Размышления учёного накануне годовщины Дефолта-1998. Часть 1

Сергей Луценко — директор Центра экономического анализа права и проблем правоприменения Института экономических стратегий Российской академии наук, член Экспертного совета Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне, соавтор документов «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» и «Стратегия развития электросетевого комплекса Российской Федерации», автор проекта «Контуры Концепции развития финансового кластера Российской Федерации на долгосрочную перспективу».

Автор анализирует особенности финансового кризиса в августе 1998 года. Рассматривается его причина, а также участники событий с использованием нормативных актов.​

Вместо введения: предпосылки и причины финансового кризиса 1998

Россия как социальное государство, в основе которого лежат условия для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан.

Принцип социального государства в контексте Конституции России обязывает публичную власть надлежащим образом осуществлять свою миссию на основе общепринятых в правовом и социальном государстве стандартов и гуманитарных ценностей, с учетом модели экономической политики. К сожалению, спустя более чем двадцать пять лет после финансового кризиса 1998, экономическая политика продолжает реализовываться с использованием лекал, заложенных еще в 90-х в рамках типового соглашения с Международным валютным фондом (далее — МВФ) в контексте принципов Вашингтонского консенсуса, включающих всеобщую торговую либерализацию, открытость для иностранных инвестиций и дерегулирование экономики, стали частью глобальной стратегии развития.
Денежно-кредитная политика Банка России проводится в соответствии с режимом таргетирования инфляции, с исключительным акцентом на контроле инфляции, полностью удовлетворяя ожидания МВФ, ограничивая инвестиционную активность российских компаний. Неудивительно, что руководство Банка России, следуя в рамках политики МВФ, столкнулось с ограничением (заморозкой) в отношении доступа к почти половине золотовалютных резервов. Экономическая политика государства, проводимая по рекомендациям МВФ, приводит к глубокому финансовому кризису и наносит огромный ущерб ее экономике и национальной безопасности. Мы снова возвращаемся к ошибкам, допущенным в августе 1998.
Кризисная ситуация финансовой системы, начавшаяся в конце 1997 г. и достигшая своего апогея к августу 1998 г., продемонстрировала, что имеющаяся правовая база является недостаточной и превращает независимость Банка России при осуществлении им своих функций в бесконтрольность и безответственность. Фактически сложилась ситуация, когда функционирование отечественной банковской системы оказалось заложником субъективных решений нескольких человек. Выявилось громадное несоответствие степени влияния, которое оказывает Банк России на экономическую и кредитно — денежную политику государства и ответственности руководства Банка России за принимаемые им решения. 
Проводимая Банком России политика, направленная на сужение денежной массы и искусственное поддержание курса рубля по отношению к доллару, привела к серьезным просчетам по другим направлениям денежно-кредитной политики, результатом чего явились масштабный отток капитала из производственной сферы, платежный кризис и долларизация экономики [Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"».] Большинство исследований, посвященных финансовым кризисам 80-х и 90-х годов, единодушны в том, что одной из причин является недостаток регулирования (надзора) как на национальном уровне, так и международном. Так, Дж. Смолаут пишет: 

«Банковские кризисы, вызванные недостатками финансового регулирования... потрясают финансовый мир... В некоторых странах Латинской Америки на ликвидацию последствий финансовых кризисов пришлось затратить около 20 % ВВП... Опасность потрясений на формирующихся финансовых рынках сохранится и в ближайшем будущем... Тем более что и в развитых странах системы банковского регулирования оказались несвободными от недостатков...» (Смолаут Дж. Как остановить банковские кризисы на формирующихся финансовых рынках. Банковское дело: зарубежный опыт, № 2, 1998 г.)

Кроме того, кризисная ситуация, сложившаяся в августе 1998 г., таила в себе серьезную угрозу целостности государства, а в случае углубления кризисных процессов в обществе или потрясений, реализация подобной экономической политики могла стать катализатором разрушения общего правового и социально-экономического пространства Российской Федерации (Постановление ГД ФС РФ от 09.06.1999 № 4066-II ГД.) Финансовая катастрофа в России в августе 1998 г. — это провал рыночных реформ. 

Предложенный Правительством Российской Федерации федеральный бюджет на 1999 год.

В первом полугодии 1998 г. объем валового внутреннего продукта сократился по сравнению с соответствующим периодом прошлого года почти на 2 процента, объем промышленной продукции на 2,5 процента, инвестиции в основной капитал сократились на 6,3 процента, внешнеторговый оборот страны снизился на 3,5 процента. Число убыточных организаций в промышленности за январь-май текущего года выросло до 48 процентов, что почти на 3 процента превысило их число за соответствующий период 1997 года. Просроченная кредиторская задолженность только в промышленности достигла 618,7 млрд. рублей, ее доля в общей задолженности составила почти 60 процентов. 
Необходимо отметить, что августовский обвал финансовой системы страны есть прямое следствие целенаправленной политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по наращиванию государственного долга в форме финансовой пирамиды государственных краткосрочных обязательств. В интересах финансовых спекулянтов на рынке государственных ценных бумаг Правительство Российской Федерации пошло на незаконное секвестирование расходов федерального бюджета в 1997—1998 годах, грубо нарушило свои обязательства по финансированию социальной сферы, системы национальной безопасности, государственных инвестиций в реальный сектор экономики.
Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации, повышая процентные ставки, наращивая долговые обязательства, упорно игнорировали потенциал Бюджета развития Российской Федерации, блокировали подъем инвестиционной активности. (Постановление ГД ФС РФ от 02.09.1998 № 2906-II ГД «О социально-экономической и финансовой ситуации в стране».) Августовский обвал финансовой системы страны есть прямое следствие целенаправленной политики Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по наращиванию государственного долга в форме финансовой пирамиды государственных краткосрочных обязательств. В интересах финансовых спекулянтов на рынке государственных ценных бумаг Правительство Российской Федерации пошло на незаконное секвестирование расходов федерального бюджета в 1997—1998 годах, грубо нарушило свои обязательства по финансированию социальной сферы, системы национальной безопасности, государственных инвестиций в реальный сектор экономики. 

Как отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию от 30.03.1999 «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», причинами банковского кризиса, среди прочих, являлись зависимость банков от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков. Банковский кризис проявился в том числе в отсутствии капитала, достаточного для развития банковских операций, для выполнения банковских нормативов. Кризис российской банковской системы выявил все накопившиеся недостатки в банковском законодательстве, в государственной политике, в банковском надзоре и в деятельности самих банков.

При этом, к сожалению, при анализе ситуации недостатки в работе многих конкретных банков, приведшие к их ослаблению и фактическому банкротству, неправомерно полностью переносятся на государство.
Отдельной составляющей причиной финансового кризиса являлось отсутствие институционального контроля за деятельностью федеральной исполнительной власти со стороны власти законодательной. Без официальной оценки остаются многие факты и события, имеющие большую общественную значимость; не формируются традиции нормальной этики государственной службы; многие должностные лица даже после совершения ими недостойных действий, не совместимых с высоким государственным статусом, остаются безнаказанными и нередко даже не отправляются в отставку; общество испытывает чувство бессилия в отношении власти, что еще больше подрывает степень доверия к ней; власть остается информационно непрозрачной, что является дополнительным условием для проявлений коррупции и произвола.
Причем речь шла о контроле не только за должностными лицами исполнительной власти, но и, по сути, за всеми другими (кроме Президента РФ, в отношении которого Конституция предусматривает ответственность лишь в форме отрешения от должности за совершение тяжких преступлений). Речь идет лишь о том, что если то или иное должностное лицо совершило поступки, порочащие как его, так и представляемый им орган власти, недопустимо полагаться лишь на «корпоративную» оценку, даваемую таким действиям. Необходима независимая государственная оценка, а для этого требуется тщательно изучить все обстоятельства «дела», убедиться, что факты, ставшие достоянием гласности, являются достоверными. Общество тем самым получит гораздо больше уверенности в том, что власть служит ему, а не самой себе и не узким кланам (Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации»).

Ответственность должностных лиц и парламентское расследование

Как отмечается в приложении «О некоторых фактах экономического и финансового ущерба, нанесенного россии в 1992—1998 гг.» к Пояснительной записке к проекту Федерального закона «Об усилении ответственности должностных лиц за непринятие надлежащих мер по взысканию ущерба от экономических преступлений» органы исполнительной власти не выполняли должным образом своих обязанностей в отношении пресечения незаконного вывоза капиталов из России и возврату долгов с зарубежных стран в полном объеме. В результате полной безответственности органов исполнительной власти Россия стала заложницей МВФ. Проводимая под диктовку МВФ финансовая политика привела к глубокому кризису всю финансовую систему России и нанесла огромный ущерб ее экономике и национальной безопасности. 
Тем более институт парламентских расследований не противоречит Конституции РФ. Кроме того, что без четкой правовой базы деятельность таких комиссий оказывается не только неэффективной, но и может страдать некоторой политизацией в негативном смысле этого слова. Для выяснения политических позиций есть иные формы. Парламентские же расследования предназначены для очищения власти от людей, которые дискредитируют ее. Парламентскому расследованию подлежат: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства, связанные с наступлением негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для расследования указанных фактов и обстоятельств палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах создается комиссия, которая формируется на время расследования и после его завершения распускается. Комиссию возглавляют обладающие равными правами сопредседатели, избираемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации. 
В ходе проведения парламентского расследования комиссия имеет право запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций относящиеся к предмету парламентского расследования копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан и вести протокол их опроса.

В настоящее время процедура парламентского контроля регулируется Федеральным законом от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации». Законом предусматриваются обязанность должностных лиц предоставлять копии требуемых документов и запрашиваемую информацию, обязанность должностных лиц и граждан, приглашенных комиссией, прибыть на ее заседание и дать все необходимые объяснения по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам, а также правдиво ответить на вопросы, поставленные комиссией. 
По результатам парламентского расследования комиссия подготавливает итоговый доклад, в котором излагаются установленные комиссией факты и обстоятельства. Советом Федерации самостоятельно было проведено расследования причин и последствий финансового кризиса 17 августа 1998 г., результатом которого стало оглашение итогов дефолта. («Причины и последствия финансового кризиса в России конца 90-х годов» по материалам Временной комиссии по расследованию причин, обстоятельств и последствий принятия решений от 17.08.1998 г.)
Было установлено Временной комиссией, что подготовка и принятие указанных решений проходили с грубыми нарушениями принятых процедур подготовки решений Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации без необходимых в таких случаях экономической и юридической экспертиз, анализа вероятных последствий. Проекты решений не проходили согласования в соответствующих ведомствах, не обсуждались на заседаниях Правительства Российской Федерации и Совета директоров Центрального банка Российской Федерации. Фактически указанные лица взяли на себя персональную ответственность за принятые решения и их последствия. 
В ходе подготовки решений от 17 августа А.Б. Чубайсом — по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации и Председателем Центрального банка Российской Федерации без каких-либо утвержденных в установленном порядке директив и соблюдения необходимых требований национальной безопасности — велись консультации с руководителями иностранных финансовых организаций, имеющих свои интересы на российском финансовом рынке. Им была передана информация конфиденциального характера, сознательно скрывавшаяся от российских участников рынка, представительных органов государственной власти, общественности. При этом не было принято необходимых мер, исключающих использование этой информации нерезидентами в коммерческих целях и в ущерб национальным интересам России. 
Таким образом, проекты государственных решений, таящие огромные негативные последствия для участников рынка, келейно обсуждались с представителями иностранных финансовых институтов, а российские инвесторы, представительные органы государственной власти, субъекты Российской Федерации дезинформировались руководителями Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации в отношении проводимой ими политики и устойчивости финансового рынка. 
То есть при подготовке решений было допущено сознательное раскрытие конфиденциальной информации узкой группе заинтересованных лиц, включавшей руководителей некоторых коммерческих банков и представителей иностранных финансовых институтов, которые могли использовать эту информацию в коммерческих целях в ущерб другим участникам рынка и государственным интересам. Правительством РФ и Банком России нарушены нормы федерального законодательства, а также требования национальной безопасности в части раскрытия конфиденциальной информации заинтересованным иностранным организациям. ОКОНЧАНИЕ СЛЕДУЕТ

На обложке: фото Ю.Абрамочкина, РИА Новости