Рослесбесхоз

В правительстве думают, а не повернуть ли вспять реформу, уже развалившую лесное хозяйство России

Премьер Владимир Путин уже навещал погорельцев в Нижегородской области, а президент Дмитрий Медведев из-за лесных пожаров вводил в регионах режим чрезвычайной ситуации, когда руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Алексей Савинов наконец сделал решительный шаг к победе над пожарами. Он отправил в регионы письмо «О применении встречного отжига» и советовал в нем активнее практиковать применение управляемого огня—«особенно в вечерние и утренние часы». 
 
Специалисты подняли его на смех—кто будет этим заниматься? Управление огнем—настоящее искусство, подвластное только очень опытному лесничему, под началом которого есть отряд пожарных. Сделать так, чтобы огонь побеждал огонь, очень непросто: нужны разведка, техника, знания по лесной пирологии и специалисты, которых из-за реформы лесного хозяйства почти не осталось. После того как в Центральной России и на Волге сгорело несколько деревень, а количество погибших на пожарах превысило 50 человек, в правительстве наконец поняли, что нынешняя катастрофа стала прямым последствием этой реформы. Теперь премьеру Владимиру Путину, которого сегодня считают ее главным автором, предстоит решить: стоит или нет создавать в России сильную единую лесную службу. 
 
В распоряжении Newsweek оказалась переписка ведомств по вопросу создания «отдельного федерального органа исполнительной власти» по лесным делам. Правительственные чиновники переписывались несколько месяцев и практически все пришли к выводу: министерство леса России не нужно. Путин же по итогам своего первого противопожарного совещания 27 июля решил все ровно наоборот и поручил Минсельхозу и Минэкономики «проработать… создание отдельного федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений». 
 
МАСШТАБЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ КАТАСТРОФЫ
Проблема, которую теперь начал решать премьер, возникла, как уже писал Newsweek, в 2006 году. Принятый в рамках административной реформы новый Лесной кодекс раздробил функции госорганов, связанные с лесными пожарами, на три отдельных вида работ: пожарный надзор, работы по противопожарной безопасности и тушение. Концепция разделения полномочий не допускает, чтобы этим занимался один орган. Скептики уже тогда предупреждали, что все это плохо кончится: леса будут гореть. В итоге люди только сейчас с удивлением узнают, что с огнем в лесу должны бороться не пожарные войска МЧС, а коммерческие фирмы, выигравшие соответствующий аукцион в каждом конкретном регионе. 
 
Сегодня в правительстве логику той реформы объясняют так: необходимо было разделить полномочия Москвы и субъектов в отношении огромного лесного фонда и прекратить его разбазаривание. Формально леса остались в федеральной собственности, но регионы стали как бы агентами Москвы по их использованию. Часть функций по управлению лесным хозяйством они могли и должны были оплачивать из своего кармана, а часть—только за счет федеральных денег. Например, деньги на дорогостоящую авиационную разведку должны были идти из регионального бюджета, а на надзор за противопожарной безопасностью—наоборот, только за счет субсидий из Москвы. 
 
Абсурдность такой системы стала очевидной для специалистов давно. Еще 3 февраля руководитель лесной программы «Гринпис» Алексей Ярошенко написал на форуме своей организации в интернете: «Если лето 2010 года окажется на большей части территории страны жарким и засушливым, пожары на природных территориях неизбежно приобретут масштабы национальной катастрофы». 
 
Ярошенко имел в виду поправки в Лесной кодекс, вступившие в силу в январе 2010 года, которые и узаконили окончательную передачу всех противопожарных функций в лесу в регионы. Самое печальное заключалось в том, что для применения этих новых статей кодекса правительство России должно было еще издать «Положение об осуществлении пожарного надзора». Оно опоздало с этим на полгода: постановление было подписано только 3 августа, а 341 дом в деревне Верхняя Верея, куда летал Путин, сгорел еще 29 июля. 
С формальной точки зрения, рассуждает сегодня Ярошенко, раз порядок не определен, то никто и не обязан был заниматься надзором. Главный редактор «Лесного бюллетеня» и член Общественной палаты Владимир Захаров говорит, что и без этого документа в некоторых регионах надзор все равно осуществлялся и велись противопожарные работы. Ярошенко вспоминает, что, кроме неразберихи с полномочиями, правительство заодно в бюджете-2010 сократило и ассигнования на борьбу с пожарами—те самые, которые получают регионы. Их урезали на 15%. «Перечень полномочий увеличили, а денег—меньше. Было 17 с чем-то миллиардов, а в этом году—15 миллиардов»,—рассказывает он. Напрашивается аналогия с BP: только начали добывать нефть на шельфе, и сразу катастрофа, а у нас передали надзор за пожарной безопасностью в лесах на другой уровень—и они небывало загорели. 
 
ЛЕСНОЕ МИНИСТЕРСТВО
Решение возложить борьбу с пожарами на регионы, конечно, усилило общую неразбериху, но дело не только в нем.
В 2008 году уже президент Медведев передал Рослесхоз от Министерства природных ресурсов в подчинение Минсельхозу. Вместе с лесом Минсельхоз получил тогда рыбу—Росрыболовство—и полномочия по определению политики в отношении сельскохозяйственных земель. Тогда это сочли усилением позиций курирующего Минсельхоз первого вице-премьера Виктора Зубкова. 
 
Функции по государственному пожарному надзору в лесу перешли к Россельхознадзору, который тоже находится в подчинении Министерства сельского хозяйства. До этого Россельхознадзор занимался только карантином животных и растений, а к лесу и пожарам не имел никакого отношения вообще. А передали ему эти полномочия потому, что полномочия федерации в отношении пожаров теперь ограничивались надзором, а у Рослесхоза, в отличие от Россельхознадзора, такой функции не было. 
 
В ведомстве нашли специалиста: борьбу с лесными пожарами стал курировать Руслан Хасанов, который до этого почти тридцать лет проработал бухгалтером или госфинансистом. Рослесхоз, у которого остались только полномочия по сдаче леса в аренду и распределению попилочных сертификатов, возглавил давний товарищ Зубкова по работе в совхозах Ленинградской области Алексей Савинов. 
 
Пока шли все эти перетряски, эксперты продолжали настаивать: все эти полномочия надо передать в одни руки. Экологи давно мечтают об этом и цитируют опубликованную еще в январе в «Лесной газете» статью академика Александра Исаева «Нам как воздух нужно лесное министерство». 
 
В Белом доме о централизации вспомнили в середине мая, когда в регионах прошли последние дожди и начала формироваться почва для засухи и пожаров. 14 мая Зубков поручил министерствам и ведомствам рассмотреть резолюцию Всероссийского совещания региональных чиновников, отвечающих за лесные дела. В резолюции тоже говорилось о том, что стране нужен единый сильный орган по контролю над лесами, в том числе с точки зрения пожаров. Суть претензий сводилась к тому, что все лесное хозяйство развалено. 
По подсчетам Ярошенко, количество работающих в лесу специалистов сократилось как минимум в четыре раза. Раньше лесничества объединялись в лесхозы, теперь лесхозов нет, а лесничества—это что-то новое и большее по площади. «На один район—полтора инспектора»,—иронизирует Захаров. «[Раньше] лесник имел возможность (и обязанность) раз в день свой участок обойти пешком, объехать на лошади,—пишет в письме Newsweek Иван Котохин, потомственный лесничий из Грайворона Белгородской области,—что в пожароопасный период соблюдалось неукоснительно. У нынешнего инспектора участок в пять, а то и десять раз больше». 
 
ОЧЕНЬ ЭФФЕКТИВНО 
Идею объединения тогда поддержали только Федеральная антимонопольная служба и Минрегион. «По мнению ФАС России, создание единого федерального органа представляется целесообразным»,—говорится в письме ФАС, отправленном в правительство. Но против выступили Минсельхоз, Минфин и Минэкономики. Минэкономики как раз и было главным проводником реформы в 2006 году. МЧС предпочло дискуссию проигнорировать: в документах указано, что «от МЧС России предложения по данному вопросу не поступили». «Дискуссия тогда попросту зависла,—утверждает высокопоставленный сотрудник Минсельхоза.—Все разошлись по разным углам ринга». 
Так что в момент возникновения пожаров никакой централизации контроля над лесами, в том числе противопожарного, ничто не предвещало. Поручение премьера от 27 июля про единый орган исполнительной власти в области лесного хозяйства, по словам сотрудника аппарата правительства, тоже пока никто не выполнил, и премьеру пришлось выкручиваться самому. Идея подчинить Рослесхоз напрямую правительству, если судить по официальной хронике, осенила Путина на прошлой неделе прямо в небе, когда он сидел за штурвалом самолета-амфибии «Бе-200» и собственноручно сбрасывал 12 тонн воды на один из очагов возгорания в Рязанской области. «Очень эффективно»,—прокомментировал он потом на совещании свой полет. 
 
От предложения Путина эксперты не ждут радикальной контрреформы. Скорее речь идет о бюрократической перенастройке. «Грубо говоря, на бланке будет написано не “Минсельхоз”, а “Федеральное агентство” или “служба”»,—рассуждает Захаров. Ярошенко в кулуарах совещаний слышал, что лесное ведомство будет усилено по примеру Росрыболовства, которое после двух недель кураторства Минсельхоза было снова переподчинено премьеру, однако и он не верит в то, что будут централизованы функции надзора и противопожарного реагирования: этого не позволит сделать действующий Лесной кодекс. «Этого точно не планируют. Всего четыре года назад было принято решение отдать полномочия по тушению, год назад—по надзору,—уверен активист “Гринпис”.—Так быстро наша власть ошибки не признает».