Президентская система для России не годится

На прошлой неделе я написал о том, что российская Конституция 1993 г. мало подходит для нормальной демократии. Конечно, основной закон остается документом прямого действия, который призван гарантировать базовые политические и гражданские права. Многие из этих гарантий не обеспечены на практике, и поэтому актуальна борьба за их соблюдение. Но это вовсе не значит, что мы должны отказаться от оптимизации государственного устройства. В конце концов, неспособность действующей Конституции реально обеспечить эти права прямо связана с конструктивными недостатками системы власти. Поэтому нужно рассмотреть возможные альтернативы. Начнем с самой очевидной – чисто президентской системы.

Главная особенность президентской системы – жесткое разделение исполнительной и законодательной властей между двумя органами, каждый из которых напрямую избирается населением, – президентом и парламентом. Исполнительная власть принадлежит президенту. Он формирует правительство и несет полную ответственность за его работу. Парламент не играет никакой роли в правительственных назначениях и отставках. Его задача – принимать законы и контролировать исполнительную власть. Президент лишен права издавать указы, имеющие силу закона, и не может прямо влиять на бюджетный процесс. Однако одно законодательное полномочие у него все же есть – право вето. Как правило, преодолевается оно не простым, а квалифицированным парламентским большинством.   

Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.

У президентской системы есть несколько совершенно очевидных достоинств. Главное из них – это ясная правительственная  ответственность. При парламентской системе правительство часто формируется на коалиционной основе. Вполне возможна ситуация, в которой правящая партия проигрывает выборы, но остается у власти, потому что коалиция без нее не складывается. Президентская система такую возможность исключает. Проиграл – уходи.  

К числу достоинств относят и то, что президентская система обеспечивает единство политической воли. Президент не зависит от коалиционных партнеров и несет ответственность  только перед избирателями. Это позволяет  ему принимать решения без дополнительных согласований, на свой страх и риск. А такие решения иногда необходимы. Особенно остро это ощущается в условиях внешнеполитических вызовов. Есть мнение, что президентская система – это единственная система, подходящая для современной сверхдержавы.

Президентских систем не так уж много. Самая успешная из них – это, конечно, США. Собственно, президентскую систему изобрели «отцы-основатели» американского  государства. У политической системы  США есть некоторые особенности, которые отличают ее от описанной выше модели, но останавливаться на этих мелочах не буду. Замечу лишь, что наиболее отчетливо свойства президенциализма проявились в странах Латинской Америки, которые в XIX веке последовали примеру северного соседа. В этих странах президентские системы сохраняются и сегодня. За пределами Нового Света президентские системы встречаются реже, причем на поверку чаще всего оказываются диктатурами. Успешные президентские демократии в современном Старом Свете можно пересчитать по пальцам: Бенин, Кипр, Гана, Филиппины, Мадагаскар, Южная Корея. Преобладают там полупрезидентские системы, о которых речь впереди.

А если учесть, что демократия в Латинской Америке устаканилась только за последние два десятка лет, то оказывается, что США – это, скорее, исключение, чем правило. У демократии большие проблемы с президентской системой. Разберемся, почему.

Поскольку президентская система основана на разделении властей, в реальной жизни есть две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? – ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.   

Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко – сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами.

Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее – сценарий номер один, классический пример – экс-президент Перу Альберто Фухимори.

Если демократические  президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что  недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной  стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны – внутренне рыхлые, с низким уровнем внутренней дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика, Коста-Рика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель – когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, но дисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это – Бразилия. Со скрипом, но работает.

Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что  его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует.