Истоки и проблемы Палестины. Палестина и Лига Наций (материалы ООН)

Международные полномочия на проведение политики в духе Декларации Бальфура в Палестине были официально предоставлены Великобритании Лигой Наций, которая наделила ее соответствующим правом и от имени которой держава-мандатарий осуществляла управление.  Вопрос о том, кому принадлежит верховная власть на подмандатной территории, трактовался по-разному, и его нет необходимости рассматривать в этом исследовании.  Несколько специалистов, исходя из формулировки статьи 22 Пакта и подчеркивая, что Лига была основана на принципе отказа от аннексии территорий и что мандаты запрещают отчуждение территорий (статья 5 мандата на Палестину), пришли к выводу, что суверенитет принадлежит народу подмандатной территории, хотя его действие приостановлено, поскольку он не может осуществлять его.  Можно привести одну характерную трактовку:

«Составители Версальского договора, исходя прежде всего из права народов распоряжаться своей судьбой, официально заявили, что подмандатные территории не будут никоим образом аннексированы ни какой-либо державой, ни организацией государств, носящей название Лига Наций и находящейся в Женеве, ни каким-либо отдельным государством.  Эти территории фактически принадлежат коренному населению, защитником которого выступает Лига Наций и в отношении которого она играет роль своего рода семейного совета»110.

По вопросу о статусе Юго-Западной Африки Международный Суд выразил мнение, что суверенитет не был передан мандатарию:

«Условия этого мандата, а также положения статьи 22 Пакта и воплощенные в ней принципы, говорят о том, что создание этого нового международного института (мандата) отнюдь не означало никакой уступки территории или передачи суверенитета Южно-Африканскому Союзу.  Правительство Союза должно было осуществлять международную функцию управления от имени Лиги с целью содействия благосостоянию и развитию жителей»111.

Как сказал профессор Куинси Райт:

«Общества под мандатами класса А, несомненно, очень близки к суверенитету»112.

Поскольку Палестина была под мандатом класса А и ее суверенитет не имели право отчуждать ни держава-мандатарий, ни Лига, имеет смысл кратко рассмотреть обязанности Лиги Наций под надзору в период существования мандата на Палестину, которые исполнялись через Постоянную мандатную комиссию (ПИК).

Совет отметил в докладе Ассамблее Лиги:

«Что касается ответственности Лиги за обеспечение соблюдения условий мандатов, то Совет истолковывает ее обязанности в этом отношении самым широким образом.

В то же время очевидно, что Лиге надо будет проявить крайнюю осторожность, чтобы осуществление ее прав по контролю ни в коей мере не усложняло задачу, выполняемую державами-мандатариями»113.

На практике это означало, что ПМК требовала от держав-мандатариев представления ежегодных докладов и высказывала свои замечания в отношении политики и событий в подмандатных территориях. Только когда возникали крупные волнения, как, например, в 1929 или 1936 году, ПМК осуществляла свои функции в несколько более широких масштабах.

На своем первом же заседании, состоявшемся после того, как в 1923 году мандат на Палестину вступил в силу, ПМК отметила своеобразный характер этого мандата и выразила озабоченность в связи с содержащимися в нем противоречиями, заявив:

«В отличие от других мандатов, применение которых она до сих пор рассматривала и которые были направлены только на воплощение общих принципов, изложенных в статье 22 Пакта, мандат на Палестину носит более сложный характер.  Как прямо сказано в преамбуле мандата и как явно следует из некоторых других статей этого документа, Совет, разрабатывая мандат, стремился, выполняя положения статьи 22 Пакта, осуществить также план создания национального очага для еврейского народа в Палестине, как говорится в исторической Декларации от 2 ноября 1917 года — декларации, с которой связано имя лорда Бальфура и которая была принята основными союзными державами.  Согласно основополагающему принципу статьи 22 Пакта, высшая обязанность мандатария заключается в том, чтобы обеспечить развитие подмандатных территорий путем управления ими в соответствии с интересами их жителей.  В то же время в Декларации от 2 ноября 1917 года мандатарию дается инструкция содействовать созданию в Палестине национального очага для еврейского народа... причем ясно подразумевается, что не должно производиться никаких действий, могущих нарушить гражданские и религиозные права существующих нееврейских общин в Палестине или же права и политический статус, которыми пользуются евреи в любой иной стране».

Комиссия, обязанность которой согласно статье 22 Пакта заключается в том, чтобы «давать Совету свое заключение по всяким вопросам, относящимся к выполнению мандатов», не имеет никаких полномочий делать какие-либо замечания относительно содержания самих мандатов, выполнение которых она призвана рассматривать, или противопоставлять два принципа, которые Совет стремился включить в положения мандата на Палестину.  Однако поскольку этот мандат неизбежно отражает двоякий характер его замысла и поскольку его осуществление вызывало жалобы со стороны лиц, которые основывают свои доводы на одном из этих принципов в ущерб другому, Комиссия не выполнила бы свою задачу, если бы воздерживалась от упоминания фактов, которые становились ей известны в этой связи...»114.

В последующие годы рассмотрение докладов мандатария проходило без каких-либо осложнений.  Однако в 1929 году ПМК остро критиковала доклад Шоу о «волнениях», произошедших в том же году, выразив мнение, что беспорядки возникли вследствие прямого сопротивления английской политике, которая, как считали палестинские арабы, направлена на то, чтобы лишить их неотъемлемых естественных прав.

«Мандатная комиссия полагает, что волнения в Палестине нельзя с полным основанием считать неожиданными беспорядками, произошедшими в период политического спокойствия, как те неожиданные вспышки людских страстей, которые так часто наблюдаются на Востоке.  Им предшествовал в последние четыре месяца 1928 года и в начале 1929 года ряд предупреждающих инцидентов, связанных чаще всего со Стеной плача ...

Вывод о том, что эта вспышка не была направлена против английских властей, представляется слишком категоричным.

Выступления арабов были направлены, несомненно, только против евреев, однако чувство обиды, толкнувшее арабов на эти эксцессы, в конечном счете является следствием политического разочарования, вину за которое они возлагают на стороны, имеющие отношение к мандату, и прежде всего на английское правительство.  Во всех заявлениях лиц и организаций, пред­ставляющих арабское население, как правило, подчеркивается тот факт, что арабское движение — это движение сопротивления политике державы-мандатария именно в его качестве мандатария.  Яснее всего на это указывалось в письме делегации палестинских арабов и в телеграмме арабского исполнительного органа, которые были получены членами Постоянной мандатной комиссии во время специальной сессии.  Письмо гласит:

«Мы считаем, что основная причина беспорядков, которые на протяжении последних 12 лет вызывают непрерывное кровопролитие в Палестине, — это упорное стремление английского правительства лишить арабов их неотъемлемых прав.  Мы считаем, что не может быть гарантий от повторения в будущем подобных волнений, возможно даже более серьезного характера, если английское правительство не изменит быстро и коренным образом свою политику ...»115.

Однако, как это ни парадоксально, Комиссия не поддержала принцип самоопределения.  Заявив о понимании стремления палестинцев к самоуправлению, она предупредила, что это противоречит мандату и что поэтому она не может поддержать эти чаяния:

«Требование о самоуправлении отнюдь не удивительно для народа, который видит функционирование представительных институтов у некоторых из своих соседей той же нации и культуры; это выражение чувства национальной гордости, которое, конечно же, вызывает уважение и может быть в некоторой степени оправдано положениями Пакта и самого мандата.  Если лица, спровоцировавшие эти волнения, надеялись таким образом обеспечить успех своей кампании против Лиги Наций как одного из участников мандата, то они не получат поддержки со стороны Мандатной комиссии...

Всем группам населения, выступающим против мандата, независимо от того, возражают ли они против него в принципе или хотят сохранить только те его положения, которые отвечают их особым интересам, держава-мандатарий, несомненно, должна сказать решительное и категоричное нет.  До тех пор, пока руководители какой-либо общины будут отвергать то, что является одновременно основным законом страны, а применительно к державе-мандатарию и международным обязательством, которое она не вправе снять с себя, переговоры будут лишь чрезмерно повышать их престиж и вызывать опасные надежды среди их сторонников, а также опасения среди их противников...»116.

На этой сессии ПМК заслушала заявления о «двойной обязанности», а именно:

«... Обязанность державы-мандатария заключается в том, чтобы создать еврейский национальный очаг и развивать институты самоуправления в той мере, насколько это совместимо с таким созданием...»

Председатель высказал следующее мнение:

«... При рассмотрении двух частей мандата было необходимо помнить об основополагающем принципе всех мандатов.  Цель мандатов, изложенная в статье 22 Пакта, заключается в обеспечении развития и благосостояния жителей подмандатной территории ...  Необходимо было настоять на том, что создание национального очага для евреев должно быть совместимо с введением автономных институтов.  Такова была точка зрения арабов, и она соответствовала основной цели мандата...»117.

Однако в своем докладе ПМК ясно указала, что, по ее мнению, оба обязательства имеют равный вес и не являются несовместимыми.

(В этой связи Совет Лиги по просьбе английского правительства направил комиссию Лиги для изучения претензий евреев и мусульман в отношении Стены плача.  Ее рекомендации в 1931 году в общем подтвердили статус-кво и были выполнены палестинскими властями).

В течение последующих пяти лет обсуждение докладов о мандате на Палестину также протекало без осложнений до вспышки палестинского восстания в 1936 году, когда Совет Лиги призвал ПМК сформулировать «предварительное мнение» относительно предложения Королевской комиссии о прекращении действия мандата на Палестину не путем предоставления независимости, а путем раздела, — предложения радикального и со значительными последствиями для системы мандатов.  ПМК выразила мнение о противоречиях, заложенных в мандате, и проблемах, возникших в связи с английским предложением.:

«Эти сообщения поставили перед Постоянной мандатной комиссией совершении новую для нее задачу.  Речь уже не идет о рассмотрении ежегодных докладов мандатариев и даче Совету своего заключения по всяким вопросам, относящимся к выполнению мандатов, как эта задача определена в самом Пакте; не имеет она ничего общего и с обязанностью, подобной той, которую возложил на нее Совет в 1931 году, — определять, достигла ли подмандатная территория такой стадии зрелости, которая является основанием для ее независимости.

Сегодня задача Комиссии заключается в том, чтобы выразить предварительное мнение о намерениях державы-мандатария, которая предлагает Совету прекратить действие мандата, осуществляемого ею на протяжении 15 лет, и которая обосновывает это предложение не столько тем, что подмандатная территория достигла зрелости, сколько трудностями опеки.

Верно то, что выразить это мнение прямо просил Совет и сама держава-мандатарий.  Однако Комиссия не могла обратиться за руководством ни к мандату, который поставлен под вопрос, ни к Пакту, в котором этот вопрос полностью обойден.

Поэтому в свете каких принципов должна она рассматривать поставленный перед ней вопрос? И прежде всего, в чем, собственно, заключается этот вопрос?...

Мандат на Палестину оставался в центре всех дебатов, хотя стоял вопрос о его пересмотре.  Мандат определяет обязанности державы-мандатария в отношении Лиги Наций, от имени которой осуществляется управление территорией.  Сами по себе эти обязанности вытекают из Декларации Бальфура от 2 ноября 1917 года и из положений статьи 22 Пакта, которые правительство Соединенного Королевства, приняв мандат, обязалось выполнить Комиссия никогда не допускала и мысли о том, что держава-мандатарий может пожелать отказаться от этих обязательств.  Сама идея изменения существующего режима была фактически результатом трудностей, с которыми столкнулся мандатарий при выполнении своих обязательств, и его стремление более тесно увязать свою политику с требованиями своей миссии...

Поэтому первый вопрос, на который Комиссия должна дать ответ Совету, заключается в том, сохранят ли существующий мандат.  Хотя обязательства по мандату не казались несовместимыми, с момента учреждения мандата интересы арабов и евреев в Палестине постоянно сталкивались.  Какой народ с радостью согласится на то, чтобы его страну использовали для создания национального очага для другого народа, даже если это принесет ему значительные материальные выгоды? И в то же время удивительно, что народ, который в течение почти двух тысяч лет был рассеян по всему миру, поспешил принять предложение о воссоздании национального очага на земле своих предков под защитой могущественной империи.  С самого начала неизбежным был конфликт между чаяниями арабов Палестины, которые хотели оставаться, вернее стать полными хозяевами в своем собственном доме, и чаяниями евреев, которые хотели создать, вернее, воссоздать национальный очаг в Палестине.  Сама формулировка Декларации Бальфура и мандата на Палестину ясно показывает, что авторы этих документов понимали неизбежность этого антагонизма...

Волнения 1936 года показали, насколько распространена и сильна враждебность арабов к еврейской иммиграции, а вынужденные репрессивные меры, принятые державой-мандатарием, лишь усилили ее сомнения в возможности выполнения мандата без постоянного применения силы»118.

Комиссия отметила реакцию на доклад Пиля о мандате и выразила оговорки в отношении предложения о разделе:

«Нынешний мандат почти полностью потерял силу, поскольку об этом открыто заявила Британская королевская комиссия, мнение которой было вдвойне авторитетным в силу ее беспристрастности и единогласия, и правительство самой державы-мандатария...

Комиссия, заявив о том, что она в принципе одобряет рассмотрение вопроса о разделе Палестины, тем не менее выступает против немедленного создания двух новых независимых государств...

Поэтому Комиссия полагает, что продление периода политического обучения, предусмотренного мандатом, абсолютно необходимо как для нового арабского государства, так и для нового еврейского государства»119.

ПМК предложила различные формы такого «обучения», и Совет уполномочил Великобританию подготовить план раздела для рассмотрения Лигой.

Положение осталось неустойчивым, поскольку волнения в Палестине продолжались.  В 1938 году ПМК отметила:

«Королевская комиссия полагала, что в течение этого периода нынешний мандат будет оставаться руководящим документом для управления Палестиной.  Однако Мандатная комиссия не может не признать, что выполнение мандата частично приостановлено, поскольку события препятствуют осуществлению некоторых из его основных целей»120.

Так как в Белой книге 1939 года поддержку получила не идея о немедленном прекращении мандата путем раздела, а идея о его продлении до достижения в конечном счете независимости единой Палестине, это создало для ПМК новые проблемы, которая, столкнувшись с колебаниями английской политики, была не в состоянии дать какие-либо определенные рекомендации...

«С самого начала внимание Комиссии было привлечено к тому факту, что политика, изложенная в Белой книге, не соответствовала тому толкованию мандата на Палестину, которого Комиссия всегда придерживалась по договоренности с державой-мандатарием и Советом.

Чтобы доказать это, достаточно вспомнить, что всего два года назад правительство державы-мандатария в своем политическом заявлении, которое сопровождало доклад, опубликованный Королевской комиссией, объявило, что претворить в жизнь нынешний мандат невозможно.  Поэтому Мандатная комиссия сообщила Совету свое мнение о том, что после заявления державы-мандатария о невозможности претворения мандата в жизнь, такая невозможность стала почти фактом уже в силу этого заявления.

В 1937 году интересы евреев и арабов уже вступили в конфликт, который, как признало правительство Соединенного Королевства, оно не в состоянии урегулировать; этот конфликт явился главным препятствием для управления Палестиной в соответствии с мандатом.  С тех пор конфликт все больше обострялся.  В 1937 году правительство Соединенного Королевства, чувствуя, что оно не в состоянии управлять Палестиной в соответствии с нынешним мандатом, полагало, что этого можно достичь с помощью территориального раздела, который в мандате не был предусмотрен, а сегодня оно считает, что его новая политика находится в соответствии с мандатом.  Разве это не показывает, что в то время держава-мандатарий смотрела на этот документ не так, как сейчас?

Однако Комиссия не ограничилась установлением только этого факта. Она также изучила вопрос о том, можно ли истолковать мандат на Палестину таким образом, чтобы, сохранив его основные принципы, сделать его настолько гибким, чтобы между ним и политикой, изложенной в Белой книге, не было противоречий.  Комиссия тем более неохотно поднимала этот вопрос, что, по мнению державы-мандатария, такого противоречия не существовало. Комиссия узнала от министра по делам колоний о том, что, опираясь на авторитетное мнение своих юрисконсультов, держава-мандатарий пришла к тому выводу, что вследствие изменения обстановки политика, которую она предлагает проводить, соответствует мандату, который основывается на статье 22 Пакта и на Декларации Бальфура»121.

Члены ПМК не пришли к единому мнению, однако ее замечание о том, что Белая книга 1939 года противоречит общепринятому толкованию мандата, согласно которому создание еврейского национального очага является основной целью мандата, должно было еще больше обострить разногласия; однако дальнейшему изучению палестинской проблемы в Лиге Наций и принятию каких-либо мер воспрепятствовало начало войны в сентябре 1939 года.

110. Translated from Pic, Pierre, "Le Régime du Mandat d'apres le Traité de Versailles":  Revue génerale de Droit International Public, vol. XXX, p. 334.

111. International Court of Justice, "Advisory Opinion regarding the Status of South-West Africa", ICJ Reports.  (1950), p. 132.

112. Wright, Quincy, "Sovereignty of the Mandates" American Journal of International Law, vol. 17 (1923), p. 696.

113. League of Nations, Responsibilities of the League arising out of Article 22 (Mandates), Doc. No. 20/48/161, Geneva, 1920, p. 3.

114. Report to Council on the 5th Extraordinary Session of the PMC, Doc. No. С.661. 1924 VI, Geneva, 1924, p. 4.

115. Report to the Council on the 17th Extraordinary Session of the PMC, Doc. No. C.355 (1), M.147 (1), 1930, VI, Geneva, 1930, pp. 139-140.

116.  Ibid., p. 143.

117. Minutes of the 17th Extraordinary Session of the PMC, Doc. No. C.355 M.147, 1930 (VI), p. 49.

118. Report to the Council on the 32nd Extraordinary Session of the PMC, Doc. No. C.330 M.222, 1937 (VI), Geneva, 1937, pp. 226-228.

119.  Ibid., pp. 229-230.

120. Report to the Council on the 34th Session of the PMC, Doc. No. C.216 M.219, 1938, VI, Geneva, 1938, p. 228.

121. Report to the Council on the 36th Session of the PMC, Doc. No. С170 M. 100, 1939, VI, Geneva, 1939, p. 275.