Ось Москва — Тегеран

В понедельник, 12 июня, сенат США согласовал ужесточение санкций в отношении России. РБК разбирался, могут ли они быть приняты и по кому они могут ударить

Что стало причиной новых санкций?

В понедельник, 12 июня, республиканцы и демократы в сенате согласовали ужесточение санкций в отношении России. Пока есть только объявление о договоренности. Предлагаемые ограничительные меры должны быть внесены в виде поправок к законопроекту о новых санкциях против Ирана. Санкции призваны наказать Россию «за нарушение территориальной целостности Украины и Крыма, наглые кибератаки и вмешательство в американские президентские выборы, а также продолжающуюся агрессию в Сирии», следует из сообщения, опубликованного на сайте сената, и заявления сенатора Джона Маккейна, выступившего одним из авторов этой инициативы.

Законопроект вводит новые санкции в отношении физических лиц, а также отдельных отраслей российской экономики. Инициатива предполагает перевод российской санкционной программы из ведения президента в ведение конгресса США. В частности, законопроект должен объединить пять указов, которыми президент Барак Обама наложил санкции на Россию в ответ на «вмешательство в президентские выборы в США 2016 года и незаконные действия на Украине», а также создать основу для их ужесточения.

Кого коснутся новые санкции?

Деталей конкретных мер пока нет. Известно только, что новые отраслевые санкции коснутся ключевых секторов российской экономики, включая энергетический, горнодобывающий, судоходный, металлургический и железнодорожный. Новые финансовые санкции вводят запрет на инвестиции США и третьих сторон в российские суверенные облигации, кредитование ключевых секторов российской экономики, на участие в приватизации российских госкомпаний, а также на инвестиции в отдельные энергетические проекты, нефтегазовый сектор и трубопроводную инфраструктуру.

Новые индивидуальные санкции будут введены против «российских коррупционеров; лиц, стремящихся нарушить действующие санкционные режимы; виновных в серьезных нарушениях прав человека; поставщиков оружия режиму Башара Асада; лиц, причастных к вредоносным кибератакам на государственные или частные объекты инфраструктуры и демократические институты, осуществленным по поручению российских властей». Им будет запрещен въезд в США, а их активы в США подвергнуты заморозке. Ограничительные меры ударят по лицам, «причастным к коррупционным приватизационным сделкам по продаже российских госактивов», а также тем, кто заключает сделки с предприятиями российского ВПК и спецслужбами, в том числе ФСБ и главным управлением Генштаба (бывшее ГРУ).

На что еще нацелен законопроект?

Законопроект призван «оказать дополнительное давление на способность [президента России Владимира] Путина и лиц из его окружения переводить денежные средства, украденные у российского государства». В частности, он предусматривает создание Минфином США специального подразделения, которое будет заниматься отслеживанием и перекрытием относящихся к России потоков незаконных финансовых средств, если эти средства будут проходить через финансовую систему США. Подразделение будет работать вместе с сотрудниками американских посольств, особенно в странах Европы, а также помогать им взаимодействовать с властями этих стран в раскрытии и перекрытии незаконных финансовых потоков из России.

Кроме того, документ предусматривает проведение анализа экономической зависимости США от российских госпредприятий. Законопроект среди прочего предусматривает выделение средств Госдепу, Центру глобального взаимодействия (Global Engagement Center), а также Агентству США по международному развитию (USAID) для оказания поддержки демократическим институтам Европы для «борьбы против российской агрессии, принимающей формы коррупции, пропаганды и иных видов политического вмешательства».

Какова дальнейшая процедура?

Санкции против России должны быть официально внесены как поправки, после чего документ необходимо утвердить на общем собрании сената, затем в палате представителей, и после этого документ попадет на подпись к президенту Дональду Трампу. Как отмечает агентство Dow Jones Newswires, даже если сенат утвердит эти поправки, до конца не ясно, как поведет себя палата представителей. Нет информации и о намерениях администрации президента утверждать законопроект: в пресс-службе Белого дома никак не прокомментировали вопрос о том, подпишет ли Трамп этот документ.

По словам сторонников поправки, даже если Трамп откажется подписывать документ, они намерены любой ценой преодолеть президентское вето и узаконить антироссийские санкции. Согласно Конституции США в течение десяти дней после получения законопроекта на подпись президент имеет право наложить вето, а именно вернуть документ со своими возражениями в конгресс. Для успешного преодоления вето в каждой из палат парламента требуется поддержка не менее 67% депутатов, чтобы принять изначальный документ в обход президента. У президента имеется и возможность законодательного маневра, так называемое карманное вето. Оно происходит в том случае, если по истечении десяти дней нахождения у президента документ формально не может быть возвращен в конгресс, поскольку законодатели ушли на каникулы.

В этом случае законопроект отклоняется окончательно, и законодателям приходится вновь проходить процесс внесения и утверждения.

Размытая формулировка «перерыв в работе конгресса», принятая в Конституции, позволяла президентам регулярно использовать «карманное вето», даже когда депутаты назначали специального поверенного для получения президентских посланий на период между сессиями. За время существования США президенты накладывали вето 2,5 тыс. раз, из них 1 тыс. — это «карманные вето». Конгрессу удавалось успешно преодолеть обычные вето лишь 111 раз из 1506 случаев (7%).

Несмотря на это, законопроект поставит президента в трудную ситуацию, отмечает программный директор «Валдайского клуба» Андрей Сушенцов, руководитель исследовательского агентства «Внешняя политика». В случае применения вето сенаторы заработают себе политические очки, и показав, что Трамп «идет на поводу у русских», и вынуждая его отказаться от собственного плана расширения иранских санкций. «Учитывая темперамент Трампа и выбранный им антагонистический стиль, он наверняка ввяжется в эту драку вне зависимости от падения своих рейтингов», — подчеркивает Сушенцов.

Почему санкции привязаны к «иранскому» законопроекту?

Ужесточение российских санкций конгрессмены планируют оформить поправкой к законопроекту о новых санкциях против Ирана из-за его ракетной программы. Документ внес на рассмотрение 23 мая председатель сенатского комитета по международным делам, республиканец Боб Коркер. За несколько недель до того сам Коркер утверждал: общепартийное предложение по легализации российских санкций как закона пока отложено в ожидании результатов расследования о предполагаемом вмешательстве Кремля в выборы 2016 года. К середине июня Коркер изменил свою позицию и одобрил внесение соответствующих поправок в законопроект по Ирану.

По мнению Сушенцова, привязка российских санкций к иранскому закону является «политическим наперстничеством», поскольку тематика документов довольно разная, но по отдельности они едва ли прошли бы голосование. Так, давление на Иран является важной и чувствительной темой для Трампа, против ужесточения санкций выступают демократы, тогда как республиканцы не хотят лишний раз спорить с президентом по поводу России. «Вероятно, такая изощренная комбинация пришла в голову лоббистам Саудовской Аравии, заинтересованным в давлении на Иран и в выстраивании новой «оси зла» между Москвой и Тегераном», — пояснил РБК Сушенцов.

Действия сенаторов не означают, что улучшение отношений с Россией «полностью снято с повестки» в Вашингтоне, считает политолог из Университета Джорджа Мейсона Джек Голдстоун. «Это лишь значит, что для снятия санкций от Москвы потребуют еще больше сотрудничества по минским соглашениям, по кибератакам и в других политически деликатных вопросах», — отметил политолог в беседе с РБК. По мнению же Сушенцова, в худшем случае Трамп сам может возглавить волну противостояния Москве, но лишь тогда, когда он окажется в политическом плане полностью парализован. До тех пор борьба президента со своим истеблишментом играет скорее тактическую, но не стратегическую роль и международные отношения тут стоят на втором плане, уверен Сушенцов.

Зачем сенаторы хотят кодифицировать санкции?

Закрепление определенных санкционных программ на уровне законов (также могут утверждаться указами президента) обусловлено тем, что конгрессмены хотят оставить за собой контроль их соблюдения или право требовать этого от президента, объяснил РБК глава вашингтонской юрфирмы Ferrari and Associates, специализирующейся на санкциях, Эрих Феррари. «Не исключено, что посредством принятия закона конгрессмены хотят застраховаться от рисков того, что президент не станет должным образом обеспечивать соблюдение таких санкций», — говорит он. С Феррари согласен Голдстоун: «Сенат более не верит, что Трамп способен здраво и твердо действовать в отношении России, поэтому и стремится сделать санкции законом, который президент не может отменить в отличие от указов».

Ранее конгресс США уже принимал законы, которые либо напрямую вводили санкции против определенных стран, либо призывали это сделать президента. Так было в случае ограничительных мер против Ирана (2010 год), Кубы (1992 год) и КНДР (2016 год), напоминает юрист. Президент не может отменить санкции, введенные конгрессом, но у него есть широкие полномочия в вопросах администрирования и контроля над их соблюдением, рассуждает Феррари. Поэтому, даже если Трамп не сможет полностью аннулировать такие санкции, он может через Минфин отсрочить или замедлить их введение, заключил эксперт.

Что об этом думают российские власти?

На вопрос, какая реакция Москвы на такие планы сената, пресс-секретарь президента Дмитрий Песков ответил: «Негативная». По его словам, Кремль следит за тем, как разворачивается ситуация в США с ужесточением санкций.
Министр иностранных дел России Сергей Лавров отказался комментировать подобные планы в США. «Что я буду на каждый чих реагировать? Я не медицинский эксперт», — сказал он.