Почему США и Россия снова не договорились о миротворцах в Донбассе?

Помощник президента России Владислав Сурков и спецпредставитель США по Украине Курт Волкер на очередной встрече в Белграде говорили о введении миротворческой миссии ООН на восток Украины - и к согласию не пришли.


В совместном заявлении по итогам переговоров говорится, что в России и США - разные концепции достижения мира на Донбассе, но стороны намерены проанализировать очередную встречу и "подумать о дальнейших путях решения проблемы".
Агентство ТАСС со ссылкой на Суркова добавляет, что Волкер передал России американские дополнения к проекту о миротворцах.
По словам Суркова, эти дополнения состояли из 29 абзацев, но только три из них показались приемлемыми российской стороне.
Волкер встретился с Сурковым относительно Донбасса
Миротворцы на Донбассе - мертворожденная миссия?
Сурков и Волкер уже встречались 21 августа в Минске, а 7 октября - в Белграде.
В начале ноября спецпредставитель США предложил Украине не вносить свою резолюцию относительно миротворцев на Донбассе в ответ на аналогичную российскую инициативу и попытаться прийти к согласию относительно основных принципов, на которых должна базироваться такая резолюция.
В ответ министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что украинский проект уже фактически готов.
Русская служба Би-би-си решила разобраться в основных противоречиях, которые не позволяют сторонам договориться.


В чем разногласия сторон?

Первым о возможности введения миротворческого контингента ООН заявил Киев.
Произошло это в начале 2015 года, после потери Украиной контроля над стратегическим транспортным узлом Дебальцево. Интенсивные бои за город продолжались после подписания второго Минского соглашения: уже тогда в Киеве говорили, что эти договоренности вряд ли будут работать, и нужны более эффективные гаранты мира.
Но, в конце концов, в марте 2015 года Киев попросил ООН и ЕС рассмотреть возможность миротворческого контингента на Донбассе и отправить в регион оценочную миссию для определения его параметров.
Но к инициативе Украины отнеслись без энтузиазма и в Москве, и в тех организациях, к которым обратился Киев.
Хотя украинские лидеры регулярно поднимали тему миссии в публичной риторике, новое звучание эта идея получила только в сентябре 2017 года, когда на пользу миротворцев неожиданно высказался Владимир Путин.
Но прорыва не произошло даже после этого, а Киев и вовсе назвал заявление Путина "очередной попыткой России как стороны конфликта представить агрессию внутрішньоукраїнським конфликтом".
Это в очередной раз доказало, что Киев и Москва имеют кардинально разные видения того, как должна выглядеть миротворческий контингент, где он должен дислоцироваться и какие задачи выполнять.
Владимир Путин считает, прежде всего, что миротворцы должны дислоцироваться исключительно на линии разграничения между сторонами конфликта и выполнять функции охраны наблюдателей ОБСЕ.
В Киеве убеждены, что миротворцы должны находиться на всей территории самопровозглашенных республик и, прежде всего, на участке российско-украинской границы, которую Украина не контролирует.
Киев и западные страны заявляют, что именно через этот отрезок границы Россия поставляет на Донбасс живую силу, военную технику и боеприпасы.
В Москве отвергают эти обвинения, а господин Путин в октябре заявил, что закрытие границы между непризнанными республиками и Россией может привести к резне.

Кроме того, в Киеве говорят, что в составе миссии не должно быть "представителей страны-агрессора". В России, которая не признает себя участником конфликта в Донбассе, национальный состав потенциального контингента пока не комментировали.
Бесспорным фактом является то, что Россия как постоянный член Совбеза ООН может ветировать любую миротворческую предложение Украины.
Но правдой является и то, что в Вашингтоне скептически относятся к предложениям Москвы.
"Детали того, что было предложено (Россией. - Ред.), я думаю, на самом деле еще больше разделят Украину, а не решат проблемы", - заявил недавно Курт Волкер.


Почему России важен контроль над границей?


В тексте второй Минской соглашения пункт о "восстановление полного контроля над государственным рубежом со стороны правительства Украины" идет под номером 9, и ему предшествуют пункты об амнистии участникам конфликта, обмен заложников по принципу "всех на всех" и начало "диалога о модальности проведения местных выборов".
Исходя из этого, в Москве трактуют документ так, что пока Украина не начнет выполнять политическую часть соглашений в части, касающейся местных выборов, о возвращении границы речь не идет.
В Киеве, в свою очередь, настаивают, что пока границу контролируют сторонники самопровозглашенных "ДНР" и "ЛНВ", выполнять "политическую часть" невозможно.


Контроль над границей для России важен, ибо через него она фактически обеспечивает существование двух самопровозглашенных республик.
К тому же, в случае эскалации боевых действий контроль над границей позволит России вмешаться в ход конфликта. Хотя в Москве неоднократно отрицали участие кадровых российских военных в боевых действиях, многочисленные журналисты, которые работали в регионе, свидетельствовали об обратном.
Владимир Путин считает, что если контроль над границей передадут Киеву без соответствующих политических гарантий, то на территории нынешних "ДНР" и "ЛНВ" может начаться "резня" сторонников независимости.


В то же время опыт 2014 года, когда украинские войска вернули под свой контроль такие крупные города Донбасса: Мариуполь, Славянск, Краматорск, Северодонецк или Лисичанск, показал, что никакой резни сторонников "ДНР" и "ЛНВ" там потом не происходило.


Что нужно, чтобы ввести миротворцев? Как принимается решение?


Процедура на уровне ООН прописана достаточно подробно.

Эта организация прислала уже десятки миротворческих миссий, и если удастся выработать приемлемый для всех сторон вариант резолюции, то вопросов здесь не возникнет.
Другое дело - как оформят ввод миротворцев в правовом поле Украины, которая еще никогда не сталкивалась с необходимостью легализовать их присутствие у себя.
Решение о допуске на Украину миротворцев должна будет принять Верховная Рада - по аналогии с разрешением пустить в страну иностранные контингенты, которые принимают участие в международных учениях.
Как выглядит, парламенту нужно будет специальным законом урегулировать и ряд других вопросов: от логистических моментов к особенностям взаимодействия "голубых касок" с украинскими армией и полицией.

Здесь могут возникнуть проблемы другого характера: как именно будет прописана в этих документах миротворческая миссия.
Теоретически, согласие на ввод контингента должны дать все стороны конфликта.
Но в Киеве и Москве определяют эти стороны по-разному. Если Киев называет стороной конфликта Россию, то в Москве свою причастность отрицают и утверждают, что о введении миротворцев Украина должна договариваться с самопровозглашенными "ДНР" и "ЛНВ".
Шансы на то, что Верховная Рада поддержит документ, что каким-то образом легализует непризнанные образования на востоке Украины, минимальные.


Что значит восток Украины для Порошенко и Путина как политиков?


Если в России вопрос Донбасса скорее ушло с повестки дня, в Украине оно, как и раньше, остается определяющим.
В 2019 году на Киев ждут президентские и парламентские выборы, и стратегия их участников относительно востока будет главным вопросом, который им будут ставить избиратели.
Порошенко об участии в выборах формально еще не заявлял, но мало кто в Киеве сомневается, что он будет бороться за переизбрание.
Он, как и раньше, остается лидером большинства президентских рейтингов, но о победе в первом туре, как это было в 2014 году, не может даже мечтать. Оппоненты яростно критикуют Минские соглашения, одним из архитекторов которых он был.

В этой ситуации любой прорыв в деэскалации конфликта стал бы мощным фактором, способным повысить шансы Порошенко на переизбрание.
Если перелома на Донбассе удастся достичь с помощью введения миссии ООН - или по крайней мере представить это так избирателю, - Порошенко этим воспользуется.
Достижение компромисса и перспективы успешного решения украинского кризиса мог бы использовать в предвыборной кампании и Путин.
Но согласование позиций Москвы, Киева и Вашингтона по формату миротворческой миссии рискует так затянуться, что до марта 2018 года стороны могут просто не успеть договориться.


Чем миротворцы ООН отличаются от наблюдательной миссии ОБСЕ?


Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ в Украине (СММ) начала работать 21 марта 2014 года после обращения правительства Украины в ОБСЕ и консенсусного решения всех 57 стран-участниц этой организации.
СММ - это невооруженная гражданская миссия, которая работает 24 часа в сутки, 7 дней в неделю.
Ее основные задачи - это беспристрастно и объективно наблюдать за ситуацией в регионе и регулярно публиковать отчеты о том, кто из сторон конфликта нарушает режим прекращения огня.
Наблюдатели ОБСЕ от начала столкнулись со значительным недоверием с обеих сторон конфликта и неоднократно жаловались, что либо украинские военные или вооруженные сторонники "ДНР"/"ЛНВ" препятствовали доступу членов миссии к местам, где могут находиться тяжелые вооружения, отведенных от линии соприкосновения.

Неоднократно поднимался вопрос о вооружении наблюдателей ОБСЕ хотя бы легким стрелковым оружием для лучшей защиты, но против этой инициативы категорически выступала нынешняя власть в Донецке и Луганске.
Миротворческие силы ООН, если их все же введут в регион, будут иметь значительно более широкие полномочия. Они смогут развернуть свой контингент для предотвращения конфликта, они могут принимать участие в разоружении, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов.
Частью их полномочий может стать также разминирование, реформирования сектора безопасности, защита прав человека, помощь в проведении местных выборов - подобных полномочий мониторинговой миссии ОБСЕ нет.


Сколько нужно миротворцев, чтобы остановить войну, и сколько их было в других местах?


За несколько дней до проведения конференции Суркова и Волкера газета The Wall Street Journal со ссылкой на свои источники сообщила, что США готовы предложить России разместить на Донбассе 20 тысяч миротворцев.
Глава комитета российского Совета Федерации по обороне и безопасности Виктор Бондарев увидел "прямую угрозу Донбасса" в столь масштабной миротворческой миссии. Отметив, что это почти две дивизии, он спросил: "Чем будут заниматься на востоке Украины 20 тысяч вооруженных людей?"
Новая концепция войны или мира - мнения депутатов о реинтеграции Донбасса
На сайте ООН сказано, что в настоящее время Организация проводит 15 операций по поддержанию мира. В общем от 1948 года организовали 71 миротворческую операцию.
Если предложенный США формат будет принят, миротворческая миссия на востоке Украины станет одной из крупнейших в истории.
Похож по численности контингент - около 20 тысяч человек - в 1960-1964 годах был размещен в Конго. Своих военных туда отправили 30 стран мира.
Во время этой миротворческой операции в авиакатастрофе в Северной Родезии погиб генсек ООН Даг Хаммаршельда. А всего за годы миссии организация потеряла около 250 миротворцев и гражданских сотрудников.
От 1978 года миротворцы ООН работают в Ливане, где они сначала наблюдали за процессом вывода израильских войск из южной части страны, обеспечивали безопасность в регионе и помогали правительству Ливана вернуть управление над южной частью страны.
Если сначала в Ливан вводили около 4 тысяч миротворцев, то к 2015 году их количество выросло до 10 тысяч.