Системные ограничения все сильнее дают о себе знать

Экономист Михаил Дмитриев — о том, что необходимо для построения в России эффективного государства

Фото: Анатолий Жданов

Год премьерства Михаила Мишустина заканчивается кадровой рокировкой в правительстве, реорганизацией институтов развития и общим ощущением перемен, которых давно ждали. Уже прозвучали слова о кадровой чистке, национализации элит и крупнейшей реформе управления… Конференция по искусственному интеллекту, которая состоялась на прошлой неделе, подтвердила — всех нас ждут большие перемены. А сквозные технологии, как сказал президент, выведут нас на новый уровень технологического развития. Стоит ли ожидать изменений в госуправлении? С этим и другими вопросами «Огонек» обратился к президенту хозяйственного партнерства «Новый экономический рост» Михаилу Дмитриеву, который в 90-е и нулевые годы входил в правительство страны и стоял у истоков возникновения нынешней системы госуправления в России.

Беседовал Александр Трушин

— Михаил Эгонович, то, что мы сейчас наблюдаем, это большой апгрейд правительства? Какая логика в этих подвижках, кроме бюрократической?

— В этих назначениях новых руководителей ведомств я не вижу никаких признаков существенного изменения политики и государственного управления. Пока это просто стандартные кадровые перестановки. Возможно, они вызваны тем, что в январе этого года премьер-министру Михаилу Мишустину пришлось формировать кабинет в большой спешке, и тогда он не смог полностью решить свои кадровые задачи. К тому же очень напряженная работа в условиях пандемии дала ему и президенту возможность оценить способности некоторых министров. Думаю, это главный мотив.

— Что значит «стандартные кадровые перестановки»?

— Проведенные изменения скорее всего связаны со способностями конкретных министров к выполнению стоящих перед ними задач. За этим пока не просматривается каких-либо попыток существенно изменить политику в соответствующих отраслях или провести серьезные реформы в системе управления. Я думаю, такие задачи в данном случае не ставились.

— А надо?

Михаил Дмитриев, экономист

— Конечно. Наша система госуправления, безусловно, нуждается в совершенствовании. И не по отдельным позициям, а в целом и по многим направлениям. Эта повестка очень большая и сложная. В 2017 году Центр стратегических разработок (ЦСР) по поручению Владимира Путина подготовил предложения по новой программе административной реформы, которая должна была начаться в 2018 году с новым президентским сроком. Но решений по этим предложениям так и не было принято. И пока нет признаков того, что новый состав кабинета хотел бы заняться такой комплексной реформой.

Рабочее название у проекта ЦСР было «Государство как платформа». Предложения касались, как следует из этого названия, прежде всего вопросов цифровизации. Объемы информации, с которыми приходится иметь дело государственным органам, растут как снежный ком. Этот рост уже не линейный, а экспоненциальный. Эффективное государство должно уметь с максимальной пользой работать с этими растущими потоками, что возможно только в условиях глубокой цифровизации. В принципе работа по цифровизации системы управления идет, хотя, может быть, и не так системно, как предлагалось в проекте ЦСР.

Речь шла о том, что в условиях ускорившейся информатизации государство должно в принципе работать по-другому — по образцу больших облачных платформ, соединяющих разнообразные проекты, процессы, сервисы, информационные потоки и базы данных в едином цифровом пространстве. Это касается как деятельности государственного аппарата на разных уровнях, так и его взаимодействия с гражданами и бизнесом. Государство должно действовать как некий интегрированный, то есть объединенный или объединяющий механизм, способный эффективно работать с информацией. Это позволит по-другому выстраивать деятельность правительства, повысить результативность и эффективность его работы. Пример: сравните старую городскую службу такси и платформу «Яндекс.такси» — они отличаются как небо и земля. И сделано это не только для снижения затрат и повышения оперативности, но и для удобства клиентов. Это общий тренд для самых разных видов деятельности, и государственное управление здесь не является исключением.

Но для широкого внедрения таких подходов есть немало препятствий. Одно из главных состоит в том, что методы управления, сложившиеся в доцифровую эпоху, ведут к раздробленности подразделений и государственных органов, к неэффективному обмену информацией, к излишним затратам и в итоге к недостаточной результативности работы. Здесь нужны изменения.

Нынешняя управленческая система основана на жесткой административной вертикали, которая построена по принципу «вертикальных герметических колодцев». Основные коммуникации идут в вертикальном направлении — снизу вверх и сверху вниз.

А горизонтальный обмен информацией и взаимодействие между органами и подразделениями, находящимися на одном уровне управленческой пирамиды, идет гораздо сложнее. Горизонтальное сотрудничество затруднено и на межведомственном, и на межрегиональном уровне. Даже соседним муниципалитетам очень сложно договариваться между собой. Например, были случаи, когда десятилетия уходили на то, чтобы двум муниципалитетам открыть общее кладбище. Эта система по-своему очень негибкая. И сейчас, когда роль горизонтальных информационных потоков быстро нарастает, эти системные ограничения все сильнее дают о себе знать.

Цифровизация, основанная на принципах облачной платформы, могла бы решить многие из этих проблем. Но цифровизацией у нас занимаются как отдельной, самостоятельной целью, нередко в отрыве от других аспектов развития государственного управления. Это выглядит как минимум спорно. Между тем предложения ЦСР затрагивали и многие другие аспекты государственного управления, начиная со стратегического планирования и кончая вопросами кадровой политики. Задача состояла в том, чтобы проводить комплексные изменения в увязке с процессом цифровизации.

— Вы о том, что сейчас переводят в цифру старую неэффективную систему управления?

— Оцифровка существующих методов управления часто ведет к негативным результатам. Например, нельзя в электронный документооборот втискивать систему движения бумажных документов. В этом случае в программное обеспечение будет забито огромное количество ненужных действий, процедур, информационных требований, свойственных бумажному обороту. Сначала надо провести комплексную ревизию деятельности органа власти, реорганизовать ее в соответствии с новыми требованиями и только потом приступать к цифровизации.

— Подождите, нас убеждают, что «цифра» сама решает все проблемы. Кстати, из этого следует, что качество людей, которые заняты в управлении, большого значения иметь не будет, так ведь?

— Цифровизация принесет успех, если будет опираться на изменения в самой системе управления. Госуправление — это процесс принятия решений, касающихся очень сложных, многоплановых социальных вопросов, влияющих на жизнь большого числа людей. В стандартных повторяющихся ситуациях, например при оказании государственных услуг типа выплаты пособия, когда решение строго регламентировано нормами закона и зависит от документально подтвержденных прав получателя пособия, вполне возможна глубокая автоматизация. Но в сфере выработки государственной политики простые алгоритмы принятия решений не работают. Там необходимо учитывать огромное многообразие разных интересов и рисков и находить оптимальный баланс не только на основе работы с данными, но и путем взаимодействия и диалога со всеми заинтересованными сторонами. Искусственный интеллект может помочь анализировать информацию, оценивать риски и прогнозировать последствия решений, но само принятие решений остается чисто социальной функцией, выполнять которую могут только люди, по крайней мере в обозримом будущем.

— Но ведь речь, в частности, идет о роботизации важнейших институтов управления на местах. На самых высших этажах власти обсуждается идея отменить, к примеру, МФЦ и заменить эту службу роботом. У нас с большим интересом отнеслись к опыту США, там кое-где судей заменили на роботов… Готово ли государство к негативной реакции людей на такое обезличенное с ними общение?

— Ну скажем честно, что состояние и качество роботизированных систем коммуникации с клиентами у нас сегодня просто плачевное. Если вы попробуете поговорить с роботом банка, который рекламирует себя как сильно продвинутого в цифровых технологиях, у вас волосы встанут дыбом. Обычно робот лишь в стандартных случаях понимает, что нужно клиенту. Если же вопрос на миллиметр уходит от узкого круга типовых ситуаций, на которые этот робот запрограммирован, вы оказываетесь один на один с этим цифровым монстром, достучаться до которого с вашей не совсем стандартной проблемой практически невозможно. Даже операционисты банков, которых по возникающим у них вопросам внутри банка все чаще отсылают за разъяснениями к роботам, жалуются на низкую полезность таких консультаций. Именно такая ситуация и описана в притче Франца Кафки «Перед законом»: человек, вынужденный общаться с неким «привратником» у загадочных ворот, «ведущих в закон», оказывается не в силах понять предлагаемых правил игры, а потому становится совершенно беспомощным. И любой сегодня окажется в таком же положении, если с его нестандартной проблемой не будет возможности добраться до реального человека, который стоит за таким роботизированным интерфейсом и знает правила игры. Наша задача — создать эффективное сервисное государство, нацеленное на максимальное, качественное и результативное удовлетворение запросов граждан, а не на воспроизведение антиутопий Кафки. Это значит, что без прямого общения госслужащих и граждан не обойтись, а роботы будут полезны только как посредники «первой инстанции» и в основном в типовых ситуациях.

— Говорят, что последние изменения в правительстве направлены на национализацию элит. Вот и закон, запрещающий высшим чиновникам иметь двойное гражданство, подписан. Действительно ли бюрократия имеет национальные особенности? Или она интернациональна, как капитал у Маркса?

— Нет, бюрократия в каждой стране разная. Это зависит от исторически сложившихся институтов, и не только в сфере управления, но и в национальной культуре, в религиозном укладе и других сферах жизни. Наша российская административно-бюрократическая традиция весьма своеобразна и отличается от многих стран, как развитых, так и развивающихся. Российская бюрократическая культура складывалась на протяжении тысячи лет и до сих пор несет на себе отпечаток исторического наследия.

— И в чем главные особенности отечественной бюрократии?

— Прежде всего эти особенности отражают длительную историю сверхцентрализации принятия решений в России. Страна находилась в центре большой континентальной цивилизации и, по сути, была своего рода «проходным двором», в котором все — с Юга, с Запада и с Востока — пытались найти себе ресурсы, обеспечить транзитные торговые пути и застолбить территории. Русское государство возникло и расширялось в непрерывном противостоянии этим угрозам во многом благодаря высочайшей централизации бюрократии. Это позволяло в критические моменты подчинять все ресурсы — военные, человеческие, материальные, финансовые и так далее — защите территории от внешних опасностей.

Но в условиях мирной жизни высокоцентрализованная модель управления имеет массу издержек. Постоянно принимать все решения только на верхних уровнях практически невозможно. Система же делегирования принятия решений на низовые уровни у нас ослаблена. Попросту говоря, все сидят и ждут, что решат наверху. А пропускной способности верхних уровней управления для всех необходимых решений не хватает. В мирной обстановке и в условиях все более усложняющейся экономики и общества недостатки такой системы становятся все заметнее.

— Именно устройство этой машины и порождает отечественную коррупцию? Есть вообще точка зрения, что у нас главный оппозиционер в стране — это вороватый чиновник, который сводит на нет все благие порывы просвещенной власти. Об этом, в частности, пишет Александр Никитенко, цензор времен Николая I, известный своими дневниками. 200 лет прошло, а кажется — ничего не изменилось…

—Я бы не стал связывать сверхцентрализацию с коррупцией. Не все так просто. Советский Союз в полной мере унаследовал бюрократическую культуру царской России, которая была весьма коррупциогенна, и даже усугубил ее еще большей централизованностью, жестким контролем за всем государственным аппаратом. Но по уровню коррупции, если судить по доступным рейтингам 70–80-х годов прошлого века, СССР имел более благоприятные показатели, чем такие страны, как Италия, Греция и Испания. То есть сама по себе централизованная система управления не является единственным фактором, определяющим наличие или отсутствие коррупции. Я думаю, и в XIX веке чемпионом по коррупции среди больших стран была вовсе не Россия, а США. Там в госуправлении размах коррупции был просто чудовищный. Депутаты Конгресса раздавали теплые местечки, например в почтовой службе, своим протеже. В результате почтовая связь в какой-то момент почти развалилась. О коррупции в Америке, например, писал в своих мемуарах Генрик Сенкевич, очень популярный в то время в России польский писатель, совершивший большой вояж по Соединенным Штатам. Сенкевича как европейца, хорошо знакомого и с положением дел в Российской империи, просто шокировали масштабы американской коррупции, которые, по его мнению, не шли ни в какое сравнение с тем, что он видел в Европе. И это притом что Америка уже тогда была весьма децентрализованной и демократической страной, где вертикальные иерархические системы управления были гораздо слабее, чем в Российской империи. Так что все это очень тонкие материи, и взаимосвязи здесь непрямолинейны.

—Скоро год, как Михаил Мишустин возглавил правительство страны. Можно ли подвести итоги его управления?

— Год прошел под знаком борьбы с коронавирусом. Постоянно случались какие-то непредвиденные ситуации, все бросались тушить возникавшие пожары, и правительство постоянно сбивалось на решение краткосрочных задач. Но в данном случае эта реакция была необходимой и критиковать за это правительство было бы несправедливо. В октябре объявили, наконец, о принятии плана преодоления кризиса и поддержки долгосрочных структурных изменений в экономике. Но он рассчитан лишь до конца следующего года, а часть действий по этому плану должна была начаться еще в первом полугодии текущего года. Что же касается долгосрочных целей развития до 2030 года, установленных Указом президента № 474 в июле этого года, то планы по их достижению еще предстоит принять.

Здесь стоило бы упомянуть и только что начатую реорганизацию институтов развития. Им ставят в вину в основном неэффективное расходование бюджетных средств. Но гораздо более серьезной проблемой является их слабая вовлеченность в национальные проекты и другие стратегические программы развития страны. Хотя по логике именно для этого большинство институтов развития и должно было создаваться. Поможет ли предлагаемая реорганизация повысить вклад институтов развития в достижение долгосрочных целей — пока остается неясным. В экономическом блоке правительства у нас есть только две структуры, способные в кризисных условиях справляться с поставленными перед ними долгосрочными задачами,— это Центральный банк, который несколько лет выдерживает линию инфляционного таргетирования, и Минфин, который даже в условиях кризиса стремится поддерживать стабильность бюджетной системы и даже пытался сохранить бюджетное правило. Но эти два ведомства не могут решать задачи долгосрочного развития в других сферах, где пока не хватает дееспособных структур, работающих на перспективу.

Я думаю, что уже довольно скоро, по мере затухания пандемии, интерес к долгосрочной социальной и экономической повестке снова возрастет и от правительства потребуются новые убедительные инициативы в этой области. Эти инициативы должны касаться не только конкретизации новой долгосрочной повестки развития, но и действенных механизмов для ее выполнения. Но добиться в этом значимых успехов без решения хотя бы части накопившихся проблем в системе государственного управления будет весьма трудно.

 Автор: Александр Трушин