Совет Федерации: миллиардеры, бандиты, лоббисты, спортсмены...

В верхней палате парламента собраны все грешки публичной политики современной России: ритуальная бесполезность, криминальная скандальность и увлеченность собственными бизнес-интересами

«Единая» и «Справедливая» России продолжили борьбу друг с другом. В среду Андрей Исаев, первый заместитель секретаря президиума генсовета «ЕР», возмутился маркировкой питьевой воды на столе, за которым сидел Сергей Миронов, и на этом основании обвинил «СР» в отсутствии социальной ориентации. Тема Совета Федерации регулярно всплывает в борьбе двух Россий: ведь «Единая» имеет в нем абсолютное большинство, «Справедливая» — пост спикера.

Имитационный орган, политическое кладбище для желающих сохранить машину с мигалкой, клуб миллиардеров, которым нужны пафосные строчки в визитке,  — подобные нелицеприятные оценки роли Совета Федерации (СФ) слышны с разных сторон. Так нужна ли России такая верхняя палата?

Репутация

Моральный облик многих сенаторов выглядит, мягко говоря, небезупречно. Сейчас за решеткой два бывших сенатора: Левон Чахмахчян — за взяточничество и Игорь Изместьев — за организацию убийства. Но за девяностые и начало нулевых и многие сегодняшние сенаторы успели побывать в «щекотливых» ситуациях.

Например, в нынешнем составе СФ Пензу вплоть до минувшей недели представлял бывший замминистра финансов Андрей Вавилов  — фигурант ряда финансовых скандалов: о Golden ADA, индийском долге, МАПО «МиГ» (это уголовное дело было прекращено против сенатора лишь за истечением срока давности), неоднозначной передаче гособлигаций на сотни миллионов долларов в управление Московской области и др. (17 марта Вавилов сложил свои полномочия).

Сенатор от Карачаево-Черкесии Ратмир Айбазов отсидел за изнасилование. Когда Айбазов уже был сенатором и, кроме того, заместителем председателя Комитета по правовым и судебным вопросам, он добился отмены обвинительного приговора 1979 года против себя.

Фамилия бывшего заместителя генерального прокурора Юрия Бирюкова фигурировала в связи с убийством в 1998 году редактора «Советской Калмыкии» Ларисы Юдиной, атаками на ЮКОС, противоречиями в расследовании дела о хищении десятков миллионов рублей (МАПО «МиГ»), по которому проходил упомянутый Вавилов, и «Трех китов» и «Гранда».

СМИ предполагали связь чеченского сенатора Сулеймана Керимова с недопущением на свой пост руководителя дагестанских налоговиков Владимира Радченко, силовым захватом строительного холдинга «Развитие». По данным «Русского Forbes», приобретение Керимовым многочисленных активов Андрея Андреева вызвало протест бывшего собственника.

Есть мнение, что именно когда нынешний сенатор от Архангельской области Владимир Рушайло возглавлял борьбу с оргпреступностью, в МВД были заложены корни нынешних многочисленных проблем этого ведомства (его помощник Александр Орлов, кстати, до сих пор находится в федеральном розыске). С экс-главой ГИБДД Владимиром Федоровым ассоциируется много историй о «VIP-номерах».

Сенатора Владимира Слуцкера подозревали в убийстве генерала ФСБ Трофимова, а также в натравливании органов на своего бывшего партнера по бизнесу Алексея Козлова, мужа журналистки Ольги Романовой.

Сенатор от Магаданской области Сергей Иванов в 1996 году был фигурантом уголовного дела о мошенничестве в Ставропольском крае. Бывший воронежский губернатор Владимир Кулаков — участник скандала вокруг «Воронежинвеста». Леонид Лебедев, владелец ЗАО «Синтез», оправдан в Италии по делу о контрабандных поставках оружия из Украины и Беларуси в Югославию. Виктор Кондратов — активный участник борьбы с бывшим мэром Владивостока Виктором Черепковым, изобиловавшей выходами за пределы правового поля. На службу бывшего главного военного прокурора Александра Савенкова приходится крупный поток историй, связанных с дедовщиной. Имя сенатора от Чечни Сулеймана Геремеева всплывало в связи с убийством Анны Политковской. Пермского представителя Сергея Гордеева называют крупным рейдером. Мурманец Андрей Гурьев не остался в стороне от истории с отнятием ОАО «Апатит» у Михаила Ходорковского. Назначение сенатора от Ленинградской области Григория Нагинского (председатель совета директоров холдинга «Концерн «Титан-2») в суде оспаривали дважды, но оба истца снимали свои претензии в ходе процессов.

Сенатор Амир Галлямов и амурское правительство не могли поделить «Мерседес» представительского класса, стоящий около миллиона долларов: амурские власти утверждали, что «шестисотый» Амир им подарил, а сенатор, что — нет. Нахождение машины в собственности региона позволяет установить на ней мигалку, но сенаторские полномочия Галлямова скоро заканчиваются… Причем и Галлямов, и представители правительства области заявляли прессе, что не знают, где находится автомобиль. Суд выиграл Галлямов.

И так далее.

Пытаясь систематизировать эти истории, чувствуешь себя в пыльном потоке сушеного мусора. Но осужденных за уголовные преступления сенаторов — единицы. Кроме того, сенат — не такое уж надежное убежище для уголовников. Сместить члена верхней палаты нашего парламента довольно просто. Так что вряд ли основная функция сената — защита от правосудия для богачей с сомнительными доходами. Скорее, все это — к вопросу о лице российской элиты как таковой.

Можно предположить, что со временем количество сенаторов с биографиями, похожими на вестерн о споре хозяйствующих субъектов, будет сокращаться. Просто в силу естественного омоложения управленцев карьера в нынешней вертикали власти делается более прозаично и подковерно.

Деятельность

Дискуссии сенаторов скоротечны. СФ не вправе корректировать законы. Он может их отклонять напрочь или отклонять с предложением Думе создать согласительную комиссию. Совфедовская часть комиссии обобщает высказанное на пленарном заседании и предлагает Думе в качестве поправок.

«Или же одобряет, взяв с представителя правительства в СФ Андрея Яцкина (почему-то не с самой Думы) обещание, что Дума тут же по горячим следам внесет уточняющие поправки, — говорит Григорий Белонучкин, редактор портала Politika.su. — СФ отклоняет не более 1—2 законов в месяц. Сенаторы в одиночку крайне редко предлагают законодательные поправки, хотя право законодательной инициативы есть у каждого из них. От имени СФ в целом поправок бывает штук по 5 в год — по случайным темам, взволновавшим по каким-то причинам кого-то из сенаторов и получившим «добро» на пленарке. Например, чтобы малолетних наркоманов можно было принудительно лечить не до 16, а до 18 лет, или об изменении процедур формирования квалификационной коллегии судей РФ».

Законопроекты, подготовленные сенаторами, в том числе в соавторстве, составляют менее десятой части общего их объема. Единороссы имеют абсолютное большинство в пределах 100—110 голосов. Есть десяток эсэров, но формальной фракционной деятельностью сенаторы не занимаются — Миронов провел соответствующую поправку в регламент СФ. Беспартийность входит в принципы функционирования верхних палат парламентов многих стран, в наших же реалиях это еще и козырь в руках спикера, находящегося в перманентном противостоянии с «Единой Россией». (Кстати, в период недавнего противостояния Миронова и «Единой России» руководители последней пытались поставить под сомнение отсутствие фракций в СФ, но без успеха.)

Пресс-портрет — функция, доступная в Яндексе. Она автоматически генерирует список упоминаний персоны. Человеку достаточно несколько раз что-то прокомментировать СМИ, чтобы на него появился пресс-портрет. Но десятки сенаторов таковых не имеют. И судя по тем же пресс-портретам, далеко не каждый известный сенатор регулярно публично высказывается по проблемам региона, который представляет, отрасли сельского хозяйства или промышленности, с которой связан, делам комитета и комиссии СФ, в которых числится.

Лишь некоторые сенаторы имеют сайты, на которых более или менее подробно освещают свою деятельность. С сайта СФ можно попасть на веб-площадки Юрия Воробьева, Амира Галлямова, Евгения Елисеева, Максима Кваджарадзе, Сергея Миронова, Светланы Орловой, Аслана Хашира, Рустема Шиянова,

«Лет шесть назад на депутатские и сенаторские запросы была быстрая и достаточно объективная реакция, сегодня в большинстве своем идут отписки. Для того чтобы чего-то добиться, сенатору приходится включать дополнительные неформальные механизмы. А информация о такой деятельности в большинстве случаев непублична», — объясняет Кирилл Кабанов, председатель Национального антикоррупционного комитета.

Даже в отчетах с заседаний региональных парламентов, где сенаторы рассказывают о том, как лоббировали областные интересы, зачастую конкретики немного.

Федерализм

«В федеративных государствах основная функция верхней палаты — участие регионов в выработке национальной политики. У нас сама модель федерализма постоянно меняется, и СФ испытывает это на себе. СФ — один из самых неудачно реформируемых органов власти», — считает Дмитрий Бадовский, заместитель директора Института социальных систем.

Принцип формирования сената менялся несколько раз. Сначала сенаторов избирали напрямую (1994—1996 гг.), потом в СФ автоматически назначали губернаторов и глав законодательных собраний субъектов Федерации (1996—2000 гг.). Провинциальных властителей убрали из верхней палаты, создав для них Госсовет, собирающийся лишь четырежды в год и имеющий только совещательные функции.

«Россия перестала быть федерацией, стала страной с централизованным управлением, с отсутствием прав у регионов, учета их специфики.

Когда я был членом Совета Федерации, бюджет между регионами и Москвой делился 50 на 50. Пока мы этого не добивались, мы за бюджет не голосовали. Сейчас — 65 на 35 в пользу Путина», — говорит Борис Немцов.

На сегодняшний день в СФ заседают представители законодательной и исполнительной властей российских регионов, назначающиеся губернаторами и избираемые местными парламентами. Срок пребывания в верхней палате — до окончания полномочий их патронов. «В руководстве СФ доминируют представители столичной элиты», — констатирует Ростислав Туровский, руководитель департамента региональных исследований Центра политических технологий.

С 2000 года и по сегодняшний день идет снижение влиятельности сенаторов: они превратились в назначенцев. При этом региональные парламенты в основном контролирует одна партия — «Единая Россия», а губернаторы — такие же назначенцы. Сенаторов практически в любой момент могут отозвать региональные власти. Например, за прогулы заседаний, занятие предпринимательской деятельностью.

Уже в 2007 году, по данным ВЦИОМа, 42% россиян не знали, как формируется СФ, 33% хотели бы избирать сенаторов, а 14% были уверены, что их и так избирают, 45% не знали, кто возглавляет верхнюю палату.

Остается немало сторонников прямой выборности сенаторов населением. Минтимер Шаймиев (еще до ухода с поста главы республики) предлагал формировать СФ из вице-спикеров региональных дум и членов региональных правительств, Сергей Миронов предлагал, чтобы сенатор десять лет жил в регионе, который представляет.

В начале года Дума в третьем чтении приняла внесенный Медведевым закон, согласно которому сенатором может стать лишь депутат регионального Законодательного собрания или представительного органа муниципального образования. Кандидат в верхнюю палату, выдвигаемый от исполнительной власти субъекта России, голосование в местном парламенте не проходит.

Этот шаг мотивировали желанием демократизации — чтобы сенаторы были привязаны к регионам, которые представляют, и чтобы они были какими-никакими, но народными избранниками. Отменен и порядок, когда СФ мог затягивать назначение новых сенаторов, не подтверждая их полномочия (об этом нововведении говорят как об ударе по Миронову).

Подавляющее большинство региональных парламентов — под контролем «Единой России», так что сложно сказать, поспособствует ли это интенсификации работы верхней палаты.

Кандидатуры сенаторов, выдвигаемых региональными единороссами, находятся на контроле у федерального руководства партии. Так что теперь Борис Грызлов получил возможность существенно влиять на состав верхней палаты.

Формирование

Появление кандидатур на сенаторские кресла — процесс непрозрачный. Утверждения, что место можно купить, периодически всплывают в связи с различными скандалами. Фигурируют цифры в полмиллиона, миллион, полтора миллиона долларов. Или же в неденежном виде — дорогие авто нужным чиновникам, проплата крупных акций молодежных прокремлевских движений… Все это, конечно, слабо проверяемо.

По мнению Владимира Прибылов-ского, президента центра «Панорама», для крупного регионального бизнеса в СФ существенно иметь своего человека. Для корпораций государственного масштаба верхняя палата второстепенна. Вообще же практически все сенаторы связаны с тем или иным бизнесом: в одних случаях это можно проследить по биографии парламентария, в других это не афишируется. Их кандидатуры — результат компромисса местных властей и (неофициально) администрации президента.

Хотя регионы стараются провести в СФ «местных» (например, сенатор Виталий Малкин пользуется большим влиянием у себя в Бурятии, его прочили на пост президента республики), иногда им выгоднее, чтобы от них был крупный бизнесмен или политик, напрямую с областью не связанный. «Мало кто откажется от сенатора Починка» — заголовок из СМИ; и Александр Починок действительно стал сенатором от Краснодарского края, до этого три года пробыв заместителем полномочного представителя президента России в Южном федеральном округе.

Амурская область взяла в сенаторы бывшего посла в Китае Игоря Рогачева — возложена надежда на его старые связи в Поднебесной, что важно для приграничного региона. Чем влиятельнее регион, тем сложнее навязать ему «чужого человека». Таким образом, сенатор становится персоной, к которой обращаются как губернаторы, так и представители центральной власти, и через него ведут диалог, передают просьбы и пожелания.

«СФ — не орган, а собрание людей с индивидуальными интересами, — считает политолог Дмитрий Орешкин. — Центр отдельно работает с Татарстаном, отдельно с Башкортостаном, отдельно с Чечней. Это проще для менеджмента, но исчезает навык законного согласования общих интересов. И когда вертикаль ослабеет, выяснится, что регионы — сами по себе. Заложено зерно уничтожения системы связей областей, возникает угроза целостности страны».

Иногда место в СФ — очевидный подарок за лояльность (например, Владимир Плотников, лидер Аграрной партии России, объединившейся с единороссами, стал сенатором от Волгоградской области). Андрей Молчанов, основатель строительной группы ЛСР, — спонсор избирательной кампании Путина на президентских выборах в 2000 году в Санкт-Петербурге, при этом был в одном с Сергеем Мироновым политсовете организации «Воля Санкт-Петербурга» (кстати, он к тому же пасынок питерского вице-губернатора Юрия Молчанова).

По рейтингам журнала «Финанс», порядка десятой части сенаторов являются миллиардерами. «Нахождение в СФ для бизнесмена — это прежде всего статус, признание твоей сопричастности к государственным делам, одобрение государством твоего бизнеса», — рассказал «Новой» один из бывших сенаторов, не пожелавший, чтобы его имя упоминалось.

Есть бывшие министры и их заместители, крупные фигуры спортивного мира и медиа. Есть крупные силовики из армии, МВД и ФСБ. Много бывших губернаторов, спикеров законодательных собраний и мэров (и их заместителей)*.

В некоторых регионах у власти протеже нынешних сенаторов (например, губернатор Краснодарского края Александр Ткачев — преемник члена СФ Николая Кондратенко).

В других регионах смена власти проходила со скандалом: губернатор Орловской области Александр Козлов, назначая своего предшественника Егора Строева в СФ, говорил о том, что причина этому — вернуть в область собственность, розданную в правление Строева. Ссылка в СФ — хороший путь избежать разбирательств, способных нанести ущерб имиджу власти.

Хотя в сенате можно оказаться и по неожиданной надобности. Многие СМИ намекали на то, что Дмитрий Аленичев серьезно усилит успешно выступающий ФК «Парламент России», капитаном которого является Борис Грызлов. В этом ФК отметился и рязанский сенатор Андрей Лавров, легендарный вратарь, трехкратный олимпийский чемпион по гандболу. Спартаковский футболист Валерий Гладилин ныне депутат, а до этого был сенатором — он тоже кожаным мячом помогает отстаивать честь парламента страны.

У членов верхней палаты, помимо футбола, есть и другие корпоративные увлечения — например, «Клуб правильной охоты «Сенатор».

Члены СФ могут пользоваться служебными квартирами (через месяц после окончания полномочий сенатора их забирают), бесплатным проездом на транспорте и VIP-залами вокзалов и аэропортов, скромными служебными «Фордами» и «Фольксвагенами» из гаража управления делами президента (например, на стоянке перед зданием СФ на Большой Дмитровке можно видеть автомобили с номерами серий «СОО» и «МОО»). Зарплата сенатора равна министерской — около 120 тысяч рублей (так «Новой» заявили в пресс-службе СФ). Здание СФ на Большой Дмитровке располагается в бывшем Доме российской прессы (новое здание СМИ нашей страны так и не получили).

Нынешний СФ — и площадка для бизнес-лоббирования, и партийное оружие «Единой» и «Справедливой» Россий, и пространство для непубличных переговоров федерального центра и регионов, и место недискуссионной вычитки новых законопроектов, и VIP-салон для влиятельных людей, которых власти нужно держать от себя на определенном расстоянии.

P.S. 22 марта произошел очередной сенаторский скандал, на этот раз — в Приморье. Как сообщает корреспондент «Новой газеты во Владивостоке» Андрей Козырев, губернатор Сергей Дарькин отказался от назначения председателя Комитета по бюджетно-налоговой политике и финансовым ресурсам краевого парламента Галуста Ахояна своим представителем в Совете Федерации. По одной из версий — в связи с «гражданскими претензиями» к кандидату (в приморском парламенте ходят слухи, что у Ахояна — грин-карта, то есть вид на жительство в США).

Другая возможная версия — коммерческая деятельность депутата.

* См. «под текст»

Под текст

Откуда берут в Совет Федерации

Бизнес — 49 человек,
из них:
Пищевая промышленность — 11
Нефть и газ — 8
Машиностроение — 5
Строительство — 3
Банки — 3
Структуры федеральной власти —  34,
из них:
МВД — 6
Министерство обороны — 5
Министерство по налогам и сборам — 3
Министерство финансов — 3
ФСБ — 2
Региональная власть среднего уровня — 26
Отставные руководители регионов и региональных парламентов — 20
Представители партий — 3
Спорт — 4
Медиа —2
Госдума — 2
Некоммерческие организации — 2