Хлопонин ушел, чтобы вернуться

Как политика Кремля на Кавказе менялась последние годы, и как изменится в грядущие.

Ушедшего с поста полпреда президента в СКФО Александра Хлопонина и его команду критиковали за чрезмерную приверженность экономическим методам решения проблем Кавказа (в частности, недостаточное внимание к soft power в противодействии религиозному экстремизму). Хотя это справедливо лишь для первых двух лет существования округа, а последнее время Хлопонин уделял все большее внимание гуманитарным проектам. Появились лига КВН «Кавказ», был проведен этнофестиваль WOMAD и форум кавказских СМИ, созданы Центр современной кавказской политики (ЦСКП) «Кавказ» и Ассоциация кавказских СМИ. Будет ли продолжен этот вектор в работе нового полпредства и МинКавказа?

Хлопонин един в двух ипостасях

Изменения, произошедшие в понедельник в северокавказской политике, большинство экспертов в прессе окрестили и «непонятными», и «странными». На самом деле, если присмотреться к произошедшему внимательно и трезво, отсеяв обычную эмоциональность первой реакции, то они кажутся подчиненными железной логике.

Уход Александра Хлопонина с поста полпреда был ожидаем: эксперты и кремлевские инсайдеры прочили его после окончания Олимпийских игр, беспроблемное проведение которых было одной из основных задач создания СКФО в январе 2010 года. Естественно, даже критики Хлопонина понимали, что он никогда полностью не покинет политический Олимп - за четыре года работы полпредом он сумел выйти с крепкого регионального уровня (с 2001 по 2010 год был губернатором сначала Таймырского округа, а затем Красноярского края) до федерального супертяжеловеса. И поэтому его «назначение» вице-премьером (а, по сути, разделение изначально двусоставной должности) казалось в такой ситуации для Кремля также максимально логичным, чтобы сохранить Александра Хлопонина в правительственной «обойме».

Количественно замерить политическое «утяжеление» Александра Хлопонина невозможно, но косвенно говорят об этом разнообразные рейтинги (пусть и с поправкой на субъективизм их авторов, разумеется). Александр Хлопонин последние два года был единственным полпредом президента, который в подобных рейтингах демонстрировал одинаково высокие показатели и аппаратного влияния, и медийной активности, что характеризует его как полноценного публичного политика, коих на Северном Кавказе не так много.

По подсчетам интернет-библиотеки СМИ «Скан-Интерфакс», Хлопонин среди полпредов был основным ньюсмейкером (по меньшей мере, в прошлом году), следом за ним шли президентский полпред на Дальнем Востоке Юрий Трутнев и полппред на Урале Игорь Холманских.

Аналогичную картину рисует и «Яндекс» по количеству пользовательских запросов: правда, на втором месте после Хлопонина появляется уже полпред в Северо-Западном округе Владимир Булавинов. Значит, фигура и деятельность северокавказского полпреда одинаково сильно интересует как профессиональных журналистов, так и рядовых граждан.

При этом он входит и в рейтинг топ-100 наиболее влиятельных политиков России, составляемый Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК). По итогам прошлого года Александр Хлопонин занял в этом рейтинге 37-е место (годом ранее - 31-е). Среди прочих полпредов представлен в этом списке только куратор Дальнего Востока, бывший министр природных ресурсов Юрий Трутнев, который входит в ближний круг президента (у него, соответственно, 87-е и 95-е места).

Почему бы не добавить Абхазию?!

И премьер-министр Дмитрий Медведев (в полное аппаратное подчинение которого теперь поступает Хлопонин), и глава президентской администрации Сергей Иванов заявили, что полномочия вице-премьера еще не определены, но, вероятнее всего, он по-прежнему будет заниматься Северным Кавказом. Напрямую заявил об этом только пресс-секретарь президента Дмитрий Песков: «Фактически приведена в соответствие система по трем направлениям: Крым, Северный Кавказ и Дальний Восток. Создана одинаковая структура управления этими территориями: это министр, полпред и курирующий вице-премьер». Кстати, вполне логичным было бы отдать в подчинение Хлопонина и вопросы социально-экономического развития Абхазии и Южной Осетии, которыми он в бытность полпредом также косвенно занимался.

Признаюсь, автор этих строк всегда настороженно и критически относился к деятельности полпредства. Сейчас же, по прошествии четырех лет работы Александра Хлопонина, все равно осознается, что закончилась некая эпоха в жизни Северного Кавказа. А было в ней всё: и плохое, и хорошее, и утопическое, и реалистичное... И обещано, и сделано было действительно немало, особенно учитывая, что должность полпреда в СКФО с первой минуты считалась заведомо расстрельной, кто бы ее не занимал. Ибо в одиночку добиться коренных изменений в регионе, который вобрал в себя все пороки политической и экономической системы России, практически нереально.

В случае с Александром Хлопониным ситуацию осложняло еще и то, что к моменту своего создания самый молодой федеральный округ России острее всего ощутил последствия экономического кризиса. И это заметно диссонировало с амбициозными экономическими задачами, которые ставились Хлопониным и перед Хлопониным как выходцем из big business.

Решение прикладных экономических задач

На днях федеральный бизнес-омбудсмен Борис Титов выступил перед президентом с отчетом о своей работе, в котором нарисовал безрадостную картину российской экономики. Последние четыре года (совпавшие со временем становления СКФО как геоэкономической институции) ознаменовались снижением, вплоть до остановки промышленного роста в России, ростом издержек бизнеса (особенно в обрабатывающей промышленности, которая в прошлом году показала 30%-ное снижение прибыли), резким сокращением количества субъектов предпринимательской деятельности, а следовательно, и снижением количества рабочих мест во всех секторах экономики, за исключением добычи полезных ископаемых и бюджетного сектора.

Все это следствие того, что в России стало невыгодно заниматься бизнесом, подытожил Борис Титов.

И на фоне столь негативной макроэкономической конъюнктуры, команда Александра Хлопонина и вынуждена была заниматься решением прикладных экономических задач, поставленных перед ней Москвой. Не стоит забывать, что на протяжении последних четырех лет снижалась и сама значимость полпредств для Москвы, а их полномочия поэтапно размывались. Отчасти этим и можно объяснить то, что сравнение Александра Хлопонина с его предшественником (ныне также вице-премьером) Дмитрием Козаком оказывается в пользу первого.

После Козака, деятельность которого пришлась на вторую половину «нулевых», полпредства стали постепенно утрачивать полномочия в политической (читай: предвыборной) сфере в пользу Управления внутренней политики администрации президента. Аналогичная ситуация и с идеологическими вопросами (в первую очередь по патриотическому воспитанию), внимание к которым у полпредств стало постепенно оттягивать образованное в администрации президента в октябре 2012 года Управление по общественным проектам.

Но при всем этом выходит, что Дмитрий Козак запомнился северокавказцам как «генерал-губернатор», спасовавший перед адыгским президентом Хазретом Совменом (тот не дал полпреду реализовать идею по присоединению Адыгеи к Краснодарскому краю весной 2006 года). А Александр Хлопонин - как полпред, снявший весной 2012 года с должности ставропольского губернатора Валерия Гаевского (пользовавшегося полным благоволением того же Дмитрия Козака) после политической голодовки в Лермонтове.

Безоткатная технология

За последние дни необычайно «многабукоф» написано про кадровую рокировку вокруг Хлопонина: поспешили высказаться десятки экспертов, причем рациональное зерно можно было отыскать в комментариях лишь у единиц. Рассуждали о Северном Кавказе политологи и экономисты из Москвы, Дальнего Востока, Красноярска... Ничуть не сомневаюсь в их компетентности, но все они примеряли ситуацию на Северном Кавказе на собственные «лекала», не понимая, что же реально происходит тут, у южных границ страны.

Эта разноголосица мнений лишний раз демонстрирует, насколько специфичен северокавказский регион, в котором придется фактически с нуля разбираться новому министру Льву Кузнецову. Плюсом Кузнецова же будет то, что он не связан ни с какими местными элитами, что дает ему дополнительную свободу действий и решений.

Общим местом в комментариях всех без исключения экспертов стало то, что с назначением Льва Кузнецова экономическая составляющая работы Кремля в СКФО лишь усилится. Вывод сомнительный, ведь в условиях макроэкономического спада очевидно, что и далее поддерживать многие мегапроекты, инициированные командой Александра Хлопонина, государство уже объективно не сможет. И при этом многократно возникает важность политики «малых дел» с точечной поддержкой локальных инициатив.

Разумеется, само министерство не должно заниматься тем, чтобы раздавать бюджетные субсидии и гранты всем желающим - это прерогатива региональных властей. МинКавказ же должен заниматься созданием институциональной среды, в которой подобные инициативы будут получать финпомощь быстро и прозрачно. И создание такой среды - важнейшая задача нового министерства.

Естественно, это потребует и повышения ответственности за распределение и использование бюджетной помощи. Ведь появление новой бюрократической институции в России (тем более, которая займется распределением финансов для СКФО) неизбежно вызовет и рост коррупционных рисков. Тем более, что в ведение нового министерства от Минрегиона, вероятно, будет передана реализация федеральных целевых программ «Юг России (2014-2020 годы)» и «Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия (2010-2016 годы)». Чтобы предотвратить расхищение денег, за новоявленным министерством и будет приглядывать назначенный полпредом Сергей Меликов. По крайней мере, именно такая схема мне кажется наиболее логичной.

Что делать МинКавказу?

Осталось определиться с приоритетами в работе МинКавказа, которое (в отличие от полпредства) будет иметь собственный бюджет. Думаю, в первую очередь нужно сместить акценты с развития мегапроектов на поддержку мелкотоварного производства, кооперации и кластеризации бизнеса. А это, в свою очередь, невозможно без опережающего развития ключевых инфраструктурных отраслей - топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и дорожно-транспортной сети. В свою очередь, формирование на Кавказе конкурентоспособного потребительски-ориентированного производства, который был бы встроен в международные связи, невозможно без «санации» сфер распределения ресурсов - финансовых, земельных и кадровых.

Например, МинКавказа должно зорче следить за банковским сектором (не подменяя, конечно, функции Центробанка) и за земельными отношениями; логичным было бы создание в структуре нового министерства Департамента управления трудовыми ресурсами и Департамента земельно-имущественных отношений (не в пример Минвостокразвития, в котором это лишь отдел).

Земля для Кавказа - это вообще всё, и острейшая головная боль, и залог развития. При этом земельная реформа не завершилась еще ни в одной из автономных республик, а, например, в Чечне и Ингушетии она даже не начиналась. Даже вполне благополучное Ставрополье постоянно стонет от земельных конфликтов, положить которым конец воинственно обещал сначала губернатор Валерий Зеренков, а теперь и Владимир Владимиров. Но дело-то с мертвой точки не сдвигается, поскольку местечковая бюрократия противодействует любым реформам. Именно завершение рыночной земельной реформы должно стать задачей «номер один» для МинКавказа.