Полномочия для уполномоченного

В феврале Госдума должна окончательно принять законопроект «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей». После первого чтения вокруг него развернулись активные дискуссии. Комитет Думы по экономической политике и бизнес-объединения считают, что Минэкономразвития и администрация президента, которые разрабатывали проект, не дали омбудсмену необходимых полномочий для защиты бизнеса от разрушительных для него решений чиновников и правоохранителей. Сам омбудсмен Борис Титов подтверждает, что законопроект требует доработки.

Остановите акт

Концепцию этого закона определил еще прошлым летом президент Владимир Путин. Омбудсмен должен получить право не только отстаивать интересы бизнеса в суде, оперативно обращаться в суд с требованием приостановить действия чиновников, напрямую взаимодействовать с правоохранительной системой, но и «приостанавливать ведомственные и нормативные акты до решения суда». Это предложение особенно порадовало предпринимателей. Оно было истолковано так, что омбудсмен непосредственно своей властью сможет быстро отменять вредные решения, оперативно избавляя таким образом предпринимателей от неоправданных потерь.

Однако бизнес постигло разочарование, когда в сентябре подготовленный Минэкономразвития с участиемправового управления администрации президента поступил в Госдуму. О прямой отмене каких-либо решений речь там вообще не шла. Что касается нормативных актов (то есть федеральных и региональных законов и постановлений правительства), то для их приостановки или корректировки уполномоченный может лишь обратиться к президенту, правительству или губернатору. Жалобы же предпринимателей он вправе принимать лишь на так называемые ненормативные акты. Например, на решения налоговых органов о привлечении к ответственности, решения службы приставов, предписания антимонопольных органов, различные уведомления, требования или разрешения. Чтобы их отменить, омбудсмен может направить свое заключение принявшему их органу или обратиться в суд. И только муниципальным властям он вправе напрямую выдать предписание приостановить их решение. Причем в законопроекте фактически не оказалось рычагов, способных заставить местные органы власти исполнить волю уполномоченного.

Несмотря на такое поражение омбудсмена в правах, Госдума в декабре приняла законопроект в первом чтении, правда, с условием, что ко второму чтению его права будут расширены. Главным камнем преткновения стал вопрос о том, какие же акты уполномоченный сможет приостанавливать.
Косметические операции

Директор департамента инвестполитики МЭР Игорь Коваль объяснил на недавних парламентских слушаниях, почему в законопроекте омбудсмену дают право лишь выдавать предписания и только для местных властей: «Ведомства восприняли предложения по приостановке актов в штыки». Кстати, судя по всему, и местные власти «в штыки» восприняли норму о праве уполномоченного выдавать им предписания. Во всяком случае группа сенаторов внесла в Госдуму поправку ко второму чтению с предложением эту норму исключить.

Тем не менее думский комитет по экономической политике собирается до победного бороться за расширение прав омбудсмена на отмену властных решений. «Мы хотим предусмотреть возможность внесения уполномоченным предписаний о приостановке ненормативных актов госвласти (федеральной и региональной. - «МН»). Такие полномочия лишь в отношении ненормативных актов органов местного самоуправления необоснованно ограничивают сферу действия уполномоченного и сводят его деятельность к косметическим операциям», - говорит замглавы комитета Виктор Звагельский.

Ему вторит другой замглавы комитета Виктор Климов: «Президент давал эти поручения в контексте того, что существующая система органов власти, в том числе правоохранительная, зачастую не обеспечивает права бизнеса. Часто решения органов власти становятся смертельными для субъектов предпринимательства, особенно малого, и часто являются инструментом в конкурентной борьбе. Здесь самое важное - оперативное вмешательство». Но одни лишь предписания этого не позволяют. «Они могут быть не исполнены. А бизнес за это время перестанет существовать», - говорит Климов.

В итоге депутаты, с трудом согласившись с идеей предписаний, требуют установить жесткие санкции к чиновникам за их невыполнение, вплоть до дисквалификации.

Держите вопрос шире

Депутат, замглавы «Деловой России» Елена Николаева, однако, ставит вопрос шире. Во-первых, у омбудсмена должно быть право реагировать на жалобы не только в отношении ненормативных актов, но и некоторых нормативных. Во-вторых, у него должно быть право не только давать предписания, но и прямо приостанавливать решения чиновников.

Она приводит пример того, как решения региональных органов власти используются как инструмент конкурентной борьбы. Так, недавно в Иркутской области региональные власти во исполнение закона 214-ФЗ об участии в долевом строительстве «издали» список недобросовестных застройщиков, в котором оказались и многие добросовестные, исключенные таким образом из этой сферы деятельности. «То есть даже нормативные акты у нас умудряются использовать таким неблаговидным образом. Причем все сделано в рамках закона. Подобные акты надо приостанавливать», - говорит она.

«Мы предлагаем штраф, дисквалификацию, отстранение от должности»

«Мы предлагаем штраф, дисквалификацию, отстранение от должности»
© РИА Новости. Артем Житенев

У самого уполномоченного по защите прав предпринимателей Бориса Титова свой взгляд на то, какими правами он должен обладать.
«Мы предлагаем штраф, дисквалификацию, отстранение от должности»

- Почему вы согласились с тем, что уполномоченному достаточно инструмента предписаний?

- Прямые полномочия омбудсмена по отмене актов вызывают опасения со стороны госорганов, преждевсего Минэкономразвития. Прямая приостановка актов может быть обжалована в суде. Например, отменили акт о продаже какого-то имущества или заключение контракта на продление договора аренды, и сразу возникает много других людей, вовлеченных в юридические отношения. Поэтому лучше, чтобы ненормативный акт отменял тот орган, который его принимал.

- Но тогда как вы добьетесь исполнения предписаний?

- Есть много инструментов, которые мы предлагаем предусмотреть в законе, - штраф , дисквалификация, временное отстранение от должности, ответственность за действие или за преступное бездействие. Конечно, для применения таких мер в законе должна быть подробно прописана процедура приостановки ненормативных актов. Плюс в нашем распоряжении есть и статья 169 УК, которая устанавливает ответственность чиновника за преднамеренное воспрепятствование предпринимательской деятельности.

- Пока получается, что у вас есть полномочия только по ненормативным актам и только в отношении местных властей. Будете ли вы предлагать расширить ваши полномочия?

- Мы предлагаем простой механизм дальнейшего расширения полномочий, после того как взаимодействие с местным самоуправлением покажет свою эффективность. В основном тексте закона надо зафиксировать право давать предписания на приостановку ненормативных актов не только на местном, но и на федеральном и региональном уровне. А конкретные поводы для предписаний зафиксировать в других законах. Например, в дальнейшем мы можем внести изменения в Налоговый кодекс, дав право уполномоченному приостанавливать решения об обеспечительных мерах по налоговым претензиям. Ведь такие меры часто ведут к остановке предприятий еще до суда. Или внести в закон об исполнительном производстве право выдавать предписания, чтобы остановить продажу имущества до суда. Сейчас предприниматели очень часто жалуются на заниженную оценку, на продажу имущества за копейки.

- А сможет ли омбудсмен предписывать что-либо правоохранительным органам? Например, чтобы защитить предпринимателя, которого на время расследования необоснованно сажают в СИЗО? Эти вопросы чаще всего требуют оперативного реагирования.

- Мы не сможем предписывать закрыть уголовное дело. И никакими поправками в наш закон мы этого не добьемся. Все, что касается уголовного процесса, лежит в другой плоскости. Чтобы решать эти проблемы, мы в законе фиксируем другие права. Мы не стали добиваться того, чтобы уполномоченный стал участником уголовного процесса. Тогда бы он должен был бы участвовать во всех процессах, которые идут по экономическим статьям. Этого нет в мировой практике. Но если предпринимателя сажают в СИЗО на стадии предварительного следствия, то согласно законопроекту мы можем оперативно дать заключение в суде, что человек ведет предпринимательскую деятельность и правоохранители тем самым нарушают статью 108 УК. Например, судьи часто считают, что операции с кредитами - это не предпринимательская деятельность. Наши заключения не позволят сажать предпринимателей в СИЗО и продлевать заключение на время следствия, как это делается сейчас.

- А как сделать, чтобы ваши заключения были обязательными для исполнения судьями и правоохранительными органами?

- Если судья примет решение о направлении в СИЗО, несмотря на официальное заключение уполномоченного о том, что человек ведет предпринимательскую деятельность, то его решение не только может быть обжаловано в вышестоящей инстанции. Судью должны вызвать в квалификационную коллегию, где будет поставлена под сомнение его квалификация.

- Если предпринимателя посадили явно по заказному делу, то как вы сможете бороться за его права?

- Мы сможем обращаться к прокурорам, требовать открытия надзорных производств и над следствием, и даже в судебном процессе. Прокурор имеет право возвращать дела даже после приговора. Это уже есть в принятом в первом чтении проекте. Мы также имеем возможность оперативно общаться с правоохранительными органами и другими органами госвласти. В законе мы хотим прописать обязанность отвечать на наши запросы в течение 15 дней именно того должностного лица, к которому мы обратились. Например, я пишу генпрокурору, и он мне сам должен ответит. Сегодня же зачастую мы пишем начальнику, а получаем ответ от того, кто сидит на 28 ступенек ниже. Правда, по таким вопросам не надо ждать чрезвычайной оперативности: мы ведь сами должны понять, прав предприниматель или нет, провести экспертизу. Потому что у нас хватает жуликов, которые выдают себя за бизнесменов. Но в любом случае если все наши предложения будут учтены в виде поправок в законопроекте, то он будет реальным средством для защиты предпринимателей.