Национализация в Казахстане. Укрощение строптивых

В ситуации резкого роста стоимости энергоресурсов страны, богатые нефтью и газом, начинают вести себя все более независимо и жестко, ограничивая доступ зарубежных инвесторов к своим запасам углеводородного сырья. Так, если в 1960-е годы доля иностранных корпораций в разработке мировых нефтегазовых ресурсов составляла 85%, то сегодня она сократилась до 16%. ТНК вынуждены уступать давлению национальных правительств – другого выхода у них нет, поскольку и крупных свободных месторождений тоже нет. В ряде стран – России, Венесуэле, Боливии сейчас идет национализация энергетической индустрии, и похоже, что Казахстан также подключился к этому процессу, начав возврат в государственную собственность ряда значимых для экономики объектов.

А развернуться здесь действительно есть где. В период с 1991 по 2006 годы в частные руки было продано более 39 тыс. объектов госсобственности, в том числе 3,7 тыс. госпакетов акций акционерных обществ и более 36 тыс. имущественных комплексов, а также объектов недвижимости, незавершенного строительства и т. д. При этом иностранцам, как правило, передавали лишь чистые активы предприятий, без их долгов и убытков. Доходы от приватизации за это время составили 350 млрд тенге (сумма, безусловно, несравнимая с реальной стоимостью проданного).

Как показывает опыт других стран СНГ, больших денег от приватизации энергосистем получить не удалось никому. Фактически объекты покупались за несколько процентов от реальной стоимости, а продавали их от безысходности: государство не могло справиться ни с управлением энергетикой, ни с освоением месторождений. Между тем покупатели, обещавшие в свое время "золотые горы", полностью своих инвестиционных обязательств не выполнили нигде. И это понятно. Энергетика отличается очень дорогими основными фондами, что предполагает и огромные амортизационные отчисления на ремонт и восстановление. Нецелевое использование этих средств за несколько лет с лихвой позволило новоиспеченным хозяевам покрыть все затраты на и без того дешевую приватизацию.

В этой связи неудивительно, что последние поправки в Налоговый кодекс, Закон "О недрах и недропользовании", законодательство об окружающей среде ужесточили условия по отношению к иностранным инвесторам. К ним можно отнести право государства на половину доли в каждом новом проекте и на вторичных рынках, запрет перепродажи лицензий на недропользование в течение двух лет, ужесточение контроля со стороны Министерства по защите окружающей среды, обязательное требование по привлечению "казахстанского содержания", а также использование фактора национальной безопасности как причины для отказа в предоставлении лицензии на недропользование.

Урановый эталон

Одним из первых шагов правительства Казахстана по возвращению энергоактивов стала национализация в 1997 году урановой отрасли и его консолидация в одно предприятие – АО "НАК "Казатомпром". В настоящее время эта национальная компания, в которой работает свыше 23 тыс. человек, представляет собой холдинг по управлению шестью основными направлениями деятельности: геологоразведкой, добычей урана, металлургией, энергетикой, научным обеспечением производства и переподготовкой кадров. Такое решение заметно укрепило позиции Казахстана на мировом рынке.

Сегодня урановые резервы республики составляют около 1,5 млн тонн (более 20% всех глобальных запасов), а стоимость добычи самого урана является одной из самых низких в мире. При этом Казахстан пока не располагает своими АЭС, а потому добыча целиком ориентирована на экспорт.

"Казатомпром" создал ряд совместных предприятий по добыче и переработке урана, партнерами в которых выступили канадские компании Uranium One и Cameco, японские Sumitomo и Kansai Elektric Power, французская Areva и российская "Эффективная энергия НВ". СП создавались по принципу обмена активов по добыче на допуск в отсутствующие у НАК ядерно-топливный передел и новые рынки.

В ближайшие годы "Казатомпром" планирует инвестировать $600 млн в строительство новых и развитие действующих рудников, что позволит компании к 2010 году выйти на ежегодный уровень добычи в 18,7 тыс. тонн и стать крупнейшим мировым производителем урана.

"Потерянный рай" Кашагана

В нефтегазовом секторе все принадлежащие государству активы сконцентрированы в НК "КазМунайГаз", на долю которой приходится около 15% всей отечественной нефтедобычи. Кроме того, нацкомпания имеет доли участия в "Тенгизшевройл" (20%), "Казахойл-Актобе" (50%), "Казгермунай" (50%), "Казахтуркмунай" (51%) и ряде других нефтедобывающих предприятий. Согласно данным "КазМунайГаза", запасы нефти и газа компании сейчас составляют 615 млн тонн. Однако большинство из них не только трудноизвлекаемы, но и прошли пик добычи, а потому "КазМунайГаз" весьма заинтересован в проектах разведки новых месторождений.

Большие надежды Казахстан возлагал на три шельфовых месторождения – Курмангазы, Центральное и Хвалынское, в проектах разработки которых ему принадлежат 50% акций. Однако на сегодняшний момент они, также как и Тюб-Караган, не дали положительных результатов. Таким образом, единственным бриллиантом в нефтяной короне страны остается Кашаган.

Как известно, осенью 1998 года Казахстан за $500 млн продал свою долю (14,29%) в этом месторождении двум новым участникам Северо-Каспийского проекта: японской Inpex Nord Ltd. и американской Phillips Petroleum Co. Весной 2005 года государству с большим трудом удалось выкупить у консорциума Agip KCO всего лишь 8,33% акций – долю покидавшей проект британской BG Group, но уже за $630 млн. Впрочем, это не единственный пример "бизнеса по-казахстански". Так, в августе 1997 года энергокомплекс Алматы был продан бельгийской компании "Трактебель" за $7 млн, а в мае 2000 года, когда контракт с бельгийцами был признан ошибкой, выкуплен обратно за сумму на порядок выше. Таким образом, Кашаган представляет для казахстанских властей своеобразный "потерянный рай". Отсюда и растущее давление на консорциум.

Безусловно, призраки боливийского Моралеса и венесуэльского Чавеса не могут не стоять перед глазами инвесторов консорциума Agip KCO. Тем более что за плечами одного из участников проекта – британской Royal Dutch Shell уже есть печальный опыт в России, когда ей пришлось уступить половину участия в СРП российскому "Газпрому". Конечно, конфликт властей с консорциумом не пойдет по "сахалинскому" сценарию: не имея ни специалистов, ни необходимых технологий по разработке сложных месторождений, самостоятельно разработать Кашаган "КазМунайГаз" попросту не сможет. Тем не менее, с оглядкой на административный ресурс, ему вполне по силам добиться изменений в контракте в свою пользу.

Достаточно вспомнить, с какой скоростью обычно неповоротливая государственная бюрократическая машина принимала изменения в нефтяные законы, чтобы обеспечить "КазМунайГазу" преимущественное право на покупку доли британской BG в Северо-Каспийском проекте и нефтяных месторождений канадской компании PetroKazakhstan. Так, случай с последней, когда бывшие владельцы были вынуждены продать ее вследствие постоянных штрафов и остановок производства, наглядно показывает, как можно использовать законодательство об окружающей среде для смены одного инвестора на другого, готового предоставить Казахстану определенную долю в проекте. Напомним, что новый владелец – CNPC International Ltd передал НК "КазМунайГаз" 33% в нефтеперерабатывающем предприятии PetroKazakhstan и 50% в дочерней компании "Казгермунай".

Обратный отсчет "Самрука"?

В январе 2006 года указом главы государства было создано АО "Холдинг "Самрук", в управлении которого сегодня находятся госпакеты акций таких китов отечественной экономики, как АО "Казахтелеком", АО "Казпочта", АО "KEGOC", АО "НК "КазМунайГаз", АО "НК "Казахстан темир жолы".

В настоящее время группа компаний "Самрук" – это более 300 юридических лиц. При этом холдинг выполняет роль "активного акционера", не вмешивающегося в оперативное управление, однако принимающего непосредственное участие в принятии стратегических решений. Так, "Самрук" уже начал работу по обеспечению государственных интересов в деятельности четырех энергокомпаний, активы которых были переданы в долгосрочную концессию и доверительное управление. Это АО "Экибастузский энергоцентр", Усть-Каменогорская, Шульбинская и Бухтарминская ГЭС.

По словам нового главы "Самрука" Каната Бозумбаева, "данные объекты очень привлекательны, и предстоят длительные переговоры, судебные и, возможно, арбитражные разбирательства. Однако холдинг однозначно постарается если не расторгнуть вышеуказанные договоры, то, по крайней мере, внести в них необходимые изменения, которые позволили бы соблюсти государственные интересы в деятельности предприятий".

В частности, в мае "Самрук" инициировал дело о расторжении договора c Access Industries о передаче во временное управления 50% акций Экибастузской ГРЭС-2, а в сентябре это решение подтвердил и суд апелляционной инстанции. Затем на заседании правительства Бозумбаев заявил о том, что "государству следует обеспечить себе доли в контрактах на недропользование по крупнейшим угольным месторождениям в Казахстане". На очереди американский AES.

В Казахстане этому энергохолдингу принадлежат "AES-Экибастуз" (Экибастузская ГРЭС-1), Усть-Каменогорская и Согринская ТЭЦ. Кроме того, в 20-летней концессии у AES находятся Усть-Каменогорская и Шульбинская ГЭС. В 1999 году дочерней компании AES Silk Road были переданы две региональные распределительные компании (Восточно-Казахстанская и Семипалатинская). AES также владеет угольным разрезом Майкубен.

Правительство Казахстана обвинило AES в нарушении антимонопольного законодательства и намерено оштрафовать эту компанию на $198 млн. По мнению экспертов, такой штраф, равный сумме инвестиций AES в казахстанскую экономику, открывает перспективу для отчуждения части ее энергоактивов и национализации их путем внесения в госхолдинг "Самрук". Отметим, в феврале – марте 2007 года AES уже обвинялась в нарушении антимонопольного законодательства, а в июне власти Казахстана взыскали с нее около $22 млн.

С другой стороны, Канат Бозумбаев пообещал избавиться от всех непрофильных активов. Выступая в сентябре на заседании рабочей группы мажилиса по проекту "Закона о республиканском бюджете на 2008 год" он заявил: "Мы продадим все непрофильные активы, которые не имеют к основной деятельности группы компаний "Самрук" никакого отношения". Такое намерение вызывает недоумение. Дело в том, что нацкомпании, входящие в "Самрук", ранее уже активно избавлялись от непрофильных активов. Похоже, что после объединения их в единую структуру в очередной раз будет производиться и передача части активов заинтересованным лицам. А ведь госхолдинг включил в себя структуры, контроль над которыми необходим для достижения прежде всего долговременных задач национального уровня.

Край напуганных инвесторов

Последний пакет поправок к Закону "О недрах и недропользовании" принят казахстанским парламентом в рекордные сроки: 26 сентября они были одобрены мажилисом, а на следующий день – сенатом. Предложенные нововведения наделяют правительство Казахстана правом односторонне изменять или аннулировать контракты в энергетической отрасли для "защиты национальных интересов и обеспечения экономической безопасности Казахстана".

Сообщество иностранных инвесторов (Совет иностранных инвесторов, ассоциация "Казахстан Петролеум", Международный налоговый и инвестиционный центр, Американская торговая палата в Казахстане, Европейская бизнес-ассоциация Казахстана) по этому поводу даже обратились к казахстанским властям с коллективным письмом, в котором выразили "крайнюю обеспокоенность" предлагаемыми поправками.

Глава международной юридической компании "Брэйсвэлл энд Джулиани ЛЛП" Грегори Дж. Воджак, комментируя законопроект в кулуарах международной конференции KIOGE, заявил: "Если эти поправки утвердит сенат и подпишет президент, они будут иметь очень серьезные и далеко идущие последствия". Вместе с тем он отметил, что "новое законодательство принималось с тем, чтобы показать иностранным инвесторам, что они должны выполнять свои обязательства, если инвесторы хотят, чтобы государство делало то же самое и уважало все условия контрактов", а также указал на отсутствие в поправках пункта о компенсации, которая обязательна в случае национализации.

Представляется, что опасения инвесторов по поводу стремления властей Казахстана взять под контроль всю рыночную экономику страны безосновательны. Государство вправе пойти на возвращение переданных инвесторам активов в следующих случаях:

· если приватизация объектов была проведена с серьезными нарушениями действующего законодательства;

· если объекты были проданы государством соответствующим лицам по неоправданно заниженной цене;

· если владельцы объектов не выполняют обязательств, установленных в контрактах.

Безусловно, "национализация" будет носить выборочный характер, а владельцам национализированных объектов будет выплачиваться компенсация. И это понятно. В противном случае начнется массовый исход инвесторов из Казахстана, а республика не сможет обеспечить разработку своих ресурсов только собственными силами. Особенно учитывая тот факт, что многие месторождения по целому ряду параметров очень сложны для эксплуатации и имеют плохо развитую инфраструктуру.

Опасность в другом: наши чиновники могут слишком увлечься процессом и заняться рейдерством. Примером может служить ситуация с корпорацией "Караганды-нан". Несмотря на то что законность приватизации этой компании была проверена судами всех инстанций вплоть до президиума Верховного суда РК, министр внутренних дел Бауржан Мухамеджанов, выступая в сенате в апреле этого года, заявил: "Я считаю, что собственность "Караганды-нан" следует отдать не кому-либо, а государству…". И это при том, что МВД не располагает ни механизмами, ни полномочиями, позволяющими рассматривать, а тем более решать вопросы чужой собственности.

24 октября президент Назарбаев (не вняв обеспокоенности инвесторов "той чрезмерной свободой действий, которую проект предоставляет государственным органам", и, возможно, неудовлетворенный результатами переговоров по Кашагану) утвердил поправки к Закону "О недрах и недропользовании". Однако их принятие не обязательно приведет к повышению политических и экономических рисков для иностранного капитала. Поправки несут риски долгих разбирательств в международных арбитражах и, скорее всего, будут играть роль дубины в красном углу, усиливая переговорные позиции Казахстана в конфликтах со строптивыми инвесторами.

Таким образом, представляется, что политика возвращения ряда активов под контроль государства, с одной стороны, подразумевает желание властей принимать большее участие в крупных энергетических проектах и отражает стремление национальной буржуазии получить доступ к сырьевому пирогу, ранее отданному иностранным инвесторам; с другой – является определенной реакцией на настроения в обществе, в котором критика западных компаний, несмотря на ее порой популистский характер, находит самый живой отклик.