Самоуправление в тисках вертикали

Введение института сити-менеджеров лишило местное самоуправление остатков самостоятельности. Теперь окончательно ясно, что единственный путь к исправлению ситуации — кардинальный пересмотр налогово-бюджетной системы

В реформе местного самоуправления назревает очередной скандал. Одна из главных новаций последних лет в этой сфере — переход на систему сити-менеджеров — вызывает стойкое сопротивление граждан, которое чиновники вопиющим образом игнорируют. Пермь, Челябинск, Барнаул, Владимир, Екатеринбург, Благовещенск — вот лишь несколько последних примеров, где новую систему ввели, невзирая на протесты граждан. Местная пресса пестрит фактами пренебрежения мнением населения: от отказов огласить результаты социологических опросов до «общественных» слушаний, на которые был допущен лишь избранный круг лиц.

Напомним, что возможность назначения главы администрации, управляющего городом по контракту была предусмотрена Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» еще в 2003 году и вот уже на протяжении ряда лет активно внедрялась в малых городах без особого общественного резонанса. По сути, речь идет о разделении представительной и исполнительной власти на местном уровне: выборный мэр выступает в роли «президента» муниципального образования, а сити-менеджер, работающий по контракту, — в роли главы правительства.

Основной аргумент сторонников перехода к контрактному назначению городских управленцев состоит в том, что реальная хозяйственная деятельность, из которой труд мэра состоит чуть менее чем полностью, не имеет никакого отношения к политике. Более того, политик на должности хозяйственника, избираемый на короткий срок, неизбежно будет принимать популистские решения, выгодные краткосрочно, но имеющие вредные долгосрочные последствия. Кроме того, традиционные мэры могут быть харизматичными и успешными политиками, но никудышными управленцами.

Назначение главы местной исполнительной власти на конкурсной основе автоматически решает эти проблемы: сити-менеджер будет работать под любым солнцем на политическом небосклоне, мерилом его способностей станет качество исполнения им своих обязанностей. Тем более что в случае необходимости контракт всегда может быть расторгнут.

Эта логика вполне понятна, и пока эксперименты с назначением сити-менеджеров шли в небольших городах, особых возражений ни у кого не возникало. Но когда процесс коснулся столиц регионов, либеральное экспертное сообщество вдруг встало на дыбы, усмотрев в назначениях сити-менеджеров «огосударствление муниципалитетов» и лишение граждан последней возможности выбирать власть. Основания для таких оценок, несомненно, есть. В частности, наблюдатели подчеркивают, что институт сити-менеджеров активнее всего внедряется там, где «Единая Россия» не смогла выиграть выборы главы местной администрации. Логика понятна: в соответствии с упоминавшимся законом № 131-ФЗ конкурсная комиссия, выбирающая сити-менеджера, на две трети должна состоять из депутатов местного законодательного собрания (где большинство повсеместно принадлежит единороссам) и на треть — из представителей губернской власти (то есть тоже единороссов). Таким образом, через сити-менеджеров ЕР не мытьем, так катаньем берет власть в муниципальных образованиях.

Эта нехитрая игра партии власти даже стала объектом критики на Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы, проходившем 28 октября. Хотя, по словам заместителя председателя Совета Федерации Светланы Орловой, российская сторона знает о недостатках системы «не хуже, а намного лучше» докладчиков, которые «побывали с мониторинговой миссией в течение четырех дней всего лишь в двух регионах Российской Федерации». Тем не менее Совет Европы указал, что фактическое огосударствление муниципалитетов идет вразрез с ратифицированной Россией в 1998 году Хартией о местном самоуправлении. Впрочем, злые языки поговаривают о несоответствии нынешней практики назначения сити-менеджеров Конституции РФ, в которой явным образом указано, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и не зависит от нее. Так это или не так, должен решать Конституционный суд, а пока критики нового института упирают на субъективные факторы. «Люди выборные проводят более решительную политику, даже принимают более непопулярные меры, чем люди назначенные, которые не чувствуют связи с населением и поэтому боятся собственной тени и дуют не только на воду, но и на пустое место», — говорит Ирина Стародубровская, руководитель лаборатории проблем муниципального развития «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода. Так это или нет — можно спорить. Но главный вопрос заключается в том, возможно ли сегодня в принципе реальное самоуправление на местном уровне.

Власть и деньги

Проблема, конечно, не в том, что нынешняя практика назначения сити-менеджеров не совсем вписывается в принципы европейской Хартии о местном самоуправлении.

Важнее то, что сегодняшняя система делает конфликт между мэром, губернатором и сити-менеджером практически неизбежным. Ведь понятно, что любой здравомыслящий губернатор в первую очередь будет стремиться взять под контроль крупные города, которые являются главной опорой регионального бюджета. Что явно противоречит стремлению избираемого мэра проводить по возможности популистскую политику, обеспечивая себе перевыборы на новый срок. Сити-менеджер в этой ситуации оказывается ключевым игроком: мэр может обещать своим избирателям золотые горы, но если исполнительная власть объявит, что в бюджете денег нет, всенародно избираемому руководителю останется только симулировать приступы амнезии в отношении своих обещаний (примеров чему мы видим немало, причем на всех уровнях власти).

Стоимость прокладки одного километра дороги примерно равна годовому бюджету городского поселения численностью около 10 тысяч жителей

Так что ключевым вопросом во взаимоотношениях мэра, сити-менеджера и губернатора оказываются доходы бюджета, и чем меньше эти доходы, тем ожесточеннее будет противостояние между избираемыми и назначаемыми политиками. Между тем ситуация с бюджетными доходами муниципальных образований становится все жестче. В частности, уже упоминавшийся закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не только открыл дорогу институту сити-менеджеров, но и взвалил на местные власти ответственность за огромный спектр вопросов — начиная с поддержки библиотек и вывоза мусора и заканчивая ремонтом дорог. При этом отчисления налогов в местный бюджет только уменьшились (см. таблицу). В результате, к примеру, с каждого собранного рубля в бюджет такого города, как Барнаул, поступает лишь чуть более 17 копеек (по данным администрации города за первое полугодие 2010 года). Степень несоответствия между полномочиями и финансовыми возможностями муниципалитетов можно представить и на примере, который в личной беседе с одним из авторов этой статьи привел глава одного из поселений Смоленской области: стоимость прокладки километра дороги примерно равна годовому бюджету небольшого городского поселения численностью около 10 тысяч жителей. А протяженность дорог на территории этого поселения составляет несколько десятков километров. При этом, напомним, обязанности по прокладке и ремонту местных дорог возложены на муниципалитеты.

Перевернуть пирамиду

Либеральные рецепты решения проблем местного самоуправления достаточно банальны: надо развивать гражданское общество, чувство ответственности у населения страны, и тогда все станет хорошо. «Пока людям не объяснишь, что они должны контролировать власть, потому что она существует на их деньги, никаких подвижек в системе управления не будет, — уверена Ирина Стародубровская. — Ситуация изменится, когда люди, вместо того чтобы купить, например, сапоги, будут отдавать эти деньги в виде налогов в муниципалитет. Вот тогда они будут интересоваться, как власти тратят их деньги». Проблема, однако, в том, что при нынешних доходах большинства населения, даже если чиновники будут честно тратить все налоговые поступления местных бюджетов только на улучшение жизни людей, больших подвижек не произойдет — денег слишком мало.

Фактическое огосударствление муниципалитетов идет вразрез с ратифицированной Россией в 1998 году Хартией о местном самоуправлении

Изменить ситуацию могла бы только реформа нынешней налогово-бюджетной политики, направленная на перераспределение основной массы налоговых доходов с федерального уровня на региональный и местный. Одним из практических решений мог бы стать переход взимания подоходного налога не по месту работы, а по месту жительства. Тогда муниципальные образования, жители которых ездят на заработки в большие города, получили бы резкий приток средств на выполнение своих обязанностей — от ремонта дорог до обустройства детских площадок. А граждане могли бы воочию увидеть, на какие цели тратится их подоходный налог, что значительно увеличило бы степень доверия и ответственности в отношениях местных властей с населением. Правда, при этом резко снизятся бюджетные доходы региональных и федеральных столиц, а соответственно, и благосостояние федеральных и региональных чиновников, контролирующих бюджетные потоки. Так что надежда на чудесное самозарождение гражданского общества выглядит едва ли не реальнее.

--------------