Наркотики: на пути к глобальному режиму терпимости

Наркотики: на пути к глобальному режиму терпимости точка зрения сотрудника Института проблем развития Мика Мура.

Настоящие изменения в политике по борьбе с наркотиками еще только предстоят. The Economist осветил эту тему в ноябре 2009 г. В статье указывалось, что «из-за переполненных тюрем, скудных бюджетов и общей усталости от войны с наркотиками во многих странах стало труднее вводить запреты». За последний год американское правительство серией незначительных административных решений сократило санкции против употребления наркотиков в частном порядке. В Мексике хранение любых наркотиков в небольших количествах исключили из списка уголовных преступлений, чтобы власти могли сосредоточиться на более масштабных случаях контрабанды. Несколько стран Латинской Америки движутся в том же направлении.

Небольшие перемены, произошедшие в январе, могут в итоге сильно отразиться на Британии — стране, где отношение к употреблению и частному хранению наркотиков и без того весьма либеральное. Молодой управляющий хедж-фонда из лондонского Сити собирается вложить почти полмиллиона фунтов из собственных средств в создание Независимого научного комитета по наркотикам. Председателем там будет профессор Дэвид Натт (David Nutt), который прежде был председателем официального британского Совета по злоупотреблению наркотиками; в октябре его уволили, после того как он открыто заявил, что алкоголь и табак опаснее, чем некоторые запрещенные наркотики.

Почему это имеет такое значение? Потому что до настоящего момента государственный сектор практически обладал монополией на наем экспертов по наркотикам. Главные врачи, гражданские служащие, консультанты по кадровой стратегии, социальные работники, ученные-исследователи, таможенные чиновники, судьи, адвокаты, работники полиции и тюрем и армейские офицеры, - почти все, кто влияет на стратегию, нанимаются напрямую государством и не зависят от других источников финансирования. Случай с Наттом подтвердил устоявшуюся традицию: открыто говоря об абсурдности запретительной стратегии, они рискуют своей карьерой. Политики боялись обвинений в СМИ и падения рейтинга; это всегда было для них колоссальным сдерживающим фактором.

Профессор Натт получил предсказуемый удар со стороны традиции, но теперь, видимо, оправляется от него, причем с выгодой для своего дела. Теперь он сможет высказывать свои взгляды как ученый, не боясь возмездия. Запрет на открытое обсуждение еще не исчез, но, кажется, постепенно ослабевает. Едва ли какое-либо правительство в будущем сможет помешать опытным профессионалам вмешиваться в дискуссию о наркополитике.

Эта тенденция представляется нам благоприятной по двум причинам. Первая состоит в том, что запреты нелепы и дорогостоящи, и это вынуждает нас искать менее убыточные способы, чтобы справиться с неизбежной проблемой наркоторговли. Вторая заключается в том, что наша полемика стала бы более осмысленной, если бы профессионалы могли играть в ней большую роль. Сочетание запугивания и запретов со стороны государства указывает на то, что до настоящего момента о реформе говорили преимущественно либертарианцы. Они применяют к этому термин «легализация». Это неправильно. Значение термина предполагает, что правительство может разрешить распространение препаратов, которые зачастую наносят очевидный вред человеческому здоровью и благосостоянию, и это только укрепляет позиции прогибиционистов (сторонников запретительной стратегии - «Полит.ру»).

Пути реформы следует обсуждать в более прагматичных терминах, а основное внимание нужно уделять тому, как полиция, врачи, тюремные служащие, судьи, таможенники и социальные работники реагируют в тех случаях, с которыми они сталкиваются. Даже в европейских странах реальное обращение с наркоманами разнится сильнее, чем формальные положения государственного законодательства.

Если у вас найдут небольшое количество наркотиков в Нидерландах, вы серьезно рискуете попасть под арест и вам практически гарантировано взыскание, например штраф или общественные работы. В Британии или Португалии вы в 8 случаях из 10 можете вообще избежать наказания, а вместо этого получите предупреждение, или вам предпишут курс лечения, или дадут условную судимость. Важный стратегический вопрос заключается не в том, какие наркотики нужно «легализовать», а в том, какие из них приемлемы и как это можно контролировать.

В книге “After the War on Drugs: Blueprint for Regulation” (После войны с наркотиками: проект регулирования. Bristol, 2009) в подробностях показано, как британцы могли бы добиться большей толерантности в отношении наркотиков. У нас в распоряжении есть множество эффективных моделей, разработанных нашими проверенными системами, которые регулируют продажу и употребление алкоголя и табачных изделий, а также обращение с алкогольной и табачной зависимостью. Мы могли бы формально отменить уголовную ответственность за употребление наркотиков и относиться к нему терпимо, но при этом стремиться к максимальному ограничению и рассматривать зависимость как социальную и медицинскую проблему, каковая она и есть. В Европе есть и другие страны, которые так же хорошо к этому подготовлены.

Мы можем представить себе Британию (а вероятно, и весь Евросоюз), перешедшую в режим терпимости к наркотикам без какого-либо ущерба для правительства. Действительно, если учесть, что мы будем меньше нуждаться в полицейском надзоре, судах, тюрьмах и социальных работниках, налогоплательщики в итоге только выиграют. И мы, конечно, сможем сократить связанную с наркотиками преступность. Но в этом оптимистичном сценарии есть одно слепое пятно. За исключением незначительного количества марихуаны и некоторого количества сложных химических препаратов, большинство наркотиков, потребляемых в Европе, производятся на основе марихуаны, кокаина или опиума, импортируемых из бедных стран – в первую очередь, из Андского региона, Афганистана и Северной Африки.

Трудно себе представить, чтобы наш гипотетический Национальный (или Европейский) департамент по снабжению наркотиками делал закупки по противозаконным международным каналам. Единственная мыслимая стратегия – это если бы Британия могла открыто и законно делать закупки у стран-поставщиков. Но Британия, как и прочие страны Европы, а теоретически и все страны мира, приняла ряд международных соглашений (заключенных при посредничестве ООН), по которым любая международная торговля наркотиками запрещена; исключение составляют микроскопические дозы веществ, необходимых в медицинских целях.

Запрет на международном уровне ведет к еще большему абсурду. Производство опиума в фармакологических целях долгое время было разрешено в Австралии, Индии и Турции. Но Государственной службе здравоохранения так не хватает морфия, что в 2008 г. британское правительство начало негласно разрешать британским фермерам выращивание опийного мака. Многие комментаторы задавались вопросом: каким образом это совмещается с дорогостоящими и политически небезопасными попытками Британии уничтожить военными методами маковые плантации в Афганистане?

В бедных странах обезболивающие средства малодоступны отчасти потому, что из-за запретов фармакологическая индустрия почти лишена возможности исследовать опиаты. Неизбежным спутником нелегальности международных наркопоставок становится мошенничество, которое чревато серьезным вредом для здоровья потребителей. Постоянно повышается сила воздействия и вредоносность марихуаны, кокаина, опиума и производных веществ, и причина этого коренится в нелегальности.

Что касается кокаина и опиума, то экономическое давление привело к развитию более изощренных и капиталоемких схем, которые позволили установить выгодное соотношение между расходами и продукцией и благодаря которым трансграничные перевозки стали обходиться дешевле. Производство марихуаны одновременно с этим перевели в крытые помещения, чтобы скрыть от спутникового наблюдения, а продукцию стали сбывать в более богатых странах; стали больше вкладываться в отопление, освещение и гидропонику. С точки зрения агрономии, прогресс в выращивании растений был потрясающим. С точки зрения общественного здоровья, результатом стал более сильнодействующий и потенциально опасный продукт, обычно с повышенным содержанием тетрагидроканнабиола.

Запреты стали стимулом для необратимого технического прогресса. Но при режиме контролируемой терпимости можно было бы с помощью экономических стимулов направить этот прогресс в сторону разработки менее сильнодействующих и опасных продуктов.

Режим контролируемой терпимости был бы эффективен и внутри страны, и на международном уровне. Но на обоих уровнях есть и серьезные политические препятствия. Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), находящееся в Вене и занимающее доминирующую позицию по проблемам с наркотиками, - воинствующий прогибиционист. В этом вопросе оно проявляет такую агрессивность, какая редко встречается в организации, которая скорее известна своей дипломатичностью, осмотрительностью и осторожностью. УНП ООН демонизирует сторонников реформ, называя их (иногда, в частности, на своем вебсайте) «нарколобби». Почему УНП ООН и родственная ему организация, Международный комитет по контролю над наркотиками, занимают такую бескомпромиссную позицию? Здесь может быть несколько потенциальных объяснений.

Работа в системе ООН очень хорошо оплачивается; сотрудники цепляются за нее. Организации, выросшие вокруг одной узконаправленной миссии, обычно занимают оборонительную позицию, когда миссия сталкивается с серьезным вызовом. Главные спонсоры системы ООН — это США и прогибиционистская Швеция. Может быть, наркоторговцы платят политическим элитам небольших бедных стран в Африке, Азии, на Карибском море, в Латинской Америке и Океании такие хорошие откупные, что избирательный блок ООН получает дополнительный стимул к поддержанию прибыльной прогибиционистской политики?

Складывается впечатление, что история ООН и международного сотрудничества по борьбе с наркотиками дает повод для какой-то извращенной гордости. Прошло ровно 100 лет с тех пор, как в 1909 г. была учреждена первая Международная опиумная комиссия а Шанхае. Ее целью было пресечь давнюю традицию ввоза в Китай больших опиумных партий из Южной и Юго-Восточной Азии, и комиссия этого быстро добилась. Во времена холодной войны ООН всеми силами старалась преодолеть противостояние Востока и Запада и найти для себя важную и независимую роль; для этого она стала посредником в ряде международных соглашений, направленных на искоренение наркоторговли и борьбу с наркоманией. Эти соглашения были приняты практически единодушно; их положения по большей части были встроены в национальные законодательства; государства старались по мере возможностей им следовать. Говоря исторически, наркоконтроль – это один из козырей ООН. Сейчас организация больше, чем когда-либо, добивается уважения к себе и пытается занять авторитетную позицию; в таких условиях ей, пожалуй, трудно признать, что одно из ее достижений весьма сомнительно.

Прогибиционизм в системе ООН особенно извращенный. Люди в Африке, Азии и Латинской Америке обычно считают ООН «своей» организацией – в отличие от таких институтов, как Всемирный банк, Международный валютный фонд или Всемирная торговая организация, которые у них ассоциируются с богатыми странами. Однако за нелегальную наркоторговлю расплачивается в итоге в основном та самая беднота из Африки, Азии и Латинской Америки.

Не будем обольщаться, полагая, что бедные фермеры, которые производят наркотики, получают хороший доход. Не получают. У фермеров (сразу после снятия урожая) очень низкие цены на сырье. Цены начинают раздуваться, когда наркотики достигают государственной границы; международная наркоторговля – это рискованный и дорогой бизнес. Бедные фермеры получают за свой труд очень мало. Они обычно живут в отдаленных раздираемых конфликтами областях, в которых, стараниями наркоторговцев, нет ни школ, ни дорог, ни банков, ни сельскохозяйственного консультирования.

Контрабандистам спокойнее и выгоднее торговать маком и листьями коки, если правительство, честные политики и армия держатся на расстоянии, если у фермеров нет альтернативных источников кредитования и если они вынуждены дорого платить за подвоз удобрений и транспортировку больших ненаркотических партий урожая на рынок. Производителям и контрабандистам удобнее, чтобы в производственных районах была слабая экономическая инфраструктура. Им нужно слабое государство и путаница. Чтобы держать на расстоянии правительственных служащих и одновременно откупаться от политиков, полиции, вооруженных сил и таможенников, они спонсируют сепаратистские и повстанческие отряды. Нелегальность наркоторговли вынуждает торговцев к тому, чтобы по возможности изолировать производственные территории – а иногда и целые страны, - и препятствовать их развитию. То же разъедающее воздействие на органы государственной власти и демократические принципы оказывает транспортировка героина и кокаина через страны Карибского моря, Центральную Америку, Центральную Азию и еще больше – через Западную Африку.

Если на главных потребительских рынках Европы и Северной Америки возрастет терпимость к наркотикам и их употребление перестанет считаться уголовным преступлением, это нисколько не уменьшит тот вред, который нелегальность наносит производящим странам и странам-транзитерам. Переход к более толерантному и эффективно регулируемому режиму должен произойти одновременно и со стороны стран-поставщиков, и со стороны стран-потребителей.

Сегодня разговоры о существенных переменах в политике в ближайшие несколько лет – больше не утопия. Где и как это произойдет? Очевидна неразрывная связь, между запретом и возрастающей вероятностью того, что западные вооруженные силы проиграют в Афганистане. Но в американской политике укоренился своеобразный пуританский популизм, и администрации Обамы было бы очень трудно открыто заявить о значительных переменах как во внутренней, так и в международной стратегии.

Возможно, некоторые перспективы по сокращению государственных расходов на «войну с наркотиками» и извлечению государственного дохода из системы контролируемой терпимости возможны в тех странах ОБСЕ, которые страдают от большого финансового дефицита, сокращения государственных расходов и высоких налогов. Главным источником реформистского давления, вероятно, станет Латинская Америка. «Борьба с наркотиками», развернувшаяся на границе США и Мексики по инициативе мексиканского президента Кальдерона, унесшая множество жизней, с большой очевидностью доказала, насколько наркомафия внедрилась в государственный аппарат, но ничуть не приблизила победу. В марте 2009 г. Латиноамериканская комиссия по проблемам наркотиков и демократии (Latin American Commission on Drugs and Democracy), возглавляемая тремя выдающимися экс-президентами Бразилии, Колумбии и Мексики, опубликовала доклад, в котором говорилось, что американская «война с наркотиками убивает нашу демократию».

В недемократических странах может усилиться тревога за национальную безопасность. Одной из главных сил, участвовавших в создании Международной опиумной комиссии 1908 г., был давний националистический страх Китая: есть данные, что почти четверть взрослого мужского населения употребляла опиум, и считалось, что это ведет к военному и моральному ослаблению Китая, в то время как он постоянно сталкивается с вызовами со стороны европейских империалистических держав. В двух влиятельных недемократических странах – в Иране и Российской Федерации – отмечена эпидемия героиновой зависимости. Государственная нетерпимость настолько велика, что для лечения зависимости и программ обмена шприцев почти не остается возможностей. В обеих странах из-за использования общих шприцев всё больше распространяется ВИЧ/СПИД; в одной только Российской Федерации насчитывается более миллиона ВИЧ-положительных наркоманов.

Всем будет проще, если первые шаги сделают западноевропейские страны вроде Британии, где уже научились справляться с проблемами, вызванными употреблением алкоголя, табака и прочих наркотиков, которые никогда не исчезнут полностью. У нас есть относительно развитые и сложные сети организаций и схемы, благодаря которым наркоманы получают постоянный и легкий доступ к стерильным шприцам. В этих организациях люди с зависимостью получают поддержку; там их побуждают к тому, чтобы постараться поправить здоровье; снабжают менее вредными суррогатами наркотиков; дают возможность найти средства к существованию неуголовными методами. Говоря практически, мы могли бы помочь бедным странам и поддержать в них развитие аналогичных систем. Если бы мы, помимо этого, помогли снять клеймо нелегальности с международной наркоторговли, это было бы настоящим вкладом в благополучие бедных стран, а нам самим принесло бы пользу уже в процессе.