Полпредства на перепутье

В Уральском федеральном округе стартовала знаковая политическая перестановка. Президент освободил от должности своего полномочного представителя Владимира Якушева, он перешёл в Совет Федерации и избран первым замом председателя. Подписан указ о назначении уральским полпредом спикера парламента ДНР Артёма Жоги. С первых дней герой Донецкой Народной Республики столкнётся с несовершенством института полпредства, о необходимости реформирования которого эксперты и политики говорят два десятилетия.

Владимир Якушев назначен полномочным представителем главы государства в УрФО в ноябре 2020 года. Ему достались в наследство политические «руины». Ранее занимавшие этот пост Игорь Холманских и Николай Цуканов совершили ряд управленческих ошибок, которые привели к затяжному политическому противостоянию с губернаторами.

Наиболее конфликтные отношения с полпредством сложились у главы Свердловской области Евгения Куйвашева. В ходе противостояния свердловское правительство прекратило отношения с аппаратом полномочного представителя. В том числе был расторгнут договор о безвозмездном использовании сотрудниками аппарата числящегося за автохозяйством правительства автотранспорта, поставлен вопрос о выселении окружных чиновников из принадлежащих Свердловской области помещений. Сам Куйвашев начал игнорировать приглашения на совещания под председательством представителя президента.

Губернатор Свердловской области Евгений Куйвашев и бывший полномочный представитель президента РФ в Уральском федеральном округе Владимир Якушев (слева направо). Фото: Артём Геодакян/ТАСС

После назначения Якушева ситуация изменилась на противоположную. За короткое время он выстроил командные отношения с главами всех регионов, подключился к лоббированию их интересов, в том числе ставил вопросы о включении уральских территорий в федеральные бюджетные программы. Именно Якушев продвигал в округе тезис о необходимости более активной поддержки СВО, добивался наращивания объёмов отправки гуманитарной помощи. Но новый полпред достиг успеха скорее вопреки, а не благодаря своему статусу.

Как сообщили «Октагону» тесно работавшие с ним уральские политики, сближению полпредства с губернаторами способствовало два главных фактора. Первый – принадлежность Владимира Якушева команде мэра Москвы Сергея Собянина. К этой же команде относятся пять из шести уральских губернаторов. Второй – его личные качества, позволяющие находить общий язык даже с самым конфликтным собеседником.

Куратор без полномочий

Собеседники издания подчёркивают отсутствие у представителей главы государства необходимых для решения подобных задач полномочий. Их возможности ограничиваются сбором, анализом информации и составлением отчётов, а также проведением многочисленных совещаний. И главное – полпреды не принимают наиболее важные для губернаторов решения о выделении финансирования, а только рекомендуют включить регион в ту или иную программу.

Это аппаратное бесправие было заложено в момент учреждения института полномочных представителей в 2000 году. В начале тысячелетия исполнительная власть не контролировала Госдуму, поэтому было принято решение ввести институт полпредств не федеральным законом, а указом президента.

Полпреды стали сотрудниками администрации главы государства, не имеющими права распоряжаться бюджетами, принимать хозяйственные и кадровые решения. Им отвели роль коммуникаторов между регионами и федеральным центром и контролёров за исполнением вводных Кремля на местах.

Несостоявшиеся реформы

В дальнейшем вопрос о необходимости принятия федерального закона не поднимался. Более того, законодатели со временем начали сомневаться в необходимости института полпредов. В 2011 году спикер Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила, что он «изжил себя». Матвиенко предложила вместо полпредств создать в федеральных округах представительства Минрегиона, «ввести своего рода министров по делам территорий с чёткими функциями, с чёткими полномочиями».

Если бы эта схема была реализована, то функции контроля за регионами перешли бы премьер-министру.

Спустя ещё год в правительстве Дмитрия Медведева рассматривалось несколько вариантов реформирования системы полпредств. В числе предлагавшихся был сформулированный Матвиенко вариант замены полпредов семью заместителями главы Минрегиона и назначение полпредов вице-премьерами.

В последний раз тема реформирования полпредств поднималась в 2018 году. Как сообщил знакомый с ситуацией источник «Октагона», инициаторами обсуждения стали сами полномочные представители, предлагавшие дать им реальные экономические полномочия. Также прозвучала идея наделить их одновременно статусом вице-премьеров по примеру занимающего с 2013 года два поста полпреда президента в ДФО Юрия Трутнева.

Вице-премьер РФ – полномочный представитель президента в Дальневосточном федеральном округе Юрий Трутнев. Фото: Елена Верещака/ТАСС

Тогда же Центр стратегических разработок Алексея Кудрина выступил с инициативой ликвидировать институт полпредств. Авторы предложения заявляли, что его поддерживают многие губернаторы. Однако обсуждение не привело к выработке каких-либо решений. Ситуацию решили оставить как есть.

Витиеватая вертикаль власти

Источники «Октагона» заявляют, что перспективы дальнейшего функционирования института полпредств вызывают вопросы. Во-первых, изменилась внутриполитическая ситуация. С начала пандемии губернаторы окончательно перестали быть центрами влияния и принятия решений. На фоне ковидного кризиса, а затем СВО резко снизилось число внутрирегиональных конфликтов. В связи с этим менее востребованной стала роль модератора взаимоотношений между элитами на местах и проводника федеральной политики в их среде.

Во-вторых, за последние годы резко выросло число альтернативных официальных и неформальных каналов взаимодействия федерального центра с регионами. Например, в 2021 году премьер-министр Михаил Мишустин реализовал звучавшие в «десятые» года идеи и назначил из числа своих заместителей кураторов за всеми федеральными округами. В отличие от полпредов, занявшие эти позиции вице-премьеры имеют полномочия по направлению на места бюджетного финансирования.

Но реальные вопросы губернаторы решают даже не через вице-премьеров, а через многочисленные личные контакты в министерствах и Администрации президента.

Чиновник средней руки зачастую может оказаться для них более полезным, чем полпред и прикреплённый вице-премьер вместе взятые.

– Реформа системы полпредств напрашивается. Но вряд ли её можно ждать в ближайшее время. Если она состоится, то станет частью более глобальной перестройки системы власти, – считает источник «Октагона».

Константин Джултаев