Структура Администрации президента – наследие советской системы

В нашем прошлом материале мы говорили о двойственном характере Администрации Президента Российской Федерации (АП). Это одновременно и институт, обеспечивающий деятельность президента, и высший орган управления страной. Данное обстоятельство становится основой сложной структуры АП.

Почему же так получилось? Зачем нужна эта сложная структура? Этому есть две причины: объективная и субъективная.

Структура органа, обеспечивающего деятельность главы государства, определяется теми задачами, которые ставят перед ним. В свою очередь эти задачи определяются той ролью, которую играет президент в системе государственного управления. Во многом эта роль определяется отношениями главы государства и правительства.

Можно выделить три таких роли:

Первая. Глава государства сам возглавляет правительство, министры перед ним отчитываются. Он – фактический премьер-министр.[1]

Вторая. Разделение функций между главой государства и правительством, при котором каждый субъект выполняет свои функции. Но глава государства имеет право контроля над деятельностью правительства (Причем уровень контроля может быть разным).

Третья. Глава государства – фигура номинальная, а вся власть находится в руках правительства.

К первому типу относились абсолютные монархии, включая российскую, США, страны Латинской Америки, и к этой же форме тяготел Де Голль, но закрепить её в законодательстве ему не удалось. Ко второму – современная Французская Республика и Россия. К третьему –конституционные монархии, европейские парламентские республики (Германия, Италия).

В государствах первого типа лидер не нуждается в управленческом сегменте, в своей администрации. Он управляет страной через правительство. В государствах третьего типа у главы государства нет управленческих функций, а значит соответствующий аппарат ему просто не нужен. В результате в обеих случаях аппарат главы государства осуществляет обеспечивающие функции.

В государствах второго типа глава государства нуждается в собственных инструментах управления для осуществления своей специфической функцию (руководства силовым и внешнеполитическим блоком) и для контроля над правительством. Зачастую такие органы не очень велики по размеру и служат не столько для управления процессом, сколько для управления соответствующими министерствами и ведомствами.

В России же президентские структуры взяли на себя непосредственное управление.

Тому есть исторические причины. Уже Российская империя выстраивала взаимоотношения Царя и правительства по-своему. В ней реализовывался и первый, и второй тип: царь был главой правительства, но существовала Собственная Его Императорского Величества канцелярия с отраслевыми департаментами.

Но гораздо важнее были политические и субъективные факторы.

В новой России изначально конкурировали первая и вторая модели. В общем-то склонялись к первой модели: Ельцин управляет страной через послушное правительство. И под эту задачу первоначально была заточена АП – обеспечивающая структура, в которой политическую функцию осуществляла лишь группа советников президента. В принципе, такая схема устраивала Ельцина и позволяла концентрировать в его руках всю власть. Но в ней был один принципиальный недостаток: она не могла быть отражена в конституции, так как противоречила принципу разделения властей. А такая власть президента была бы неустойчивой – любой сильный человек на посту премьера начал бы тянуть одеяло на себя. Поэтому перешли ко второй модели. Тем более, что субъективно старый партократ Ельцин был готов к разделению функций, так как воспитан был в советской системе где такое разделение считалось обязательным: ЦК отвечает за политику, а Совет Министров – за экономику.

Такая схема была привычной, а поэтому понятной и приемлемой. Но в этом случае предполагалось, что АП будет, как и ЦК, непосредственно руководить политическим блоком и плотно контролировать правительство. Дополнительным субъективным фактором была роль первого главы АП Юрия Петрова. Как и Ельцин, будучи выходцем из партийного аппарата, он не знал другой формы кроме ЦК и не видел другой формы взаимодействия с правительством, кроме контроля Администрацией правительства. Для реализации управленческих и контрольных функций нужны были нужны управленческие подразделения. И в ее структуре появились и стали бурно расти управления. При этом обеспечивающих функций с АП никто не снимал. В результате АП превратилась в сумму обеспечивающего и управленческого аппарата.

Что же у нас получается?

Российская политическая система в ходе своего развития пришла к разделению управленческих функций между правительством и президентом, при явном доминировании последнего. Это потребовало создания в АП не только обеспечивающих, но и управленческих подразделений. Причем управление реализовывалось по схеме ЦК КПСС – как прямое управление процессами, а не только другими органами власти. Поэтому АП само стало органом власти. А так как обеспечивающую функцию с АП никто не снимал, а функции эти по сути мало пересекаются, то Администрация президента и превратилась в две организации, слитые в одну. Что и создает некоторые внешние странности, о которых мы говорили в прошлом материале.

[1] Формальный глава правительства может существовать, но не играет большой роли. Так было в России с начала XIX века до Первой русской революции, когда назначение главой кабинета министров означало практически почетную отставку.