МСУ: миссия «Обязанности без бюджета» невыполнима

В Госдуме и Совете Федерации возобновилось обсуждение законопроекта о реформе местного самоуправления (МСУ). Несмотря на двухлетний перерыв в рассмотрении документа, наиболее ожидаемые изменения в него не внесены. В том числе, законодатели не пояснили за счёт каких источников мэры должны будут избавиться от муниципальных долгов и исполнять закреплённые за ними полномочия. При этом личную ответственность за сохранение социальной стабильности с них никто не снимает.

Обсуждение проекта реформы МСУ началось в 2019 году. Именно тогда президент Владимир Путин сформулировал идею о формировании в стране системы единой публичной власти и включении в неё муниципального уровня. Соответствующее положение годом позже по итогам всенародного голосования вошло в Конституцию.

Процедура реализации этой нормы должна быть прописана в новом федеральном законе о местном самоуправлении. Проект документа был подготовлен депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым и сенатором Андреем Клишасом, но после принятия в первом чтении был отложен в долгий ящик. Затянувшаяся пауза была вызвана большим количеством предложенных поправок со стороны как общественных, так и государственных структур.

Фиктивные полномочия

Наибольшую критику вызвало отсутствие в документе предложений по увеличению доходов местных бюджетов. Этот вопрос стал одним из ключевых на прошедших в Совете Федерации парламентских слушаниях.

В подготовленных к мероприятию материалах Счётная палата (СП) сообщила, что по состоянию на 2021 год 63 процента всех доходов местных бюджетов приходилось на безвозмездные поступления. По сравнению с предыдущим годом этот показатель вырос на восемь процентов и имеет тенденцию к дальнейшему повышению.

Аудиторы СП подчеркнули, что из-за хронического недофинансирования местные власти оказались не в состоянии исполнять ряд важных полномочий. Одно из них – обеспечение жильём малоимущих граждан. На момент подготовки отчёта, в органах МСУ на учёте состояло 2,4 млн подходящих под критерии для оказания помощи человек. Часть из них – инвалиды и семьи с детьми-инвалидами. Ежегодно получали жилплощадь не более трёх процентов из них. Аналогичным образом обстоит дело и с очередями на получение жилья детьми-сиротами и жителями Крайнего Севера.

Только три процента нуждающихся были обеспечены жильём. Фото: Алексей Павлишак/ТАСС

Недостаток бюджетных средств, подчеркнули в Счётной палате, также превратил в фикцию делегированные муниципалитетам программы по предоставлению многодетным семьям земельных участков под жилищное строительство и комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры.

«Отсутствие необходимого объёма денежных средств не только на строительство самой инженерной инфраструктуры, но и на разработку проектно-сметной документации не позволяет многим муниципальным образованиям участвовать в федеральных и региональных государственных программах, в рамках которых предусмотрено софинансирование строительства инженерной инфраструктуры», – говорится в материалах госаудитора. Подобная ситуация наблюдается и в строительстве объектов социальной инфраструктуры.

Вместо денег – сокращение полномочий

Совет Федерации в своих аналитических материалах уже неоднократно поднимал тему системного наращивания доходной базы муниципалитетов.

В число предлагаемых мер входили передача местным бюджетам налога на профессиональный доход, части поступлений от налога на добычу общераспространённых полезных ископаемых и 1–1,5 процента ставки налога на прибыль организаций.

Однако пока дело ограничилось лишь наделением городских властей правом вводить туристический налог.

Ситуацию могло бы несколько улучшить закрепление за местным уровнем власти широкого списка гарантированных полномочий, на исполнение которых в обязательном порядке закладываются бюджетные источники.

Сегодня в список полномочий городских поселений входит 42 пункта, муниципальных районов – 41 пункт, городских округов – 48 пунктов. В ходе слушаний сенаторы высказывали мнение, что значительная часть из них финансово не обеспечены. Вместо того, чтобы заложить возможность для проведения ревизии доходных источников МСУ и увеличения его доходов, авторы реформы пошли другим путём. Они предложили сократить до 27 число закреплённым за местным уровнем власти полномочий. Причём 18 из них касается обеспечения не жизни населения, а работы самих органов власти.

Значительная часть городских округов нуждается в финансировании. Фото: Кирилл Кухмарь/ТАСС

В том числе им предлагают стать ответстве нными за обеспечение доступности медицинской помощи. В заключении Союза российских городов говорится, что данный пункт сопряжён со «значительным объёмом правовой неопределённости». Система амбулаторной и стационарной медицинской помощи давно находится на балансе и под управлением регионов. Передача таких полномочий на уровень МСУ позволит губернаторам избавиться от ответственности за изрядно пошатнувшееся ещё в период пандемии состояние системы здравоохранения.

Ещё 28 полномочий внесены в «плавающий» список: их могут делегировать муниципалитетам сами регионы. В этот перечень переходят такие ключевые и приносящие максимальный доход в бюджет вопросы, как градостроительство, транспортное обслуживание, обслуживание соцобъектов, ЖКХ и похоронное дело. Механизм их передачи пока не урегулирован и потенциально может быть использован губернаторами для ведения аппаратно-политических войн с мэрами-оппонентами.

Остаётся неурегулированным и вопрос о снижении долговой нагрузки на органы местной власти. А между тем его уровень в 2021 году достиг исторического максимума – 387,6 млрд рублей. С тех пор снизился он весьма незначительно. Доходов местных бюджетов хватает лишь на исполнение текущих расходов. О бюджетах развития мэры давно забыли. В этом вопросе они полагаются лишь на вхождение в госпрограммы.

Мэры ждут следователей

Как сообщил «Октагону» участвующий в обсуждении проекта закона высокопоставленный эксперт, главной проблемой проекта закона «О местном самоуправлении» является отсутствие нормирования закрепляемых за муниципальным уровнем власти 27 полномочий. То есть, не определены не только источники их финансирования, но даже их стоимость.

– Это приведёт к тому, что начнут сажать глав за невыполнение функций. То что у них на это нет денег, всем будет наплевать, – подчёркивает собеседник.

Один из работавших над поправками к документу депутатов добавляет, что такое положение дел выгодно власти. Оно окончательно исключает мэров и муниципальных депутатов из числа политических игроков, что поможет системе сохранить стабильность в текущем моменте.

Константин Джултаев