, когда не нужно заботиться о будущем, нет необходимости проводить преобразования базовых основ сообщества. Проблема в том, что  такая необходимость есть.

         Как неоднократно говорилось в самых авторитетных аудиториях, времени  России на раскачку отпущено не так уж много.  Практически треть дохода бюджета ближайшего трёхлетия планируется получать от продажи нефти и газа.  Сможет ли страна за период благоприятной конъюнктуры  перестроить общегосударственное хозяйство так, чтобы выдержать  будущие трудные времена? Рассчитывать на самоорганизацию рыночной экономики «снизу» больше ни кто не хочет, да и времени нет.  Резервный фонд рано или поздно будет съеден.  Верить, что  всё разрешится само собой – удел аутсайдера.  Значит, придется вкладывать средства в  проекты общегосударственного значения и размаха, которые позволят увеличить устойчивость сообщества к негативным воздействиям. 

         Будет ли руководство регионов соответствовать поставленным задачам, сказать сложно. На сегодняшний день сама подготовка к таким преобразованиям идёт ни шатко, ни валко.    Соответственно и уровень исполнительских возможностей губернаторов не ясен.  Не ясны и  возможности по бесконфликтному аккумулированию  ими необходимых для преобразований ресурсов.   Во всяком случае, без достижения соответствия информации о реальной управляемости региона и её действительного состояния,  проведение преобразований будет серьезно затруднено, если вообще возможно.

        Представительная власть.

(интересы предприятий и населения на территории  - согласование нормативов, законов  и ключевых постов  администрации -  показатели динамики решения местных проблем)

       Не является секретом то, что длительное время пост губернатора крупного и богатого региона считался  ступенькой к посту Президента. Точно также, депутат Законодательного собрания региона считался возможным претендентом на пост губернатора. Новая система смены губернаторов разом похоронила  надежды многих политиков прежней закалки – дослужиться до Президента стало невозможно. Тем не менее, пост депутата остался престижным. Этому способствуют многие причины. Чаще других специалисты выделяют заинтересованность  бизнеса и местных элит в соблюдении их интересов на территории региона. Это и лицензирование, и лоббирование принятия нужных  законодательных и нормативных актов, выделение концессий, передача управления госимуществом и многое другое.

       У парламентариев есть рычаги для давления на исполнительную власть – блокирование законодательных инициатив.  В отличие от губернатора часть депутатов избирается прямым волеизъявлением  населения. Поэтому попытки административного давления на депутата очень ограничены. Ну, лишат его оплачиваемой должности,  доброжелатель тут же возместит потери  с лихвой. А «обиженный» депутат-мученик  с новой силой будет обличать, выявлять и ставить палки в колеса. Пусть не профессионально, противоречиво и неграмотно, зато от души.  За годы депутатства такой представитель народа создал (прикормил?) себе устойчивую группу поддержки, готовую оправдать любую смену политического курса своего кумира. С таким  оригиналом  конечно можно договориться, но стоить это будет дорого.  Возможно, в будущем и на уровне регионов выборы будут проходить только по партийным спискам.  Но на сегодняшний день «одномандатники» оказывают серьезное влияние на итоги голосования.  

        Кроме того, не всегда хорошо складываются отношения  губернаторов с руководством местной партийной верхушки.  Времена, когда у власти стоял «свой», а значит и открытый влиянию местных персон губернатор проходят. Однако не все «назначенцы» имеют готовые команды для контроля за ключевыми постами в администрации региона, тем более, что  местный колорит часто очень своеобразен.  Поэтому у местного истеблишмента  есть  возможность влиять на продвижение нужных людей. Не всегда этот процесс идёт бесконфликтно, и не всегда побеждает губернатор.  В свою очередь, губернатор пытается провести в законодательное собрание лояльных ему лиц по партийным  спискам.  Сегодня партийные списки в субъектах Федерации обычно формируются  совместно представителями местной элиты (которая давно контролирует региональное отделение партии власти) и губернатором.  Но внести своих людей в верхнюю («проходную») часть списка ему удаётся не всегда.  Страсти кипят, а внешне это проявляется как вето губернатора на уже согласованный законопроект или  блокирование голосования группой несогласных, обвинениями в низкой исполнительской дисциплине чиновников администрации или несоответствии законопроекта действующему  законодательству и т.д. Возможностей  для  давления на противную сторону  множество.         

       Главное требование местных законодателей к оценке губернаторов – это учет реальных изменений в положении населения.               

       Бизнес

(возможности снижения рисков предпринимательской деятельности -  уточнение позиций -  создание условий для  развития)

     На 1994-1995 годы в стране пришелся пик приватизации  госсобственности.  Имущества было столько, что местные органы власти не успевали проводить аукционы. Именно тогда появились первые губернаторы и именно тогда у них возникли первые проблемы с нарождающимся бизнесом.  Руководство страны требовало максимально ускорить процесс приватизации. Развернулось прямо-таки соревнование между регионами по продаже региональных активов. Организовывали продажу крупнейших предприятий губернаторы, а покупали, в основном фирмы, зарегистрированные  в Москве.  Администрации регионов не успевали готовить документы. Сводки с местами в этом первенстве регионов печатались в центральных газетах. 

        Не все включились в гонку с одинаковым энтузиазмом и были правы. Последствия не заставили себя ждать. Базы налоговых поступлений  регионов-лидеров растаяли как снег. Начались проблемы с финансированием местных проектов. Зарплаты бюджетникам задерживались. К 1996 году многие процветающие территории перешли в разряд дотационных.   И вот здесь наступило время оглянуться. Губернаторы пошли на поклон к новым собственникам, стали искать рычаги воздействия на них. И нашли…. В общем, история тяжелая, долгая и давняя. Постепенно все утряслось, но не само собой.  Воспоминания о баталиях тех дней у управленцев и бизнесменов живы до сих  пор.  Не только поэтому, но в том числе и по этой причине  главное требование бизнеса к властям  -  снижение рисков предпринимательской деятельности.   

        Губернаторы хорошо понимают  экономические возможности и проблемы подотчетных территорий.  Они готовы пойти навстречу пожеланиям предпринимателей, но ждут и шагов с другой стороны. Однако эти шаги часто делаются с трудом. Не случайно, поэтому  возник вопрос о социальной ответственности бизнеса. Понятно и почему бизнесмены требует оценки губернаторов с позиций  создания условий для своего развития.

      Общественность

(формирование «проблемной» политики – привлечение к разработке проектов решений - общественный контроль над бизнесом и властью)

     Характерной особенностью социального регулирования является  его внешнее присутствие во всех сферах регулирования социума.  Социальная проблематика присутствует то в качестве аргумента в баталиях при подготовке бюджетных решений, то в качестве обоснования необходимости  правового акта, выбивания субсидий и преференций. Политики обещают социальные взрывы, а СМИ смакуют её парадоксы и извращения. Тем не менее, всё это лишь следствия, отражения реальных процессов социального обустройства.

      Реальное социальное регулирование является органической основой жизнедеятельности каждого человека и проявляется как социальная активность.  Угнетение социальной активности вызывает социальную напряженность, поддержка – социальный прогресс.  Социальное регулирование многоуровнево. Социальное развитие предполагает последовательное становление каждого уровня по мере возрастания социальной значимости проблемы, подлежащей регулированию.  В идеале снятие проблемы предполагает и ликвидацию созданных для её разрешения структур. В действительности все обстоит сложнее, так как бесконфликтная ликвидация подобных структур сама становится проблемой. Разрешение проблем не всегда осуществляется с должным рвением. Да и проблемы имеют свойство со временем возвращаться. 

       В общем виде структуру естественного социального регулирования можно представить следующим образом:

- первичная частная инициатива по обустройству своей жизни, не вызывающая общественного отклика,

- общественная инициатива по согласованию своей деятельности с возможными заинтересованными сторонами, 

– разовое совместное общественно значимое действие  по разрешению  общественно значимой проблемы,

– комплекс общественно значимых мероприятий по разрешению  сложных социальных проблем,

– общественная организация, созданная в связи с необходимостью долговременной деятельности по разрешению сложной социальной проблемы,

– общественное движение, действующее в связи с тем, что социальная проблема в той или иной степени затрагивает большие массы населения,  

– общественно- политическое движение, действующее в связи с тем, что разрешение социальной проблемы  требует вмешательства властных структур,  

– государственная структура, созданная в связи с тем, что социальная проблема становится угрозой связности социума.  По мере разрешения проблемы снимается вопрос о необходимости существования связанных с ней  общественных институтов.

        Организаторы социалистического эксперимента в нашей стране с помощью государства фактически пытались разрушить  систему естественного социального регулирования, заменив её  практикой приказов- отчетов и согласований военного типа.  Уходит в прошлое и период отказа государства от социальной ответственности, в силу многих причин существовавший в 80-90-е годы.  Очевидно, что быстрое становление  системы гражданских отношений, основанных на свободной самоорганизации в России  в настоящее время не возможно без поддержки государства. Сегодня идет медленное и трудное восстановление практики многоуровневого  взаимодействия с целью неформальной мобилизации возможностей населения для реализации частных и коллективных потребностей.  Понятны опасения местных жителей, которые боятся, что разрешение «мелких» проблем территорий  будет  пущено на самотёк, а новые «прожекты» властей  породят и новые проблемы населения. Поэтому все чаще ставится вопрос об общественном контроле над деятельностью органов власти и привлечению  общественников к  разработке проектов их решений. Общественные советы при министерствах и ведомствах, Общественная палата как структура для обсуждения законопроектов и заслушивания отчетов государственных структур при копировании их в регионах не оправдывают  возлагавшихся надежд, так как у них нет реальных рычагов влияния на принимаемые решения.

       В то же время, «самостийные» общественные движения раз за разом показывают свою силу.  Достаточно вспомнить историю с изменением  маршрута прокладки трубопровода ВСТО.  Когда два губернатора выступили при обсуждении вопроса перед Президентом с прямо  противоположных позиций, то победила сторона, призывавшая прислушаться к  требованиям общественности.  Конечно, хорошо, что было кому озвучить в последний момент эти требования, и хорошо, что удалось остановить процесс в последний миг, но стоило ли доводить до этого? Кстати, проигравший губернатор через некоторое время сообщил о том, что не собирается оставаться на очередной срок.  Во всяком случае, если власть не будет использовать потенциал субъектов естественного социального регулирования, очевидно, что появятся те, кто найдёт ему применение.  

     СМИ

(информационный обмен – открытость и доступность информационных источников -  получение доступа  в органы власти территории)

       Основную информацию о местной жизни  люди черпают из  газет. Но не центральных или областных, а тех, которые издаются у них поселке, райцентре. Проводное радио мало где сохранилось из-за высоких цен на цветной металл у скупщиков лома, а  радио обычное не рентабельно. Телевидение, даже областное, обходит стороной проблемы глубинки. Не решает эту проблему и интернет – просто нет сайтов о деревенских  новостях, да и компьютер не дёшев. Вот и остается пользоваться всё той же малотиражкой.  Они кое-как выживают благодаря закону о поддержке СМИ. Но  выпускающие их подвижники, смирившись с долей захребетника, не хотят мириться  с ролью лакея власть предержащих.  Любой журналист мечтает об интересных темах, творческие разработки которых позволят ему раскрыть свои лучшие профессиональные качества, заработать уважение коллег и читателей. Многое ли для этого нужно?

        Прежде всего, для работы журналисту нужна новостная информация.  Основным источником информации о будущем местного сообщества являются структуры государственного управления, которые с трудом учатся работать в условиях жесткого и придирчивого контроля со стороны.  Наука общения с журналисткой братией даётся с трудом. Любая оговорка будет растиражирована и безжалостно осмеяна.  Будешь прятаться – обвинят в том, что что-то скрываешь.  В общем, не случайно появилось прозвище  «акулы пера».   Поэтому, где только возможно власти стараются избегать общения с журналистами и ограничить их проникновение в коридоры власти.  Чем сильнее они в этом преуспевают, тем ожесточенней идёт информационная атака. Любой самый незначительный повод служит источником публичных умопомрачительных предположений и подозрений.  Информационный обмен превращается в информационную войну с долгими осадами, великими сражениями, мелкими диверсиями, горькими поражениями и славными победами. Конечно, это происходит не везде и не со всеми.  Не всегда и дым без огня валит...  Ладно бы, эта война шла где-нибудь в  сторонке,  никого постороннего не касаясь. Полем боя здесь являются умы и сердца людей.  Как такая война отразится на отношении людей к власти?  Заранее можно сказать, что  как минимум, недоверие появится. А про улучшение возможностей управления территорией и говорить не приходится.  

        Сложившееся положение в одночасье не исправишь. Нужна терпеливая и планомерная  работа.  Только как можно ожидать её от властей, если она не является функциональной обязанностью бюрократа, на котором вся власть, в общем-то, и держится.  Да и не умеет он.     

      Чем сложнее конструкция, тем она уязвимей.  Пытаясь разобраться с, казалось бы, простым вопросом оценки эффективности работы, в общем-то, наёмного работника, пусть и на очень высоком посту,  мы столкнулись с тем, что нанимателю достаточно сложно обозначить спектр направлений его персональной ответственности. Можно попытаться уйти от проблемы, заявив, что губернатор отвечает за всё. Но такой подход породит только новые сложности. Ведь с одной стороны – за всё, значит ни за что, а с другой -  может ли вообще какой-либо кандидат на этот пост при  таком подходе в полной мере соответствовать возложенной ответственности.  Ситуация  настолько же сложна, насколько и разрешима, если не пытаться  заставить одного отвечать за всех.  

       Таким образом, 

деятельность губернатора – это специфическая деятельность по  повышению  управляемости вверенного ему субъекта федерации и наращиванию возможностей по управлению им.

 А для того, чтобы её оценить, необходимо использовать специальную, «специфическую» методику, не пытаясь подменять её теми, которые использовались  для других целей. В самом деле, пироги пирожника нужно оценивать ни по удобству их для носки на ногах, а  приемлемости для желудка.    

Действие 3. Как это определить и посчитать?           

       Любая, даже самая специфическая методика основывается на методе решения данного типа задач. На сегодняшний день непротиворечивых методов оценки состояния управленческой деятельности органов власти во властных структурах пока нет. Это конечно не значит, что их нет вообще.  Складывается впечатление,  что ответственные лица просто не представляют где такой метод искать.  Попытки использовать методы, применяемые в отдельных  социальных и экономических сферах, вызывают  множество существенных возражений, связанных с комплексным характером компетенции губернатора.    Если же  выделить только одну «главную» сферу, как основу оценки, то  это может привести к  серьезным проблемам, вплоть до потери управляемости регионом. 

         Например, просчеты в бюджетном регулировании могут привести к серьёзным проблемам в управлении территорией. Хорошо если это только проблемы  задержки реализации каких-либо проектов. А если вдруг забастовки уставших ждать повышения своих зарплат, которое было провозглашено  много месяцев назад. А за это по головке не погладят.   

         Ссора с полпредом тоже опасна. По закону именно он подготавливает и представляет Президенту списки кандидатов на пост губернатора.  Если губернатор сегодня не находит общего языка с бизнесом,  то завтра бизнес может свернуть в регионе свою деятельность, что уже бывало неоднократно.  Сегодня не принял делегацию вызывающе ведущих себя общественников, а завтра пикеты под окнами и шум на весь мир.  Не пустили журналиста без билета на губернаторский прием – жди обвинений в давлении на прессу и  угнетении свободы слова.   

       Тем не менее, методы оценки состояния региона и угроз управляемости им существуют и довольно широко используются.

       Так,  например, разработчикам описанных выше критериев можно было обратить внимание на метод, использующий для оценки состояния управляемости региона теорию социальных (конфликтных) потенциалов. Метод хорошо проработан математически и позволяет разрабатывать методики оценок, как различных элементов социума, так и социума в целом. Почему бы не применить его при  разработке «официальной» методики оценки деятельности губернаторов?   Тем более, что  частные комплексы задач для её подготовки имеются. 

       Попытаюсь кратко описать основные подходы указанного метода и его применение в  нашем случае.

        Не углубляясь в детали  FSA-моделирования, ограничусь очень примитивным описанием возможностей его использования  в нашем случае.

        Социум рассматривается как обобщенное признаковое пространство, в котором имеются структуры связности, называемые  комплексами.   В состав комплекса входят агрегаты, взаимодействующие между собой. Например, в первой и второй части нашего анализа мы рассматривали функциональный комплекс «Губернатор - Система государственного управления и регулирования».  Сама указанная система так же является функциональным комплексом,  как и отдельные её элементы.

       Но ближе к теме. Нас, в первую очередь интересует один из множества комплексов, в которых участвует губернатор - функциональный комплекс «Губернатор(органы исполнительной власти) – Субъект Российской Федерации». Оценку можно осуществлять следующим образом:

- В указанном комплексе выделяются взаимодействующие «агрегаты» («Губернатор(органы исполнительной власти)», «Субъект Федерации»).

- Определяются обобщенные социальные потенциалы (сумма ресурсного, функционального, ситуационного и  ролевого потенциалов) «конструктивов» каждого из агрегатов, составляющих рассматриваемый комплекс взаимодействия.  В данном случае, в состав конструктивов агрегата «Субъект Федерации» входят: население, представительные органы, хозяйствующие субъекты, федеральные структуры, институты гражданского общества,  СМИ, органы местного самоуправления и т.д.  В состав агрегата «Губернатор» входят структуры  государственного  управления и регулирования региона.

- Используя данные базового исследования о соотношении активированных аспектов, определяющих взаимодействие между агрегатами,  определяется величина обобщенного  потенциала конструктивов.

- Поскольку оценка деятельности губернатора в данном случае есть оценка характера изменений  в состояниях потенциалов указанных агрегатов, осуществляется текущий мониторинг изменений потенциалов.

- Сопоставляя данные изменения обобщенных показателей указанных агрегатов, определяется  величина  текущей оценки деятельности губернатора.

    Метод позволяет объективировать процессы управленческой деятельности губернатора и избежать необходимости учета бесконечного множества показателей, только предположительно влияющих на оценку деятельности губернатора, или влияющих опосредовано, ограничившись только показателями, актуальными для данного субъекта. Сравнение же эффективности деятельности губернаторов между собой  при данном подходе может осуществляться без привлечения всевозможных «весовых» коэффициентов.   

      Интересно предложение, связанное с  межсекторным регулированием (государство-бизнес-общественность). В нем для получения оценки губернатора предлагается  рассматривать взаимодействие секторов социума (государство, предпринимательство, гражданское общество) на уровне субъекта Федерации. Оценка деятельности губернатора рассматривается как показатель уровня развития межсекторного взаимодействия  с целью взаимной поддержки и развития  основных его составляющих. В первую очередь имеются в виду:

-обеспечение формирования и реализации институализированных правил совместного общежития и реализации общественно значимых инициатив на территории сообщества (сектор государства),

-обеспечение возможности общественного воспроизводства  (сектор предпринимательства),

-обеспечение возможности многоуровневого  взаимодействия с целью самоорганизации населения для реализации частных и коллективных потребностей (сектор некоммерческого взаимодействия).

       И других предложений было опубликовано немало. Очевидно, что оценку губернаторам (органам исполнительной власти региона)  можно давать на вполне разумных основаниях и за достаточное для координации и корректировки текущей деятельности губернаторов время. Другими словами, и пределы числу критериев оценки поставить и  полученную оценку к делу приставить. 

        Пока же наблюдается несколько тенденций, которые могут помешать довести дело до логического конца.

       Прежде всего, бросаются в глаза попытки вместо создания приемлемой методики упростить  процесс.   Например,  предложить использовать критерий с самым широким охватом затронутой им сферы, позволяющим толковать полученную величину в зависимости  от  ситуации, как достижение или как  недостаток.   А сам сбор значений критериев, переложить на органы официальной статистики или самих оцениваемых.     

       Не видно особой заинтересованности  в поиске новых подходов у представителей  правительства и  администрации Президента, которые предпочитают использовать уже имеющиеся и не оправдавшие себя  наработки. 

        Складывается впечатление, что дело идет к тому, чтобы ограничиться  определением формального места региона и его губернатора по итогам года, которое не будет являться основанием для  организационных выводов.       

4. Эпилог.

    27 июня 2007 года был подписан Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден перечень 43 показателей для  оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

    Кроме того,  указано разработать до 1 августа 2007 года  перечень дополнительных показателей, методику оценки эффективности и  форму доклада высших должностных лиц субъектов  о достигнутых значениях.  Согласно Указу, сами руководители субъектов будут ежегодно к 1 мая представлять в  Комиссию  при   Президенте Российской федерации по вопросам  совершенствования государственного управления и правосудия доклады о достигнутых значениях показателей.  Комиссия, в свою очередь, будет представлять  к 1 сентября доклад Президенту за предыдущий год.  Доклады за 2006 год от губернаторов ждут к 1 сентября этого года.

          Посмотрим, что получится на этот раз.