Путин готовится к смене управленческой элиты

Европу охватывает новая волна кризиса. Несколько крупных развитых экономик вползают в рецессию. В России проблемы с инвестициями, потребительским спросом, кредитами, промышленностью. На дворе сентябрь, а никакой ясности с бюджетом-2013 нет. В это время чиновники, отвечающие за состояние экономики в стране, находятся в состоянии войны. Новый президентский срок Владимир Путин начинает с подготовки к смене управленческой элиты. Чем это закончится?

Прошло почти четыре месяца с момента возвращения Владимира Путина в Кремль. Основное, чем он был занят в это время, — это возвращение президентской администрации тех рычагов, которые у нее были до 2008 года. И даже больше. Такого набора функций, каких он хочет сейчас, у президентской администрации не было никогда.

Винтики и шайбочки

До 2008 года все правительства при Путине были «техническими». Михаил Касьянов, Михаил Фрадков и Виктор Зубков не принимали кардинальных решений — скорее они поддерживали систему в рабочем состоянии и более или менее технично решали поставленные перед ними локальные задачи. Все стратегические вопросы решал президентский офис. Став премьером в 2008 году, Путин перетянул за собой все, что мог или что было прилично, — за преемником, Дмитрием Медведевым, в качестве президента остались международные отношения, курирование силового блока (в управлении которым он, однако, был связан по рукам и ногам) и отдельные проекты вроде Сколково.

О чем и как дуумвиры договорились перед 24 сентября 2011 года — тема для будущих историков, если они когда-нибудь найдут хоть какие-то документы. Но сейчас очевидно, что у Медведева было несколько другое представление о своей работе в качестве главы правительства: вряд ли он подписывался на столь капитально урезанные полномочия. Не случайно в июле он четко заявил о своем намерении участвовать в следующих президентских выборах.

В этой ситуации Путин должен был показать элитам и бизнесу, «кто в доме хозяин». Еще в мае он расширил штат своих помощников — ими стали его бывшие министры. Фактически в Кремле сформировано правительство-дублер, на которое возложено решение главных, стратегических вопросов, тогда как кабинету Медведева предложено заниматься «текучкой». Похоже, что роли между Кремлем и Белым домом распределятся так, как это было в позднем СССР, когда генсек ЦК КПСС отвечал за все в целом, сам ЦК (нынешняя администрация президента) задавал ключевые стратегические параметры развития, а отраслевые министерства (Совмин, правительство) занимались оперативными вопросами.

Холодная война

Дополнительное напряжение в сложные отношения президента и премьера вносит партийная интрига: в мае Дмитрий Медведев возглавил «Единую Россию». Но реального влияния на партию у него практически нет — она как была, так и остается одним из основных инструментов путинской политики.

Единороссы даже насмешничают над своим новоиспеченным вождем. Так, перед стартом осенней предвыборной кампании (в октябре пройдут выборы в региональные парламенты) один из руководителей партии рассказал газете «Коммерсант», что партия ждет возвращения Медведева из отпуска, чтобы согласовать с ним использование его цитат и изображений в наглядной агитации: «Необходимо проявить уважение к лидеру партии и проговорить с ним все моменты — к примеру, если половина Краснодарского края будет завешана его портретами, у него могут возникнуть вопросы». Цитата выдает неуклюже припрятываемую мысль. «Необходимо уважить», «надо проявить уважение» — так никогда не скажет ни слабый о сильном, ни подчиненный о начальнике. Зато так можно сказать о когда-то влиятельном пенсионере («уважьте старика») — слегка снисходительно и покровительственно.

Если при Путине-премьере Госдума даже и не думала о принятии законопроектов, на которые не получила положительного заключения правительства, то теперь такое — не редкость. Без правительственной резолюции был принят закон о запрете рекламы алкоголя в прессе и интернете. Федеральная антимонопольная служба и вовсе направила думцам отрицательное заключение: закон ограничивает конституционную свободу предпринимательства, лишая производителей права информировать потенциальных потребителей о своей продукции, а тех — получать информацию о товарах. Но единороссов это не остановило.

Вопреки позиции правительства Госдума на неопределенный срок отложила законопроект, возлагающий на собственников жилья в многоквартирных домах обязанности по их ремонту. Этот закон активно критиковали «левые» оппозиционеры, и администрация президента решила не дразнить население. А в рецензии на законопроект, вносивший поправки в законы об информации и о защите детей, описывавшие механизм блокирования вредной информации, правительство предложило отказаться от ведения единого реестра «дурных» сайтов.

Однако закон был принят в иной редакции: реестр будет. При этом операторы рынка и правительство считают, что вести такой реестр должен госорган (Роскомнадзор), но, возможно, его оператором будет назначена Лига безопасного интернета, разработавшая этот законопроект. Ее возглавляет входивший в советы директоров «Ростелекома» и «Связьинвеста» Константин Малофеев, давний знакомый Игоря Щеголева, переместившегося из кресла министра связи в кабинет помощника президента.

Кто правит ТЭКом

Самым острым вопросом в войне двух кланов стало перетягивание каната между ближайшими соратниками Путина и Медведева — Игорем Сечиным и Аркадием Дворковичем. По сути, они решают, кто и как будет регулировать российский ТЭК. Вопрос важнейший: на ТЭК и электроэнергетику приходится порядка 15% ВВП, под 40% промышленного производства, половина доходов федерального бюджета и 65% российского экспорта.

Интригой сопровождалось уже назначение Сечина председателем совета директоров «Роснефтегаза»: указ о его вхождении в совет Путин подписал 6 мая, накануне ухода правительства в отставку: назначение глав госкомпаний относится к компетенции правительства. Однако с Медведевым это решение согласовано не было и о нем стало известно постфактум 11 мая.

Загадочными обстоятельствами было окружено и июньское создание Комиссии по ТЭКу при президенте, в которую был преобразован созданный по инициативе возглавляемой Сечиным «Роснефти» неформальный Нефтяной клуб. Сначала на Kremlin.ru появился текст подписанного Путиным указа о создании комиссии, дававшего Сечину, ее ответственному секретарю, фактическое право руководить министрами (запрашивать у них документы и давать им поручения). Правительство возмутилось. Пару недель спустя в рассылку был направлен другой вариант указа: решения комиссии обязательны для федеральных, региональных и местных органов власти, но все полномочия переданы Путину, а Сечин только организует работу. Суть дела не изменилась — просто кое-какие формальные приличия соблюдены.

В любом случае комиссия по ТЭКу замыкает на себя решения, которые должна была бы принимать правительственная комиссия по ТЭКу под руководством ближайшего соратника Медведева — вице-премьера Аркадия Дворковича.

Медведев попытался нанести ответный удар. По заданию президентской, то есть сечинской, комиссии Дворкович рецензирует предварительно одобренный Путиным план консолидации государственных энергокомпаний (ФСК, МРСК, «РусГидро» и «Интер РАО») под крышей «Роснефтегаза». Его реализация превратила бы принадлежащий государству на 100% «Роснефтегаз», совет которого Сечин возглавляет, в одну из крупнейших в мире энергокомпаний. Еще в мае Путин подписал указ, разрешающий «Роснефтегазу» в течение трех лет участвовать в приватизации профильных компаний. Приватизация получалась, мягко говоря, страннейшая: из госсобственности в собственность принадлежащей на 100% государству компании.

Правительство, однако, позаботилось о том, чтобы лишить «Роснефтегаз» части денег на скупку акций. «Роснефтегаз» владеет пакетами акций «Роснефти» и «Газпрома» и, по идее, должен перечислять полученные от них дивиденды в бюджет. Но путинское правительство оставляло средства в распоряжении «Роснефтегаза», скопившего таким образом 78,5 млрд рублей. Новые дивиденды госкомпаний должны были к осени увеличить эту сумму до 129 млрд рублей.

В июле Дворкович объявил, что 90% прошлогодней прибыли (30 млрд рублей) «Роснефтегаз» должен-таки перечислить в бюджет.

Перечислит или нет — вопрос.

Следующее наступление Дворкович начал в конце августа: в письме на имя Путина, которое утекло в СМИ, вице-премьер предложил альтернативные, более дешевые варианты обмена активами между государственными энергокомпаниями. Это намного менее масштабный проект, чем тот, который бы хотелось реализовать Сечину. Он не ведет к образованию мощной государственной энергокомпании, которую Сечину явно хочется создать на обломках РАО ЕЭС. Чем это закончится — живо обсуждается на рынке. Не исключено, что отставками либо структурными изменениями в кабинете Медведева.

Обмен ударами

Один из инструментов административной войны — взаимное гашение инициатив. Некоторые придуманные Медведевым идеи блокируются президентской администрацией и наоборот. Виртуозный пример такого рода — то, как поступил Путин с выдвинутой Медведевым год назад идеей переселения федеральных чиновников за МКАД, в окрестности Южного Бутова (один из вариантов — на земли бывшего совхоза «Коммунарка»). Путину явно не хочется осуществлять этот проект. Во-первых, он дорогой: от 500 млрд рублей (оценка Минфина) до 1–2 трлн рублей (оценки архитекторов и аналитиков по недвижимости). Во-вторых, не хочет переезжать весь госаппарат. Потребуются дополнительные денежные затраты, чтобы сохранить его лояльность.

Частично окупить эти траты предполагается за счет продажи зданий, которые чиновники занимают сейчас в центре Москвы. Но это процесс долгий. В августе Путин, впервые обсуждавший с подчиненными перспективу переезда, велел заново проанализировать его целесообразность. По сути, вопрос откладывается в долгий ящик. Пока же переехать предложено одной лишь мэрии Москвы.

Предельно карикатурным выглядит предложенный Минфином способ финансирования этого проекта: создать госкорпорацию по переезду, которая привлечет кредиты на 500 млрд рублей у пула российских и иностранных банков. Почему замминистра финансов Сергей Сторчак предложил такую схему — понятно. Минфину крайне не хочется, чтобы расходы на переезд, если он будет проводиться, легли на бюджет или увеличили госдолг. Но и создавать под каждую задачу новую госкомпанию — смешно.

Очевидно, что решение о расширении Москвы и создании нового административного центра (спекуляций на тему «кому это выгодно», — масса) было принято впопыхах и без серьезного экспертного обсуждения — это большой политический промах Медведева, что Путин не устает ему демонстрировать.

Бюджет под ногами

Между тем погрязшему в этих дрязгах госаппарату самое время заняться бы такой серьезной проблемой, как бюджет-2013 — как-никак, сентябрь уже на дворе. И снова Путин не может это доверить правительству — сам уже несколько раз обсуждал этот вопрос с министром финансов Антоном Силуановым.

Собственно, сразу после инаугурации Путин дал задание просчитать самые пессимистические сценарии на будущий год: нефть в тот момент подешевела примерно со $105 до $90 за баррель. Путин понимает, что стратегия удержания власти требует от него все больших и больших затрат на «покупку лояльности» ключевых игроков и его базы поддержки — силовых структур, бюджетников, региональных элит. Но расходы бюджета и так выросли за путинские годы в полтора раза — с 13–14% ВВП до 21–22%. А цена нефти, при которой бюджет сводится без дефицита, поднялась с $20 за баррель примерно до $120.

Госдолг у России сейчас мизерный: федеральные органы должны всего $41,8 млрд, или порядка 2,2% ВВП. Даже с учетом ЦБ, региональных администраций, госкомпаний и госбанков долг составляет всего 12% ВВП. Минфин без проблем может занять на внешних рынках порядка 6% ВВП, что гарантированно даст средства на год даже при падении цены нефти вдвое.

Но таких сценариев Путин даже не рассматривает. Уже много лет он строит макроэкономическую политику исходя из того, что внешний госдолг — угроза национальному суверенитету. Конечно, ситуация с Грецией и Испанией подтверждает эти опасения. Но срабатывает и известный чекисткий предрассудок: Запад — враг, держаться от него надо подальше.

Между тем прогнозы на 2013 год оптимизма не вызывают. Неясно, как будет развиваться кризис в Европе; неизвестно, каких сюрпризов ждать от цены нефти. К лету европейская стагнация доползла до России — замедляются инвестиции, промышленный рост, частное потребление, темпы кредитования физических лиц. Дополнительный фактор неопределенности — продолжающийся уже второй год сильный отток капитала: $80,5 млрд в прошлом году и $43,4 млрд за первое полугодие 2012 года.

А ведь нужны деньги на целый ряд дорогостоящих проектов вроде зимней Олимпиады в Сочи. Надо как-то исполнять и предвыборные обещания Путина: согласно расчетам Центра макроэкономических исследований Сбербанка, их исполнение встанет в 300–400 млрд рублей в этом году, а к 2018-му цена вопроса вырастет до 1,3 трлн рублей. Отсюда — суетливые поиски денег, даже в бюджете Пенсионного фонда. Перевод страховых взносов из накопительной системы в распределительную уменьшит дефицит ПФР примерно вдвое и, соответственно, сократит бюджетную субсидию ему. Политика экономии коснулась и госкомпаний — «Газпром» отложил весьма затратное освоение Штокманского месторождения, а РЖД пока не получит бюджетных денег на строительство скоростных трасс к футбольному чемпионату 2018 года.

И снова — щелчок по носу правительства Медведева: Путин даже написал преемнику план действий «на случай, если все станет очень плохо». Это уникальный закон, принятый в августе, — поправки в бюджет этого года и Бюджетный кодекс. Он описывает, кого и как должно будет поддержать правительство в случае наступления острой фазы кризиса. Корпорациям-должникам обещана поддержка за счет госгарантий Минфина, деньги Резервного фонда могут быть пущены на текущие обязательства бюджета, госбанкам правительство сможет выдать в обмен на их акции 150 млрд рублей плюс облигации госзайма. А уже госбанки поддержат всех, кого надо будет поддержать. Чтобы правительство случайно не запуталось, не сделало что-то не то, Путин заранее дал ему закон, больше похожий на записки-инструкции, которые родители оставляют детям, уходя на несколько часов из дома. Де — не балуйте!

Чтобы правительство случайно не запуталось, не сделало что-то не то, Путин заранее дал ему закон, больше похожий на записки-инструкции, которые родители оставляют детям, уходя на несколько часов из дома. Де — не балуйте! 
 «И мачта гнется...»

В итоге погруженная в борьбу административная система начинает подавать противоречивые сигналы. Нефтяники и энергетики не понимают, с кем обсуждать свои проблемы: с Сечиным или Дворковичем? Единороссы, которым на фоне спроса горожан на парламентскую демократию было внезапно разрешено проявлять законотворческую инициативу, выступают с весьма странными идеями вроде передачи правительству права устанавливать ставку рефинансирования ЦБ.

Примерно той же природы идея запретить чиновникам владеть иностранной госсобственностью. Хотя, конечно, объяснить «путинскому большинству» пользу этой идеи куда проще, чем внедрить нормальный контроль за расходами и доходами чиновников. Но вполне возможно (такую идею озвучивал единоросс Вячеслав Лысаков), в качестве «пряника» за возврат в страну выведенных из нее капиталов чиновники смогут легализовать свою (не соответствующую легальным доходам) собственность. Если так, это будет амнистия — причем не только налоговая, но и уголовная — по коррупционным преступлениям.

Запрет на владение госсобственностью может быть одним из шагов Путина по формированию нового, более управляемого и подконтрольного госаппарата. Успех этой политики совершенно неочевиден. Впрочем, не исключено, что он пытается и заранее обезопасить себя от ливийского сценария, когда активы элиты, хранящиеся за пределами страны, делают лидера страны заложником Запада.

Но как же дергаются чиновники: сегодня госаппарат практически пакует чемоданы и готовится к переезду за МКАД, завтра — нет. Сегодня владеть собственностью за границей можно, а завтра — от нее следует избавиться. Фантастических инициатив и решений в ближайшее время мы увидим еще немало: весь аппарат пришел в движение, нервы у всех напряжены, а направление движения так пока и неясно.