Украина: слишком слабое государство

Критика, связанная с авторитарными проявлениями президента Януковича, заставляет думать, что над Украиной нависла угроза стать слишком сильным государством.

В то время, как дела обстоят наоборот - над Украиной нависла угроза стать государством слишком слабым. Вопрос могущества державы и авторитарные проявления президента - две проблематики, не связанные между собою.

Как бы это ни могло показаться странным, государство, как система функционирования всех веток исполнительной власти и их бюрократий, мало интересует наблюдателей. Это еще больше относится к таким государствам, как Украина, которым, как считается, угрожаютавторитарные тенденции - их оценивают, основываясь на шаблоне большей или меньшей демократии, а не их эффективности. В фокусе оказывается исключительно функционирование политических институтов, ограничивающих или контролирующих власть, а не институты, которые концентрируют на себе и используют эту власть. В основе такого отсутствия интереса к функционированию, присущему государству, лежит постулат, что демократическое государство - это государство работающее, поэтому, если действительно устанавливается такое равенство между демократией и нормальным функционированием государства, то нормальным является интересоваться только одним из двух элементов этого равенства.

Конечно, в последние годы появились две новые концепции - «управление (governance)» и «верховенство права», которые должны в такое слишком упрощенное видение привнести немного комплексности. Поэтому на сайте Европейского Союза можно прочитать, что европейская политика добрососедства «основывается на общей приверженности общим ценностям, таким как демократия, права человека, верховенство права, добросовестное управление, принципы рыночной экономики и стабильное развитие», а когда говорится о Восточном партнерстве, указывается, что программа «должна «продвигать демократию и добросовестное управление».

По факту, очень часто за концепцией управления и верховенства права по-прежнему кроется одна и та же система оценки. В одной стране будут говорить о добросовестном управлении и верховенстве права, если правительство обеспечило институты, ограничивающие произвольную власть в государстве. Исходное предположение, на котором основан такой подход, заключается в том, что у государства есть естественная склонность к хищничеству и обслуживанию интересов власть имущих, и поэтому для нормального функционирования государство должно обеспечить механизмы, ограничивающие собственное влияние и обеспечивающие его беспристрастность. Достаточно ознакомиться с отчетами организации Freedom House или Совета Европы, чтобы убедиться, что используется именно такая система оценки.

Эту серию равенств (демократия=добросовестное управление=верховенство права=ограничения исполнительной власти=функционирующее государство=правовое государство) не поддерживают факты, как это ярко демонстрирует обратный пример Китая. Китайская коммунистическая партия действует практически вне каких-либо правовых ограничений, тем не менее, по эффективности китайская власть с точки зрения экономической и социальной политики в течение последних 30 лет, возможно, не имеет себе равных в истории человечества, учитывая все вызовы, связанные с историческим очень сложным наследием и населением, численность которого превышает миллиард жителей. До Китая примером режимов, которые не являлись правовыми государствами, однако были крайне эффективными, стали драконы Юго-восточной Азии (Тайвань, Южная Корея, Сингапур).

Отсутствие правовых ограничений исполнительной власти этих стран не повлекло за собой их погрязание в хищничестве и самодурстве.

Что такое сильное государство?

Что же такое сильное государство? Сильное государство - это государство, обладающее способностью реализовать задумываемую им политику, власть которого эффективно распространяется на всю его территорию. Слабое государство - государство, не имеющее реального контроля над экономической и социальной ситуацией и власть которого распространяется по всей территории лишь частично. Правовое государство может быть сильным, а авторитарный режим - слабым. Как это продемонстрировал Макс Вебер в своей знаменитой работе «Экономика и общество», главным условием, определяющим силу государства, является наличие «современного» управления. Обеспечение такого управления - это невероятно сложное предприятие, требующее, естественно, ресурсов - функционерам необходимо хорошо платить - но также времени. Функционеры должны быть крепкими профессионалами, движимыми в своей деятельности определенного уровня лояльностью государству, определенным «кодексом чести», обеспечивающим внутренние ограничения для их действий. За отсутствием такого внутреннего ограничения бюрократия остается в большой степени неконтролируемой, если ее не держать в страхе и регулярно не очищать ее ряды. При этом, такой «кодекс чести» не может быть внедрен указом президента, он является продуктом традиции, а она, в свою очередь - результатом долгого процесса социологического и психологического формирования.

Является ли Украина сильным государством? Если придерживаться критериев, установленных Советом Европы, ответ будет положительным - украинское государство сильное, слишком сильное. Институты, которые в принципе отвечают за политическое и юридическое сдерживание деятельности исполнительной власти, в частности, Администрации Президента, существуют на бумаге, однако никаких реальных сдержек не осуществляют. Использование репрессивных институтов (милиция, служба безопасности, прокуратура) против политических оппонентов, контроль СМИ только усугубляют ситуацию. Но если задаться вопросом эффективности украинского государства, иными словами, его способности реализовать свою политику, влиять на экономическую и социальную ситуацию в Украине, обеспечить соблюдение законов на всей территории - ответ будет совершенно очевидно иным. Украинское государство сильно подобно плохому ученику в школе - он может терроризировать своих товарищей, срывать уроки, однако его способность влиять на работу школы нулевая. В крайнем случае, он может испортить ее репутацию и разогнать хороших учеников. Проблема Украины заключается не в сверхвласти государства, а скорее в сверхвласти частных интересов. Поле для маневра, которым располагают частные интересы, чтобы игнорировать закон, в Украине намного шире, чем в Швеции, Голландии или Германии. Однако это зыбкая свобода, за которую приходится платить высокой непредсказуемостью, учитывая хищнические наклонности исполнительной власти - постоянно следует опасаться оборотов судьбы. Украина страдает болезнью слабого государства и авторитарного правления - это худшее из возможных сочетаний.

Аликс Фенстер Французский эксперт, работала в разных международных организациях