ПУСТИТЬ КОЗЛИЩ В БЮДЖЕТНЫЕ ОГОРОДЫ РЕГИОНОВ И МУНИЦИПАЛИТЕТОВ?

Предновогодний сюрприз президента

Под занавес 2016 года Госдума РФ получила от Президента Российской Федерации законопроект № 56083-7 по внесению изменений в блок из 8-ми законодательных актов, определяющих государственную политику в области противодействия коррупции. Среди большого вороха всяких редакторских вставок и правок 27 страничного текста законопроекта обнаруживается новая правовая норма. Она изменяет подход к запрету на участие лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов Федерации, муниципальные должности, а также государственных и муниципальных служащих в управлении некоммерческими организациями. Если занудную юридическую формулировку этой нормы изложить доступным бытовым языком, то выявится её простой смысл. Государственным и муниципальным служащим будет разрешено управлять некоммерческими организациями единолично, либо в составе их коллегиальных органов управления.

На первый взгляд кажется, будто законопроект № 56083-7 не затрагивает сущностных (принципиальных) антикоррупционных установок тех восьми ныне действующих федеральных законов. Следовательно, принятие данного закона не влечёт признания их утратившими силу, приостановления их действия, а также изменения или принятия других актов федерального законодательства. Примечательно, что в пояснительной записке к данному законопроекту указано, что реализация такого «федерального закона не потребует дополнительных бюджетных ассигнований из федерального бюджета». Однако, такие суждения являются упрощёнными.

Ведь должно же быть то, в чём «собака порыта»?!

Щедрый жест президента корреспондирует с правительственной «дорожной картой» доступа негосударственных организаций к рынку социальных услуг. В комплексе мер поддержки социально ориентированных НКО, которые должны быть реализованы до 2017 г., предусмотрен их поэтапный (по годам и масштабам) допуск к бюджетным средствам. Известен объёмный уровень таких ресурсов, предназначенных на эти цели. Имеется поручение президента о направлении до 10% средств региональных и муниципальных социальных программ на обеспечение социальных услуг, предоставляемых НКО.

Однако, главная сложность допуска НКО к бюджетным ресурсам заключается в том, что эта практика должна реализовываться одновременно во всех регионах и многих муниципальных образованиях. Расчётные годовые объёмы бюджетного субсидирования социально ориентированных НКО по РФ в целом и для отдельных регионов являются достаточно большие. По прикидке, по стране объём этих средств может составить до 20-25 млрд. рублей. Но всё равно, в конкретных территориях их размеры не удовлетворяют совокупным запросам размещённых здесь СО НКО. Тяга НКО к бюджетным средствам предопределена хроническим недостатком у предпринимателей собственных финансовых ресурсов, рестрикционной кредитной политикой банков, привлекательностью свойств бюджетного субсидирования ( беззалоговое, без уплаты процентных сумм, безвозвратное).

Следовательно, для обеспечения доступа НКО к бюджетному софинансированию госзаказа на отдельные виды социальных услуг станут использоваться конкурсные и подушевые процедуры. Значит, неизбежно появятся списки НКО, признанных «исполнителями общественно полезных услуг». Со временем конкурсные процедуры отбора таких некоммерческих организаций вытиснятся жёсткой конкуренцией лоббистских НКО. В итоге, фарт доступа к бюджетным средствам будут иметь те их них, которые в органах исполнительной власти региона района, города, поселения найдут покровителей (доброхотов, ходатаев, поверенных). В любом случае для конкретного НКО наилучшим протектором явится чиновник на должности, позволяющей «решать вопросы», или служащий, «сидящий» прямо у бюджетного источника.

Очевидно, что подобное развитие событий с допуском некоммерческих организаций к бюджетным средствам неминуемо ведёт к росту коррупционных проявлений в социальной сфере. Надо полагать, чтобы цивилизовать допуск НКО к бюджетным средствам на высшем государственно уровне сочли целесообразным законодательно разрешить служащим государственных органов регионов и органов местного самоуправления управлять некоммерческими организациями, ведущими общественно полезную деятельность на соответствующих административных территориях. Ожидается, что «имеющие регулятивный вес» столоначальники охотно откликнутся на предложения каких-либо крупных (или перспективных) НКО стать председателями попечительских советов или президентами данных организаций. Оборотистые служащие из числа начальников департаментов (управлений, отделов, служб и т.п.) администраций регионов и муниципалитетов могут согласиться быть единоличными руководителями (директорами) или председателями правления подходящих НКО. Думается, таких государственных и муниципальных служащих вряд ли будут смущать два оговоренные в законопроекте № 56083-7 условия: участие в управлении НКО на безвозмездной основе и с разрешения представителя нанимателя (читай- непосредственного начальника по основной работе). По сути, эти формальные требования являются фиговыми листками, прикрывающими фатальную практику денежных «откатов». В действительности первое ограничение преодолевается просто (на счёт раз-два), второе - может возникнуть в случае разногласий договаривающихся персон

. Минэкономразвития России придумало как подстегнуть вовлечение государственных и муниципальных служащих к управлению НКО в социальной сфере. В рейтинг эффективности регионов намечено включить показатель - доля бюджетного финансирования на оказание социальных услуг, исполнителями которых являются СО НКО и в целом негосударственные организации. По всему видно, что с 2017г. начнётся новый этап либерализации социального предпринимательства. Он будет сопровождаться ускорением приватизации рынка социальных услуг с сопутствующим изменением ценообразования в этой сфере. В первую очередь эти процессы охватят отрасли, напрямую обслуживающие базовые потребности населения: здравоохранение, образование, культуру, спорт.

Многое познаётся в сравнении

В намечаемых законопроектом № № 56083-7 мерах государственной поддержки деятельности НКО ничего нового, конечно же, нет. В экономической истории советской России можно отметить два периода необычного взаимодействия частного бизнеса и госаппарата.

Поучительно сравнить их результаты.

НЭП (1921-1929гг.)

В хозяйственном обороте страны основная масса частных предпринимателей действовала и накапливала свои капиталы на основе нелегальных связей с «соучастниками» и «агентами» в государственном аппарате. По наблюдениям одного из деятелей в первых составах советского правительства и известного экономиста Юрия Ларина (Михаила Лурье) хозяйственная практика тех лет была такова. «В составе государственного аппарата был не очень широкий, не очень многочисленный, измеряемый, может быть, всего несколькими десятками тысяч человек круг лиц, которые... служа в хозорганах, в то же время организовали различные предприятия или на имя своих родственников, компаньонов, или даже прямо на свое собственное. А затем перекачивали в эти частные предприятия находившиеся в их распоряжении государственные средства из государственных органов, где они служили. Совершив такую перекачку, они обычно оставляли вовсе госорганы и «становились на собственные ноги»…Сложилась лжегосударственная форма существования частного капитала, когда частный предприниматель развивает свою деятельность, выступая формально в качестве государственного служащего, состоя на службе  и получая служебные полномочия... На деле тут имеется договор между частным поставщиком, частным подрядчиком, частным заготовителем и государственным органом. Но, формально этот поставщик, подрядчик, заготовитель и т.д., считаясь государственным служащим, действует не от своего имени, а от имени госучреждения... Одним словом, он пользуется всеми преимуществами, принадлежащими государственному органу, а в действительности он частный предприниматель, состоящий только в договорных отношениях с государственными органами».

В ту пору это явление было распространено чрезвычайно широко.По оценке Ю.Ларина, совокупная величина частного капитала этих «нескольких десятков тысяч» госслужащих составляла 350 миллионов золотых рублей 1923 года ( что в современном масштабе цен около 15 триллионов рублей).

Период перестройки (1988-1991гг.)

В мае 1988г. Верховный Совет СССР принял Закон «О кооперации». Этим законом разрешалось создавать при предприятиях кооперативы с правом использования централизованных государственных ресурсов. Только в отличие от самих предприятий, эти кооперативы могли по закону самостоятельно проводить экспортные операции, создавать коммерческие банки, а за рубежом - свои фирмы. Причём, выручка в иностранной валюте изъятию не подлежала. В 1988г. и начале 1989г. также были изданы постановления Совмина СССР, отменявшие госмонополию на внешнеэкономическую деятельность, запрещавшие таможне задерживать грузы кооперативов, разрешавшие им оставлять выручку за рубежом. Позднее, на основании этих постановлений вначале предприятия освободили от обязательств перед страной, потом активы этих предприятий передали в руки кооператоров, затем распахнули настежь таможенные ворота. За считанные недели при большинстве государственных предприятий были зарегистрированы кооперативы, хозяевами которых стали родственники директоров, высших чиновников госаппарата, верхушки партийной номенклатуры. В то же время из государственных фондов на фабрики   и заводы по-прежнему шли ресурсы для выпуска продукции, но теперь по закону директора были сами вправе распоряжаться этой продукцией. Они стали сливать эти ресурсы в собственность «семейных» кооперативов, а те отправляли их за рубеж.

За 1988-1989 годы созданные кооперативы вывезли из СССР половину произведенных в стране потребительских товаров и имевшихся активов. Внутренний рынок обрушился, в стране остро ощущалось отсутствие промышленных и продовольственных товаров.

Вот как описывал тогдашнюю ситуацию взаимодействия госаппарата и частных структур Егор Гайдар, до ноября 1991г. занимавший должность директора Института экономических проблем переходного периода(ИЭППП). «Фактически с 1988 года большая, всё растущая часть государственной экономики вполне могла считаться «лжегосударственной формой существования частного капитала». А еще через несколько лет эта форма стала доминирующей.Не сразу, шаг за шагом пришли примерно к такой ситуации где-то к 1991 году. Но каждый шаг приносил новые выгоды номенклатуре. Вехами были и закон о кооперации, и выборы директоров, и понижение их ответственности перед министерствами…и изменение правила, после которого предприятия получили возможность «накручивать» зарплату и исподтишка взвинчивать цены на свою продукцию, притом что год, с моей точки зрения, — самый «золотой» период для элитных политико-экономических групп. Не случайно основы большинства крупных состояний и фирм, которые доминируют у нас и сегодня, были заложены именно в те годы.Основные социальные группы, резко разбогатевшие тогда, хорошо известны: часть чиновников и директорского корпуса, руководители «избранных» кооперативов,по тем или иным причинам получившие изначально крупные государственные деньги, «комсомольский бизнес». Именно эти группы аккумулировали первые капиталы, с которыми они спешно создавали «не¬зависимые банки», компании по торговле недвижимостью, захватывая (точнее, формируя) самый выгодный рынок… Размах номенклатурного разворовывания в 1990-l991 годах намного превосходил всё, что мы имели на этой ниве в 1992-1994 годах. Отдельные крупные «панамы» (чеки «Урожай-90», например) не имеют тут решающего значения. Дело не в тех или иных скандалах, которые всегда были и будут, а в                  ( политико-экономической ) системе. Система 1990-1991 годов с полной неопределенностью в правах на лжегосударственную собственность, с полной безответственностью (да тут еще и два параллельных центра власти - Кремль и Белый дом, а для «окраинных» республик - Кремль и местная власть была как будто (или на самом деле?) специально создана, что¬бы, не боясь ничего, не стесняясь ничем, обогащаться. Номенклатура вышла на «нейтральную полосу», «ничейную землю», где можно было делать всё, и мечтала лишь оставаться там подольше».