Как российская пенсионная система шла к нынешнему краху, минуя «золотой век»

Госдума продлила заморозку накопительной части пенсии до 2024 года — таким образом, это решение будет действовать как минимум в течение десяти лет. «Заморозка» означает, что выплаты в размере 6% с суммы зарплат россиян поступают в страховую часть пенсионной системы, то есть используются для выплат нынешним пенсионерам, а размер трансферта из федерального бюджета для выплат пенсий соразмерно снижается. При «размораживании» государство в теории должно будет компенсировать эти потери будущим пенсионерам, но с учетом того, что нынешняя заморозка будет длиться уже как минимум десять лет, особенно рассчитывать на это не приходится. Еще более болезненным для российского общества стало повышение пенсионного возраста.

Почему государство не в состоянии сбалансировать пенсионную систему и как мы пришли к нынешнему кризису пенсионного страхования? Что случилось с нашими пенсиями при переходе от плановой экономики к рыночной, и был ли у нас «золотой век» пенсионной системы? Рассказывает историк Евгений Белокуров.


«Немецкое изобретение»

Социальное государство — изобретение по историческим меркам недавнее. Оплачиваемый отпуск, больничный и пенсии по старости стали доступны большинству жителей Западной Европы лишь 100–150 лет назад. Причин этому было несколько.

Во-первых, только после бурного экономического роста второй половины XIX в. Европа разбогатела достаточно, чтобы позволить себе бремя новых социальных программ. По оценкам экономистов, с 1840 (когда Энгельс опубликовал знаменитую работу, описывающую положение фабричных рабочих в Англии) по 1910 годы подушевой ВВП в Западной Европе вырос в два раза — до 5135 долларов в ценах 2011 г. (для сравнения: Россия достигла этого уровня только в середине 1950-х).

Второй причиной стала демократизация в Европе. Когда в XIX — начале XX вв. во многих странах право голоса получили наименее обеспеченные слои населения, они, разумеется, начали выбирать политиков, предлагавших увеличение социальных расходов. Поэтому даже убежденные консерваторы (например, Бисмарк в Германии), стремясь к победе над своими политическими конкурентами — социал-демократами, были вынуждены проводить «левую политику правыми руками». Результатом стало выполнение таких требований социалистов, как страхование на случай болезни, производственной травмы или безработицы.

Всеобщее пенсионное обеспечение по старости впервые появилось именно в Германии в 1889 году. Элитам оно казалось разумной уступкой растущим требованиям рабочих, ведь

из-за высокой рождаемости и быстрого роста численности населения в тогдашней Европе доля потенциальных пенсионеров в обществе была небольшой. Цена пенсий для казны была невелика.

К тому же значительную часть расходов по пенсионному страхованию власти возложили на работодателей и самих работников, отведя себе роль надзирающего за исполнением закона и арбитра в возникающих спорах.

Примеру Германии последовали другие государства Европы:

в 1891 г. всеобщее пенсионное страхование ввела Дания,


в 1900 г. — Бельгия,


в 1901 г. — Нидерланды,


в 1908 г. — Великобритания,


в 1910 — Франция,


в 1913 г. — Швеция.
 

Однако Россия, будучи, как и сегодня, страной по западноевропейским меркам бедной, в тот момент не могла себе позволить этого.

Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона определял пенсию как «пожизненное содержание, выдаваемое отставным чиновникам за долговременное и беспорочное прохождение службы». В России это содержание первоначально было натуральным (например, в виде пожалования поместий). Екатерина II упорядочила систему пенсионных выплат, установив в 1763 г. для нуждавшихся отставных чиновников и офицеров денежные пособия за счет казны. «Устав о пенсиях и единовременных пособиях» 1827 г. давал право на пенсию всем классным чинам после 25 лет «беспорочной выслуги» (к классным чинам относились госслужащие в широком смысле слова: например, преподаватели университетов, гимназий и уездных училищ — все они имели классный чин по «Табели о рангах»). Согласно уставу 1896 года, пенсия, равная размеру жалования, полагалась чиновникам за выслугу в 35 лет; в две трети жалования — за 30–35 лет и в треть — за 20–30 лет.

Права на пенсию можно было лишиться, совершив, например, уголовное преступление; серьезный должностной проступок приводил к утрате накопленного пенсионного стажа. Однако жена и дети не теряли права на выплаты и после смерти самого пенсионера.

Однако пенсионная система охватывала лишь ничтожную часть населения.

Например, чиновников в России перед Первой мировой войной насчитывалось около 250 тысяч, причем заметную их долю составляли канцеляристы — низшие служащие, не имевшие классного чина и потому не имевшие и права на пенсию. Без пенсий оставались и многие тогдашние «бюджетники», например, низшие чины полиции (до 1905 г.).

Выходом были многочисленные негосударственные пенсионные фонды, которые называли тогда пенсионными кассами. Они работали по «страховому принципу»: пособия выплачивались из отчислений самих будущих пенсионеров (обычно отдававших от 3 до 6% ежемесячного дохода). Кроме того, пенсионные кассы вкладывали свои средства в облигации и прочие ценные бумаги, а также получали бюджетные трансферты. Отдельные пенсионные кассы существовали во многих министерствах (из них выплачивалась т.н. эмеритура — дополнительное пособие к государственной пенсии), у земских служащих, железнодорожников, казенных горных рабочих, духовенства, народных учителей, а также на многих частных предприятиях.

Общее число рабочих и служащих, имевших пенсионные накопления, накануне революции исчислялось сотнями тысяч человек, однако это были считаные проценты трудоспособного населения страны.

Большинству жителей России в старости приходилось рассчитывать на помощь детей, родственников, общины или на благотворительность.

Наконец, крестьянам, если только они не работали на казенных заводах или железной дороге, пенсий не полагалось вовсе. После отмены крепостного права закон возложил заботу о «престарелых, дряхлых и увечных» на сельскую общину. Однако общины были бедны, и бездетная старость неизбежно означала жизнь в нищете. Некоторые дореволюционные авторы полагали, что введение для крестьян небольших пенсий по старости на самом деле было вполне посильной задачей для казны, и даже предлагали собственные проекты, однако ничего в этом направлении так и не было сделано.

Октябрьская революция освободила сотни тысяч трудящихся не только от гнета капитала, но и от собственных пенсионных накоплений.

В апреле 1919 г. существовавшие пенсионные, эмеритальные, вспомогательно-сберегательные и прочие кассы были ликвидированы, а их средства перечислены в доход казны. Взамен декретом Совета народных комиссаров от 31 октября 1918 г. провозглашалось право всех лиц, «источниками существования которых является только собственный труд, без эксплуатации чужого», на бесплатную медицинскую помощь, пособия по болезни, безработице и пенсии для утративших трудоспособность.

Несмотря на громкие декларации, система социального обеспечения охватывала малую часть действительно нуждавшихся. По-другому быть не могло: Гражданская война и политика военного коммунизма привели к тяжелейшему экономическому кризису. К 1920 г. подушевой ВВП по сравнению с 1916 г. сократился более чем вдвое, и такая экономика не могла позволить себе нести бремя социальных расходов.

Уже в начале 1918 г. в крупных городах начался голод, который привел к массовому бегству жителей в деревни: так, население Петрограда сократилось с 2 миллионов 400 тысяч в 1916 г. до 800 тысяч в 1921-м.

В деревне в 1921–1922 гг. голодной смертью погибло несколько миллионов человек. Разумеется, все декреты о социальной поддержке в тех условиях не стоили и бумаги, на которой были напечатаны.

После перехода к НЭПу в 1921 г. началось быстрое восстановление экономики. Однако пенсионная система все равно оставалась крайне ограниченной, охватывая лишь инвалидов, красноармейцев, отдельные категории промышленных рабочих, а также лиц, имевших «особые заслуги перед Рабоче-Крестьянской революцией». В официальном «Кратком обзоре социального страхования за 1924–26 гг.» приводится общее число пенсионеров в СССР — 510 811 человек на 1 января 1926 г. По переписи того же года лиц старше 65 лет в стране насчитывалось почти 6 млн.

Пенсионная система по-прежнему не распространялась на крестьян, составлявших большинство населения страны. Власти обязывали сельских жителей создавать крестьянские «общества взаимопомощи», финансировавшиеся за счет самообложения и небольших государственных субсидий. Нетрудно увидеть в этой системе реинкарнацию дореволюционных порядков, когда община была обязана заботиться о «дряхлых и увечных» за свой собственный счет. Неудивительно, что деятельность обществ взаимопомощи была малоэффективной: хотя к 1927 г. в обществах состояло 50% сельских жителей, их капитал составлял лишь 8,7 млн рублей — приблизительно по 15 копеек на одного человека. Так что пенсионная система 1920 годов, несмотря на громкие декларации, имела с дореволюционными порядками куда больше сходств, чем большевики были готовы признать.

Сталинская индустриализация не привела к росту уровня жизни, и, несмотря на постоянно декларируемую властями заботу о социальном обеспечении, большинство населения по-прежнему оставалось за бортом пенсионной системы. Пенсии по старости с 1928 г. существовали лишь у рабочих некоторых отраслей промышленности. В 1937 г. пенсии ввели и для служащих. Однако колхозники не могли рассчитывать на помощь от государства. Согласно Примерному уставу сельскохозяйственной артели (так официально именовались колхозы), пособия старикам должны были выплачиваться из «фондов помощи», в которые отчислялось 2% валовой продукции самого колхоза. Для большинства крестьян мало что поменялось по сравнению с дореволюционными временами (разве что в худшую сторону).

Современные очертания советская пенсионная система стала принимать к концу 1950 годов. Закон 1956 г. установил пенсионный возраст в 55 лет для женщин и 60 — для мужчин, а минимальный стаж — 20 лет для женщин и 25 — для мужчин. Для работавших на тяжелых и вредных производствах пенсионный возраст был ниже: 50 лет для мужчин и 45 — для женщин. Минимальный размер пенсии устанавливался в 300 рублей в месяц, а максимальный — в 1200 (после денежной реформы 1961 г. — 30 и 120 рублей соответственно). Для сравнения: средняя зарплата в 1955 г. составляла 711 рублей в месяц.

Правда, на пенсии по-прежнему могли претендовать лишь рабочие и служащие. Пенсии для колхозников появились только в 1964 г., однако сельские жители традиционно были поставлены в худшие условия, чем городские: пенсионный возраст для них был выше на 5 лет (в 1971 г. эта несправедливость была исправлена), а сами выплаты по сравнению с городскими были ничтожными.

Минимальная пенсия, которую получало большинство колхозников, составляла 12 рублей в месяц («дискриминацию» власти оправдывали тем, что у сельских жителей есть подсобное хозяйство).

Хотя в 1980 г. минимальный размер пенсии был повышен до 28 рублей, а в 1985 г. — до 40 рублей, средние пенсии на селе все равно составляли лишь 58% от городских (55 рублей).

Как и Российская империя, по западноевропейским меркам СССР был бедным государством. В 1963 г. статистики НИИ труда рассчитали размер прожиточного минимума в стране — 40 рублей на одного члена семьи в месяц. Оказалось, что в РСФСР примерно у 40% рабочих и служащих доход был ниже этой величины, а еще у 35% — выше, но не достигал «уровня достатка» (65 рублей в месяц на одного члена семьи). Если включить в расчет и колхозников с их семьями, то доля бедных перевалит далеко за 50%.

Миф о щедрых советских пенсиях застойной эпохи разбивается статистическими данными. До середины 1960-х пенсии не играли заметной роли в доходах людей в СССР. В «тучные» восьмидесятые годы средняя пенсия для горожан составляла 72 рубля, а для сельских жителей — лишь 35 рублей (по данным на 1980 г.). При этом средняя зарплата в том же году равнялась 169 рублям. То есть в лучшем случае пенсия составляла около 40% от заработка (это близко к сегодняшнему показателю), причем для колхозников ситуация была еще хуже.

Однако в СССР были и богатые пенсионеры: так, персональная пенсия членов Политбюро составляла 500 рублей в месяц.

Конечно, уровень жизни в СССР постепенно рос, но и в начале 1980-х проблема бедности стояла более чем остро. Немалую долю малоимущих составляли именно пенсионеры. К тому же пенсионная система в 1970–80 годах столкнулась с хорошо знакомыми нам сегодня проблемами: население старело, число пенсионеров росло, а доля работоспособных, за счет труда которых и обеспечивались выплаты, снижалась. На это накладывались и нарастающие проблемы в самой экономике СССР. Справилась бы советская пенсионная система с нарастающим кризисом — сегодня ответить уже невозможно. Очевидно только, что советские пенсионеры вряд ли могли рассчитывать на кардинальное улучшение жизни.

В рамках существующей системы пенсионная задача не имеет «хорошего решения». Главной угрозой устойчивости всех пенсионных систем в XXI веке остается старение населения, т.е. изменение соотношения между численностью населения в пенсионном и работоспособном возрасте («демографической нагрузки»). Ключевые показатели, определяющие устойчивость пенсионной системы и качество жизни пенсионеров, это, во-первых, отношение средней пенсии к средней зарплате («т.н. коэффициент замещения»), во-вторых, соотношение числа пенсионеров и работающих и, в третьих, расходы бюджетной системы на пенсионное обеспечение в процентах ВВП. Все эти показатели связаны между собой. В существующей системе повышение размера пенсий потребует изъятия большей доли доходов работающих. Но рост демографической нагрузки в любом случае потребует того же самого. Пока решением служит повышение пенсионного возраста, которое позволяет замедлить рост числа пенсионеров. Но с другой стороны,

увеличение пенсионного возраста — это рост предложения на рынке труда, что вызывает сокращение зарплат… Образуется замкнутый круг.

«Сегодня … пенсию сводят к арифметическому расчету исключительно по конкретному человеку и привязывают к его зарплате. Мы привыкли думать, что общественный продукт (ВВП) создается только трудом работающих граждан, — объясняет экономист Валентин Занин, лауреат Государственной премии СССР. — На самом деле, создание этого продукта стало вообще возможным, потому что существуют основные производственные фонды, созданные ранее трудом многих поколений, и природные ресурсы, также разведанные и освоенные нашими предками. И поэтому фонд пенсий и пособий должен рассчитываться не как сумма долей от выплаченных ранее зарплат, а как объективная выплата из части произведенного в стране ресурса. Пенсия должна пониматься как плата общества за использование всех ресурсов, созданных трудом предыдущих поколений».