Антинаркотическая стратегия вышла «рискованной»

Президент России Дмитрий Медведев утвердил Стратегию государственной антинаркотической политики РФ до 2020 года. В своей приветственной речи на международном форуме «Афганское наркопроизводство – вызов мировому сообществу», который прошел вчера в Москве, он заявил: «Мы рассматриваем наркоманию как серьезную угрозу для развития нашей страны, для здоровья нашего народа».

По словам президента, о масштабах угрозы свидетельствует тот факт, что за последние 10 лет производство опиатов в мире выросло в два раза. «Сегодня, к сожалению, их основным поставщиком является Афганистан»,— отметил глава государства. Однако проблема заключается в том, что география распространения наркотиков уже давно перешагнула региональные границы и охватывает Россию.

«Поэтому наша общая задача заключается в том, чтобы не допустить глобализации преступного мира,— считает президент.— А отсутствие действенной борьбы с наркобизнесом, как показывает практика, подпитывает терроризм и наносит ущерб нашему развитию».

Медведев считает, что нужно бороться не только с самим наркотрафиком, но и с социальными явлениями, которые его порождают. В частности это бедность, неравенство и коррупция.

«Там, где недостаточно серьезное развитие сочетается со слабой экономикой и слаборазвитыми институтами власти, возникает феномен, который ряд экспертов называет наркогосударством»,— эти слова президента, как может показаться, относятся к Афганистану, а не к России. Но при этом подписанный им документ — «Стратегия государственной антинаркотической политики РФ» — отчасти показывает, что и наша страна по некоторым из перечисленных признаков приближается к состоянию «наркогосударства».

Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) существует не первый год. Производство героина (и, следовательно, его поставки в Россию) в Афганистане начало расти не вчера, а после ввода в страну американского контингента и свержения правительства талибов, т. е. семь лет назад. А документ, определяющий политику России по борьбе с поставками наркотиков, принимается только сейчас. Возникает вопрос: почему?

На него косвенно ответил в своем выступлении Дмитрий Медведев. «Уже сегодня используются усилия самых разных международных и региональных организаций, таких как Организация Объединенных Наций, как НАТО, как Шанхайская организация сотрудничества. Завтра я поеду в Ташкент, мы будем обсуждать проблемы развития нашей Шанхайской организации».

На самом деле, никакие усилия международных организации не «используются» — ООН просто фиксирует урожай опия в Афганистане (часто оценочно), НАТО не считает посевы мака своей проблемой, а на заседаниях ШОС этот вопрос вообще раньше не поднимался. Под «усилиями» в данном случае понимается разве лишь внесение в повестку дня или заслушивание доклада.

С тем же Атлантическим альянсом, с которым мы последние несколько лет вроде как периодически пытаемся «развивать сотрудничество», говорить, на самом деле, совершенно не о чем. Повестка дня есть, а вопросов, по которым можно достигнуть договоренности, нет. США, НАТО, ШОС совершенно очевидно, не считают поток наркотиков из Афганистана угрозой мирового масштаба. Был вопрос о транзите военных грузов в Афганистан – с США и НАТО договорились. Но с вопросом уничтожения посевов мака он взаимоувязан не был.

Теперь что касается самого документа. Стратегия — это документ, определяющий общие направления действий государства в той или иной сфере его компетенции. В нем не прорабатываются конкретные меры, а устанавливается необходимость их разработки.

Основной целью принятой Стратегии является «существенное сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства». «Существенное сокращение» — это оценочная характеристика. Какой объем можно считать существенным в данном вопросе? Но положим, что более конкретные целевые показатели будут заложены уже в документах прямого действия – типа федерального закона.

Однако основная цель имеет мало отношения к главной угрозе, которая обозначена в Стратегии. «Стратегия исходит из того, что ключевым фактором негативного развития наркоситуации в Российской Федерации является масштабное производство опиатов на территории Афганистана и их последующий транснациональный трафик на территорию России»,— говорится в документе. Т. е. проблема — в масштабном производстве опиатов за пределами России, а бороться будут с оборотом внутри страны.

Причем среди перечисленных в документе задач борьба с трафиком из Афганистана не значится. Даже принимая во внимание то, что в данный момент Россия не имеет полномочий, грубо говоря, сжечь опиумные посевы в Афганистане – не ставить себе цели разобраться с основной причиной сложившейся ситуации – неправильно. Ну, либо основная проблема совершенно другого рода.

Эта оборонительная позиция находит отражение во всем документе. Авторы не предлагают наступать и победить, они предлагают установить эшелонированную оборону и зорко следить. И именно в этой постановке и кроется фундаментальная ошибка, которая может свести к минимуму положительное влияние всего документа.

Соглашаясь с важностью принятия Стратегии, нельзя не отметить, что этот документ прекрасно показывает, насколько непроработаны меры по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и профилактике наркомании в нашей стране. В принятой Стратегии перечисляются, в общем-то, элементарные вещи: «организация реабилитационных наркологических центров»; «формирование государственной программы научных исследований в области наркологии»; «система мер государственного контроля за иностранными гражданами (лицами без гражданства), прибывающими (находящимися) в Российскую Федерацию, в особенности из наркоопасных регионов мира».

Отдельным пунктом идет создание «системы мониторинга наркотической ситуации» на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, отсутствие которой называется одной из главных проблем в работе антинаркотических служб. И по тому, как эта система описана в Стратегии, можно утверждать, что проблема никуда не денется. Читаем: «Мониторинг наркоситуации — система государственного наблюдения в сфере незаконного распространения и потребления наркотиков, а также их последствий». А что такое «наркоситуация»?

И так везде – вроде собираются что-то делать, но что конкретно? Смотрим пункт «Ожидаемые результаты и риски» («риски» в таких документах обычно отдельным пунктом идут):

• «существенное сокращение предложения наркотиков и их спроса» — относительно чего должны сократиться предложения и спрос?
• «современная система лечения и реабилитации больных наркоманией» — что значит «современная», отвечающая каким требованиям?
• «создание и функционирование государственной системы мониторинга наркоситуации» — т. е. есть риск, что система будет создана, но не будет функционировать?

Ну и так далее. Полное отсутствие представления о том, чего надо достичь.

Что касается рисков, которые могут помешать реализации стратегии, то они поделены на управляемые, частично управляемые и неуправляемые.

Среди управляемых рисков почему-то упоминается «снижение уровня обустройства и охраны государственной границы Российской Федерации», хотя это не риск, а задача, которую нужно формулировать как «повышение уровня обустройства и охраны». Кстати, что такое «уровень охраны»?

К частично управляемым рискам относится, например, «увеличение численности лиц, вовлеченных в незаконное потребление наркотиков». Этим пунктом авторы расписываются в несостоятельности собственного документа. Все перечисленные ими меры по «существенному сокращению» находятся под угрозой внезапного «увеличения».

К неуправляемым рискам авторы отнесли рост преступности и появление новых наркотических средств. И тут опять – исполнение Стратегии, направленной на сокращение, может не получиться из-за увеличения.

В целом «Стратегия государственной антинаркотической политики РФ» — это типичный образец современного российского законотворчества: цели не ясны, задачи перепутаны с проблемами, что должно получиться в итоге – непонятно. Даже учитывая, что Стратегия — документ, не требующий большой конкретики, нужно помнить, что на его основе будут составляться подчиненные нормативные акты. А здесь далеко не все понятия определения получили – понимай как хочешь. Будущие законотворцы разбредутся с указанного «стратегического направления» кто куда.

При этом нельзя не упомянуть, что документ составлен в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков. Это уникальная для российского управленческого аппарата структура – она обладает министерскими полномочиями, и создать ту же систему мониторинга можно было еще года два назад.