Универсальная электронная карта. Заключение общественной экспертизы

18 февраля 2011 г. одобрен в первом чтении проект закона города Москвы «Об универсальной электронной карте» (проект закона об УЭК). В пояснительной записке сказано, что проект закона г. Москвы разработан в связи с введением в действие ФЗ-№210 от 27.07.2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

В соответствии со смыслом ФЗ-№210 выпуск УЭК является завершающей фазой перевода деятельности федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов власти местного самоуправления по предоставлению услуг гражданам в электронную форму. До выпуска УЭК федеральные органы власти, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны провести подготовительные мероприятия и принять ряд нормативных актов, предусмотренных ФЗ-№210.

Однако конструкция, объем и содержание проекта закона об УЭК показывают, что он целенаправленно пропуская все подготовительные стадии, решает лишь две конкретные проблемы коммерческих банков:

- легализовать выдачу гражданам универсальных электронных карт коммерческой организацией без каких-либо гарантий и условий, обеспечив бесконтрольную деятельность этой структуры;

- передать Правительству г. Москвы все права по проведению конкурса банков, предоставляющих гражданам (фактически в принудительном порядке) банковские услуги.

В соответствии с ФЗ-№210 универсальная электронная карта является электронным документом, обеспечивающим все существование человека в современном государстве и обществе, о чем свидетельствуют ее функции: 1) идентификации пользователя УЭК, т.е. это документ, удостоверяющий личность; 2) получения государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования (полис обязательного медицинского страхования); 3) получения государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования (страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования); 4) получения банковских услуг (электронное банковское приложение); 5) осуществления других юридически значимых действий. Таким образом, универсальная электронная карта (УЭК), концентрирует всю информацию о жизни человека в коммерческой организации, выпускающей и обслуживающей карты, а также в коммерческих банках, оказывающих человеку банковские услуги. Кроме того, универсальная электронная карта, выпущенная и обслуживаемая коммерческой структурой, становится обязательным условием реализации конституционных прав, трансформированных в нарушение Конституции РФ в государственные и муниципальные услуги.

В соответствии с проектом закона об УЭК банковские услуги по электронному приложению к УЭК будут оказывать гражданам коммерческие банки. Условия предоставления банковских услуг гражданам в проекте не регулируются, но для граждан фактически вводится обязательность их получения через конкретный банк. Коммерческие банки становятся полными хозяевами всей информации о человеке, контролируют право доступа граждан к медицинской помощи, социальному обеспечению, праву распоряжения собственностью и совершения юридически значимых действий. Кроме того, банки становятся и фактическими распорядителями всех денежных средств человека.

В соответствии со статьей 2 Конституции РФ государство обязано обеспечивать и защищать права и свободы граждан. Эта обязанность приобретает особое значение в ситуации, когда государство перекладывает свои полномочия по обеспечению конституционных прав граждан в самых важных сферах жизни (здравоохранение, социальное обеспечение, защита собственности, совершение гражданином юридически значимых действий и другие) на коммерческие структуры.

К сожалению, в проекте закона об УЭК, коренным образом меняющим принципы и порядок реализации конституционных прав граждан в основных сферах жизни, очевидно доминирование интересов коммерческих структур, что определяет структуру, содержание и объем закона, состоящего на момент его одобрения в первом чтении всего из 7 статей.

В то же время обеспечение и защита прав граждан при взаимодействии с коммерческими структурами в проекте закона не урегулированы.

Проект разработан с грубым нарушением требований

ФЗ-№210 от 27.07.2010 г. «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»

До выпуска универсальных электронных карт необходимо было выполнить все условия, перечисленные в ФЗ-№210. Инициаторами законопроекта эти условия не выполнены.

Нарушено требование ФЗ-№210 о создании реестров государственных и муниципальных услуг.

В соответствии со статьей 11 ФЗ-№210 государственные и муниципальные услуги подлежат включению в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

Формирование и ведение федерального реестра государственных услуг осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.

Реестры, предусмотренные статьей 11 ФЗ-№210, до настоящего времени не созданы.

В соответствии с п. 2 статьи 11, п. 1, 2 статьи 9 ФЗ-№210 должны быть определены понятия и перечни необходимых и обязательных услуг и созданы их реестры. Перечни таких услуг должны быть утверждены соответственно полномочиям Постановлением Правительства РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ.

В соответствии со статьей 4 ФЗ-№210 одними из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг являются:

- правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг органами, предоставляющими государственные услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными;

- правомерность взимания с заявителей государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Ни в ФЗ-№210, ни в проекте закона об УЭК понятие необходимых и обязательных услуг не сформулировано. Это делает невозможным как предоставление самих услуг, так и взимание платы, предусмотренной статьей 4 ФЗ-№210.

Требования ФЗ-№210 не выполнены, отсутствуют реестры услуг, где должны быть определены ключевые понятия.

Понятия необходимых и обязательных услуг не разработаны, перечни необходимых и обязательных услуг не утверждены.

Не выполнено требование части 3 статьи 1 ФЗ-№210 о реестре и оказываемых федеральными государственными учреждениями и иными организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), выполняемое (выполняемый) за счет средств федерального бюджета.

Порядок формирования и ведения федерального реестра государственных услуг Правительством РФ не установлен.

Нарушено требование статей 12, 13 ФЗ-№210 о разработке, утверждении административных регламентов и проведении независимой экспертизы регламентов.

В соответствии со статьей 12 ФЗ-№210 предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами. Общие требования к разработке административного регламента перечислены в статье 13 ФЗ-№210.

Административный регламент должен содержать:

- общие положения,

- стандарт предоставления услуги,

- состав, последовательность, сроки, порядок и особенности выполнения административных процедур в электронной форме,

- формы контроля и порядок обжалования.

Административные регламенты разрабатываются органами, предоставляющими услуги, т.е. именно эти органы формируют условия, на которых гражданам предоставляются услуги. Проекты регламентов размещаются на официальных сайтах органов, разрабатывающих регламенты, сайтах органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

В нарушение требований статьи 13 ФЗ-№210 Административный регламент г. Москвы не разработан.

В соответствии с п. 2 статьи 13 ФЗ-№210 проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента.

Правительством г. Москвы не выполнены требования п. 2 статьи 13 ФЗ-№210 о размещении в Интернете проекта административного регламента г. Москвы.

В соответствии с п. 1 статьи 13 Проекты регламентов подлежат независимой экспертизе, экспертизе органа государственной власти или органа местного самоуправления.

До утверждения экспертизы должен быть разработан и утвержден порядок проведения экспертизы соответственно на федеральном уровне, уровне субъекта РФ и местного самоуправления.

В нарушение требований п. 1 статьи 13 ФЗ-№210 независимая экспертиза административного регламента г. Москвы не проводилась.

Предметом независимой экспертизы административного регламента является оценка возможного положительного эффекта и возможных негативных последствий реализации предлагаемого регламента. Дать такие оценки довольно трудно в любой области, а сейчас речь идет о разработке и принятии правовых актов принципиально нового характера, коренным образом изменяющих концепцию взаимоотношений государства и граждан.

На разработку административного регламента, проведение экспертизы требуется значительное время. С момента принятия ФЗ-№210 прошло всего 6 месяцев.

За такой срок невозможно выполнить требования статей 12 и 13 ФЗ-№210.

Авторы проекта закона города Москвы «Об универсальной электронной карте», понимая невозможность выполнения требований ФЗ-№210, просто проигнорировали этот закон и предложили начать его реализацию с выпуска и выдачи универсальных электронных карт гражданам без каких–либо условий и правил.

Проект разработан с грубым нарушением требований

ФЗ-№152 от 27.07.2006 г. «О персональных данных»

В соответствии с ФЗ-№152 от 27.07. 2006 г. «О персональных данных» органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные организации, в том числе коммерческие организации и банки, оказывающие услуги гражданам, являются операторами, организующими (или) осуществляющими обработку персональных данных, а также определяющие цели и содержание обработки персональных данных.

Все операторы, оказывающие услуги гражданам, обязаны обеспечить соблюдение требований, предусмотренных статьей 5 ФЗ-№152 «О персональных данных».

Обработка персональных данных должна осуществляться на основе принципов:

- соответствия целей обработки персональных данных целям, заранее определенным и заявленным при сборе персональных данных, а также полномочиям оператора;

- соответствия объема и характера обрабатываемых персональных данных, способов обработки персональных данных целям обработки персональных данных;

- достоверности персональных данных, их достаточности для целей обработки, недопустимости обработки персональных данных, избыточных по отношению к целям, заявленным при сборе персональных данных;

- недопустимости объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.

В проекте закона об УЭК отсутствуют положения, обеспечивающие соблюдение указанных принципов ФЗ-№152 «О персональных данных».

В нарушение п. 5 статьи 5 ФЗ-№152 «О персональных данных» у одного оператора, выдающего и обслуживающего универсальную электронную карту, объединяются базы данных, созданные для несовместимых целей.

В соответствии со статьей 22 ФЗ-№210 универсальная электронная карта – материальный носитель, содержащий в визуальной (графической) и электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой и обеспечивающий доступ к информации о пользователе карты. Выполняя функции: 1) идентификации пользователя УЭК, т.е. это документ, удостоверяющий личность; 2) получения государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования (полис обязательного медицинского страхования); 3) получения государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования (страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования); 4) получения банковских услуг (электронное банковское приложение); 5) осуществления других юридически значимых действий, универсальная электронная карта (УЭК), концентрирует всю информацию о жизни человека в одной базе.

В универсальной электронной карте, в электронном виде объединяется информация о всех сторонах жизни человека: здоровье, доходах, собственности, социальном обеспечении, совершении человеком всех юридически значимых действий в электронной форме. Многие сведения являются личной и семейной тайной.

В нарушение ФЗ-№152 универсальная электронная карта объединяет базы данных информационных систем, цели которых несовместимы.

В нарушение статьи 19 ФЗ-№152 на операторов не возложены какие-либо обязанности защиты персональных данных.

В проекте закона об УЭК отсутствуют обязанности операторов, в том числе коммерческих организаций и банков, по защите персональных данных в соответствии со статьей 19 ФЗ-№152 «О персональных данных». Отсутствуют положения о каких-либо мерах по обеспечению безопасности персональных данных со стороны операторов, выдающих, обслуживающих универсальные электронные карты и задействованных в предоставлении государственных и муниципальных услуг на основании УЭК.

27 декабря 2009 г. из ФЗ-№152 от 27.07.2006 г. «О персональных данных» исключены положения о защите персональных данных путем применения шифровальных (криптографических средств). Открытая отмена законодательных гарантий минимальных средств защиты превращает персональные данные человека в легкую добычу для любых криминальных манипуляций. Это тем более опасно, когда все персональные данные собраны в одной базе.

Нарушено требование статьи 7 ФЗ-№152 «О персональных данных» об обязанности операторов обеспечивать конфиденциальность персональных данных.

В соответствии со статьей 7 ФЗ-№152 «О персональных данных» операторы и третьи лица, получающие доступ к персональным данным, должны обеспечивать конфиденциальность таких данных. В проекте закона об УЭК отсутствует обязанность операторов и третьих лиц по соблюдению конфиденциальности персональных данных пользователей универсальных электронных карт.

Проект нарушает конституционные права граждан,

отказавшихся от получения УЭК

Статья 26, п.

5, 10 ФЗ-№210 гарантирует право отказа от получения универсальной электронной карты, однако не регламентирует порядок получения государственных и муниципальных услуг этой категорией граждан.

Проект закона об УЭК никак не гарантирует и не регулирует предоставление государственных и муниципальных услуг этой категории граждан. Люди теряют возможность реализовать свои права в системе обязательного медицинского страхования, в системе обязательного пенсионного страхования, получения банковских услуг, права осуществления других юридически значимых действий в электронной форме.

В случае принятия закона города Москвы «Об универсальной электронной карте» граждане, отказавшиеся от универсальной электронной карты, будут подвергаться дискриминации.

Это явление уже существует по отношению к гражданам, которые по религиозным и иным убеждениям отказываются от получения медицинских полисов, социальных карт, присвоения СНИЛС, паспортов образца 1997 г. Сотням тысяч граждан, отказывающимся от использования электронных способов идентификации личности, государственные ведомства не выплачивают заслуженные пенсии, пособия, дотации. Огромное количество людей, отказавшихся от медицинских полисов, лишены медицинской помощи. Только к настоящему времени общественными организациями собрано более 8 тысяч фактов нарушения прав граждан.

4 февраля 2011 г. в Общественную палату РФ передано открытое обращение общественных организаций, Аналитический доклад о дискриминации и систематизированные таблицы с фактами конкретных нарушений за последние два года.

Аналогичный материал передан лично Уполномоченному по правам человека в РФ на рабочей встрече 9 июня 2009 г.

Позиция Русской Православной Церкви

Позиция Русской Православной Церкви по проблеме соблюдения прав граждан в связи с введением новых технологий отражена в Докладе Патриарха Московского и всея Руси Кирилла на Архиерейском Соборе Русской Православной Церкви (2 февраля 2011 года), раздел «Церковь и общество», http://www.patriarchia.ru/db/text/1399993.html:

«...В адрес Архиерейского Собора поступили многочисленные обращения верующих, обеспокоенных возможностью обязательного присвоения некоторых средств электронной идентификации личности. Эти обращения внимательно изучены. Церковь с пониманием относится к позиции людей, не желающих подвергаться контролю, который позволяет собирать всеобъемлющую информацию об их частной жизни, а в перспективе может быть использован для дискриминации граждан по мировоззренческому признаку. Мы продолжим диалог с государством с целью добиться возможности иметь альтернативу электронным средствам контроля и пользоваться традиционными, привычными способами подтверждения человеком своей личности при получении социальных благ и вообще при контактах с государством...».

Проблема соблюдения прав граждан в связи с внедрением новых технологий нашла свое отражение и в итоговом документе Собора. 4 февраля 2011 года принято Определение Архиерейского Собора Русской Православной Церкви «О вопросах внутренней и внешней деятельности Русской Православной Церкви». В Определении говорится что люди, не принимающие электронные средства идентификации, в том числе и унифицированные электронные карты, не должны подвергаться дискриминации в получении медицинской помощи и других социальных благ.

Выдержки из Определения (http://www.patriarchia.ru/db/text/1402551.html):

«п. 45. В связи с поступлением многочисленных обращений верующих Собор считает необходимым проведение переговоров с органами государственной власти с целью обеспечения добровольности в отношении использования электронных средств идентификации граждан, в том числе универсальных электронных карт. Люди, не принимающие их, не должны подвергаться дискриминации, в том числе при получении медицинской помощи и социальных благ...».

Мнение Русской Православной Церкви и сотен тысяч граждан, отказывающихся от использования электронных средств идентификации личности, проигнорировано, в проекте закона об УЭК не предусмотрены никакие традиционные способы учета данных человека для получения государственных и муниципальных услуг в случае отказа от универсальной электронной карты. Проект закона об УЭК фактически легализует дискриминацию граждан, отказывающихся от использования электронных технологий идентификации личности.

Нарушение конституционного права граждан на участие в управлении делами государства

Принятие проекта закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» является завершающей фазой реализации международных и российских документов, принятых без участия и учета мнения граждан России.

Введение универсальных электронных карт, создание многофункциональных центров для оказания электронных услуг гражданам во всех жизненно важных сферах жизни человека было запланировано еще десятилетие назад. Цель модернизации – создание рынка информационных услуг дополнительно к рынку природных ресурсов (Институт развития информационного общества, http://www.iis.ru/library/riss/).

Результатом создания рынка должно быть появление еще одного мощного источника финансов для банков и коммерческих структур. Государство в этом процессе выполняет служебную роль, начального создания и правового обеспечения перехода от концепции конституционных обязанностей власти перед гражданами к концепции гражданско-правовых отношений гражданина и коммерческой структуры, заменяющей государство.

Это открыто декларируется в «Концепции формирования информационного общества в России» от 28 мая 1999 года №32:

«На начальном этапе создания социально значимых информационно-коммуникационных систем и комплексов (в сферах трудоустройства, образования, здравоохранения, социального обеспечения и других) государство берет на себя основные расходы, но в дальнейшем уходит с рынка. При этом предполагается, что значительные финансовые ресурсы будут поступать от населения в виде оплаты предоставляемых информационных и коммуникационных услуг...» (Институт развития информационного общества, http://www.iis.ru/library/riss/).

В целях реализации Концепции на протяжении многих лет принимались подзаконные, ведомственные акты, выделялись средства, создавалась техническая база. Принятие закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» является завершающей фазой правовой реформы, проведенной без участия граждан. Коренные изменения в жизни государства и общества осуществляются на основании ведомственных актов, минуя принятие федеральных законов Государственной Думой РФ и их всенародное обсуждение.

«Концепция формирования информационного общества в России» от 28 мая 1999 года №32 одобрена лишь решением Государственной комиссии по информатизации при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации.

«Стратегия развития электронной промышленности России на период до 2025 года» утверждена только Приказом Министерства промышленности и энергетики от 7 августа 2007 года (Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации http://www.minprom.gov.ru/docs/order/88, Справочно-правовая система «ГАРАНТ» http://www.garant.ru/prime/20071016/91853.htm).

«Стратегия развития информационного общества в России» 7 февраля 2008 года утверждена Президентом РФ (Правовой сайт «Консультант плюс», http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=92004#31EDC2FDBD81A2475D2F3BC651949743). Из ее текста следует, что подготовлена она «с учетом международных обязательств Российской Федерации и в ней учтены основные положения Окинавской хартии информационного общества, Декларации принципов построения информационного общества, Плана действий Тунисского обязательства и других международных документов, принятых на Всемирной встрече на высшем уровне по вопросам развития информационного общества».

В разные годы эти международные документы также принимались без участия и учета мнения граждан России. Даже в настоящее время они отсутствуют в официальных, общеизвестных правовых базах «Гарант» и «Консультант», где должны быть.

Отсутствуют в открытом доступе и российские нормативные документы, принятые во исполнение международных обязательств. Часть документов можно изучить, только пользуясь платными приложениями правовых баз.

70 миллионов граждан России вообще не пользуются Интернетом, что делает для них полностью невозможным получить информацию об изменениях законодательства и реформах. Этим людям доступны лишь мнения журналистов, публикуемые в СМИ, что не может заменить конституционное право гражданина на получение от органов власти документов и материалов, затрагивающих права и свободы человека. В статье 24 Конституции РФ обязанность предоставить гражданам документы и материалы, затрагивающие права и свободы человека, возложена на органы государственной власти.

В официальных выступлениях декларируется полная открытость процесса модернизации. Конституция РФ и федеральное законодательство гарантируют доступность нормативных актов для граждан, а на деле их найти невозможно. Это могут делать только специалисты, обычные граждане не имеют возможности ознакомиться с законодательством, меняющим их собственную жизнь.

Граждане и Государственная Дума полностью устранены от процесса принятия судьбоносных решений.

Законопроект нарушает конституционные права всех жителей города Москвы

1. Без согласия и учета мнения жителей Москвы вводится универсальная электронная карта, объединяющая базы данных информационных систем, цели которых несовместимы.

2. Формируется система, при которой вся жизнь человека ставится в зависимость от наличия и нормального функционирования электронного устройства.

Конституционные права на бесплатную медицинскую помощь, социальное обеспечение, право распоряжения своей собственностью и другие права трансформированы в государственные услуги и ставятся в полную зависимость от наличия у гражданина электронного устройства - УЭК и электронных приложений. Изготовление и обслуживание УЭК передается коммерческим организациям без каких-либо обязательств перед гражданами.

Отсутствие УЭК лишает гражданина возможности реализовать свои законные права - получить государственные услуги, чем нарушаются конституционные гарантии, закрепленные в статьях 2, 7, 15, 18, 35, 39, 41 и др.

3. Граждан вынуждают пользоваться услугами банков, не зная об условиях и характере банковских услуг.

В заявлении о получении УЭК должна быть информация о выборе банка, обеспечивающего предоставление услуг в рамках банковского электронного приложения.

Ни в ФЗ-№210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», ни в законопроекте г. Москвы «Об универсальной электронной карте» не сказано, в чем заключаются сами банковские услуги и на каких условиях они оказываются. Но граждан вынуждают к выбору банка для получения услуг, неизвестных самому гражданину.

4. В нарушение Конституции РФ отказ от УЭК лишает человека всех его законных прав.

Формально гарантированное право отказа от УЭК не обеспечено защитой прав гражданина.

ФЗ-№210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предоставляет гражданам право отказа от универсальной электронной карты. Однако законом не предусмотрена никакая альтернативная система для людей, отказавшихся от УЭК.

Проект закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» также не регулирует положение граждан, отказавшихся от УЭК, что лишает их возможности получить государственные услуги.

Оба закона фактически принуждают граждан к принятию УЭК.

5. Концепции ФЗ-№210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и проекта закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» противоречат Конституции РФ. Без согласия граждан Российской Федерации конституционные права граждан и обязанность власти по их обеспечению и защите трансформированы в неконституционные понятия «государственные и муниципальные услуги». С принятием этих законов государство фактически отказывается от своей управленческой функции в сферах здравоохранения, образования, труда, социального обеспечения, охраны детства и материнства, защиты права частной собственности и т.д., сбрасывая ее на коммерческие структуры и вводя плату для граждан.

Выводы:

1. Проект закона г. Москвы «Об универсальной электронной карте» недопустимо принимать без всенародного обсуждения.

2. Считаем, что данный законопроект подлежит отклонению.

Подписи общественных организаций

2 марта 2011 г.

Яковлева О. А., Председатель Союза православных юристов,

член Московской областной коллегии адвокатов,

Почетный адвокат России

Леткова О.В., руководитель Независимого центра

правовых экспертиз и законопроектной деятельности

Кассин О.Ю., Председатель Центрального Совета

объединённого общественного комитета

в защиту семьи, детства и нравственности,

сопредседатель межрегионального общественного движения «Народный Собор»

Федяева Татьяна Степановна., автор и ведущая «Народного радио»

(программы «Российская провинция», «Народный интерес»),

Экспертный совет по межрегиональным связям

Ассоциации городских и районных газет

Союза журналистов России

Медведева И.Я., клинический психолог, член правления Всероссийского детского фонда, директор Института демографической безопасности, член Союза писателей России

Шишова Т.Л., педагог, член правления Всероссийского детского фонда,

член Союза писателей России

Павлова Л.О., адвокат, член правления НП «Родительский комитет»

Филимонов Валерий Павлович, специалист в области биокибернетики

Кириченко Е.А., Общественное движение

«За Русь Святую, за будущее детей»

Грищенко Э.А., член Совета Гражданского движения

«Земля России – достояние народа»