Военная помощь США Украине с 24 февраля 2022 г

Размеры военной помощи, предоставленной США Украине с начала новой стадии российско-украинской войны, начатой 24 февраля 2022 г., закономерно находятся в центре общественного внимания. Широко распространяемые оценки величины этой помощи существенно разнятся в зависимости от их авторов, полноты охвата учитываемой помощи, ее правового и фактического статуса, дат, на которые даются такого рода оценки. Немало известных оценок подвержены как неточностям и ошибкам, так и намеренным искажениям. Нижеследующий материал, созданный на основе публично доступной информации, нацелен на предоставление читателям максимально точной оценки размеров как утвержденной, так и предоставленной военной помощи США Украине по состоянию на 9 мая 2023 г. (по некоторым позициям – на близкую к 9 мая дату).

1. Стадии предоставления помощи
Важнейшим предварительным требованием к корректному восприятию данных об оказываемой помощи является точная идентификация ее правового и фактического статусов. В отношении значительной части помощи, предоставляемой в виде материальных предметов обороны (defense articles), следует различать, как минимум, следующие ее стадии:
- appropriation – выделение Конгрессом США бюджетных средств на их приобретение;
- setting PDA limit – установление Конгрессом США верхнего количественного предела, в рамках которого предметы обороны могут быть взяты со складов и баз хранения вооруженных сил США и переданы Украине;
- authorization – распоряжение выделенными бюджетными средствами органами исполнительной власти (президентом США и от его имени государственным секретарем и министром обороны);
- contracting – размещение заказов (как правило, министерством обороны) на производство предметов обороны (вооружения, боевой техники, боеприпасов) среди производителей;
- delivery – физическая доставка предметов обороны на территорию Украины.

Часть военной помощи США предоставляется Украине в виде услуг (транспортировка, ремонт, обучение, связь, разведывательная информация и т.п.). Услуги по предоставлению военной помощи Украине оказываются как на ее территории, так и за ее пределами, в том числе и на территории третьих стран. Часть этих услуг имеет финансовое измерение, часть (например, развединформация) – нет.

С точки зрения Конгресса США предоставление (provision) военной помощи Украине означает подписание соответствующих бюджетных законов (appropriation bills), законодательное уточнение существующих каналов предоставления помощи и утверждение новых.

С точки зрения администрации США предоставление военной помощи (authorization of security assistance) означает принятие указов и распоряжений, с помощью которых реализуются полномочия, предоставленные Конгрессом исполнительной власти.

С точки зрения Украины фактически полученной военной помощью считаются лишь те предметы обороны, какие были физически доставлены на территорию Украины (delivered) и те услуги, какие были оказаны государственным органам Украины, их представителям и ее гражданам.

2. Выделение Конгрессом США бюджетных средств по существующим каналам помощи и создание новых каналов
В 2022 г. Конгресс США принял пять законов, в рамках которых предусмотрено предоставление военной помощи Украине. Два из них относятся к 2022 финансовому году (с 1 октября 2021 г. по 30 сентября 2022 г.), два – к 2023 финансовому году (с 1 октября 2022 г. по 30 сентября 2023 г.), один – к обоим финансовым годам (2022 и 2023 гг.).

Общий объем финансирования по первым двум законам составил 53.8 млрд.дол. на 2022 финансовый год, по следующим двум законам – 59.7 млрд.дол. на 2023 финансовый год, суммарно на 2022 и 2023 финансовые годы – 113.5 млрд.дол. Закон о ленд-лизе законодателем сформулирован таким образом, что он предоставляет фактически неограниченные возможности предоставления военной помощи Украине.

Цифру в 113 млрд.дол. или же близкие к ней цифры (110, 111, 112 млрд.дол.) нередко можно увидеть в публикациях и услышать в выступлениях в качестве величины военной помощи Украине.
Однако такие утверждения некорректны. Почему?

Во-первых, в цифру 113 млрд.дол. входит финансирование операций, не являющихся непосредственной помощью Украине (размещение новых вооруженных сил США в Европе, пополнение военных запасов США, строительство и оборудование нового здания посольства США в Киеве, продовольственная помощь бедным странам).

Во-вторых, в эту цифру входит финансирование операций, имеющих отношение к Украине, но не являющихся военной помощью этой стране (прежде всего гуманитарная и бюджетная помощь).

Представление о том, как распределены бюджетные средства в рамках принятых четырех законов, дает следующая таблица.
Как видно по данным таблицы, финансирование военной помощи Украине было предусмотрено в 2022 финансовом году в размере 10.7 млрд. дол., или 19.8% от объемов финансирования по первым двум законам, в 2023 финансовом году – в размере 12.6 млрд.дол., или 21.0% от объемов финансирования по третьему и четвертому законам. В целом на военную помощь Украине из бюджета США в 2022-2023 финансовые годы было выделено 23.2 млрд.дол., что составило 20.5% от суммарных объемов финансирования по четырем вышеупомянутым законам.

Кроме финансирования военной помощи из бюджета Конгресс установил новые (увеличил прежние) лимиты предоставления предметов обороны из военных запасов США по программе президентских полномочий (presidential drawdown authority, PDA):
- на 2022 финансовый год – в размере 11.0 млрд.дол.;
- на 2023 финансовый год – в размере 14.5 млрд.дол.;
- суммарно на 2022-2023 финансовые годы – в размере 25.5 млрд.дол.

Следовательно, максимальный потенциальный объем финансовой помощи США, который мог бы быть предоставлен Украине, составляет:
- в течение 2022 финансового года – 21.7 млрд.дол.,
- в течение 2023 финансового года – 27.1 млрд.дол.,
- суммарно в течение двух лет – 48.7 млрд.дол.

Иными словами, потенциальный объем военной помощи Украине (без учета возможных поставок по ленд-лизу) в размере 48.7 млрд.дол. состоит из двух частей почти равной величины.

Чуть больше ее половины (25.5 млрд.дол.) состоит из запасов военных материалов, отгружаемых с баз и складов ВС США в рамках канала Presidential Drawdown Authority (PDA). Следует заметить, что одновременно с направлением военной помощи Украине с баз и складов ВС США происходит их пополнение (replenishment) за счет бюджета США в режиме реального времени. Направление военной помощи Украине по каналу PDA в размере 25.5 млрд.дол. компенсируется пополнением запасов на тех же базах и складах вооружением на сумму в 26.4 млрд.дол. (см. табл. 2).

Вторая половина военной помощи (23.2 млрд.дол.) финансируется напрямую из бюджета США – по двум основным каналам, регулярно используемым с 24 февраля 2022 г.:
- Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) и
- Foreign Military Financing (FMF).

Каким образом этим совокупным ресурсом в 48.7 млрд.дол., предоставленным Конгрессом, распорядилась исполнительная власть США?

3. Распоряжение военной помощью Украине администрацией США
Распоряжение военной помощью Украине со стороны администрации США имеет смысл рассматривать по каждому из имеющихся каналов предоставления помощи.

Presidential Drawdown Authority (PDA) – президентские полномочия по передаче военных материалов, находящихся на базах и складах ВС США.
С 24 февраля 2022 г. по 9 мая 2023 г. администрация США приняла решения о направлении в Украину 35 пакетов военной помощи на общую сумму в 20.8 млрд.дол.

Ukraine Security Assistance Initiative (USAI) – инициатива по оказанию помощи Украине в сфере безопасности.
С 24 февраля 2022 г. по 9 мая 2023 г. по этому каналу администрация США утвердила 13 траншей военной помощи на общую сумму в 14.6 млрд.дол. Помощь по этому каналу представляет собой бюджетные ассигнования для заключения контрактов с производителями для производства военной техники и боеприпасов. По состоянию на 28 апреля 2023 г. из объема в 14.6 млрд.дол. Пентагон разместил заказы на производство оружия на величину в 5 млрд.дол. Разрешения на использование помощи в 4.0 млрд.дол. еще не даны, а контракты на 9.6 млрд.дол., на которые уже получены разрешения, среди производителей еще не размещены.

Foreign Military Financing (FMF) – зарубежное военное финансирование.
По состоянию на 9 мая 2023 г. Пентагон сообщил о своем намерении осуществить долгосрочные инвестиции в рамках этого канала на сумму в 1.5 млрд.дол.

Ukraine Democracy Defense Lend-Lease Act – ленд-лиз в защиту Украины.
По состоянию на 9 мая 2023 г. администрация Байдена не принимала каких-либо решений о предоставлении помощи Украине по этому каналу.

Таким образом, из общего объема финансовых средств в 48.7 млрд.дол., выделенных Конгрессом на 2022 и 2023 финансовые годы, на конец апреля – начало мая 2023 г. администрация США выпустила распоряжения на предоставление помощи в размере 36.9 млрд.дол., что составляет 75.8% от выделенного финансирования.

4. Доставка военной помощи США на территорию Украины
Поскольку отгрузка большинства военных материалов со складов и баз в рамках PDA происходит в течение относительно короткого времени (иногда в течение нескольких дней, хотя самая длительная поставка, пришедшаяся на батарею «Патриот», затянулась на три месяца), суммарная величина распоряжений по каналу PDA фактически совпадает с их фактическими поставками помощи по этому каналу – 20.8 млрд.дол.

Из размещенных Пентагоном контрактов на 5 млрд.дол. в октябре 2022 г. была поставлена военная помощь на сумму в 950 млн.дол.

Таким образом, подтвержденные размеры военной помощи США, физически доставленной на территорию Украины, составляют 21.8 млрд.дол. Возможно, что на начало мая 2023 г. ее объемы уже немного выше за счет выполнения контрактов, размещенных в 2022-2023 гг., и последующей доставки произведенных военных материалов на территорию Украины.

Значение удельного веса доставки военных материалов на территорию Украины по каналу PDA в 81.7% относится к максимальному потенциальному объему поставок по этому каналу в течение двух лет и является условной величиной, поскольку лимиты поставок, установленные для одного финансового года (2022), но не использованные в его пределах, не переносятся на последующие периоды. Более корректной является оценка уровней использования поставок по каналу PDA по каждому из финансовых годов.

Поскольку лимиты поставок по каналу PDA, установленные на 2022 финансовый год, после 30 сентября 2022 г. перестали действовать, то потенциальные поставки военной помощи по этому каналу в размере в 1.8 млрд.дол. не были произведены.

По состоянию на 9 мая 2023 г. неиспользованными остались лимиты поставок по каналу PDA на величину в 2.7 млрд.дол., или 18.6% от установленного лимита на 2023 финансовый год.

5. Среднемесячные поставки военной помощи с 24 февраля 2022 г.
Нижеследующая таблица дает представление о среднемесячных объемах предоставления военной помощи США Украине по годам.

Нетрудно видеть, что в 2023 финансовом году среднемесячные поставки военной помощи США Украине выросли примерно на 38%.

6. Военная помощь США Украине в сравнительной перспективе
С 24 февраля 2022 г. по 9 мая 2023 г. военная помощь США, доставленная на территорию Украины, составила 21.8 млрд.дол., или 18.1 млрд.дол в расчете в среднем на год. Это меньше среднегодовых поставок военной помощи США по ленд-лизу своим основным союзникам в ходе Второй мировой войны.
Таким образом, военная помощь, оказываемая США Украине в течение 15 месяцев последней стадии российско-украинской войны, в среднегодовом измерении примерно в пять раз меньше объемов военной помощи США Великобритании и более чем вдвое меньше поставок США в адрес СССР в ходе Второй мировой войны.