Европейский конфуз в Киеве

На Западе осталось практически незамеченным, что новоизбранный Президент Украины Виктор Янукович привел к власти, по сути, нелегитимное правительство. Нынешний Кабинет Министров Украины, возглавляемый Николаем Азаровым, хотя и был принят с виду обычной парламентской процедурой, на самом деле, не имеет надлежащего народного мандата. Еще хуже то, что этот процесс получил вначале молчаливую, а позднее, по сообщениям украинской прессы, даже открытую поддержку ведущих представителей западных стран и организаций. Как такое могло случиться?

Политические следствия украинской избирательной системы

В Украине действует пропорциональная выборная система закрытыми списками. Это означает, что избиратели не голосуют за конкретных кандидатов, а могут поддержать лишь заранее утвержденные списки политических партий или блоков. Члены украинского парламента, Верховной Рады, становятся депутатами постольку, поскольку они входят в состав списка той ли иной политической организации. Состав этого списка определяется непосредственно данной партией или блоком и находится вне сферы влияния избирателей. Тем самым электоральный успех и результирующее количество депутатов фракции партии или блока в парламенте в основном определяются привлекательностью идеологии и харизмой лидеров каждого конкретного политического объединения (партии или блока). Отдельные кандидаты в депутаты играют лишь незначительную роль в украинских парламентских выборах, являющихся по своей сути соревнованием крупных политических лагерей и их более или менее привлекательных вождей. Такая система контрастирует с мажоритарной или смешанной выборными системами, в которых местная репутация региональных, а не только национальных политических лидеров играет важную роль в определении состава национального законодательного органа.

К лучшему или нет, но Украина отказалась от своей изначальной мажоритарной, а впоследствии и от смешанной выборной системы. Сегодня выборы в Украине проводятся (за исключением трехпроцентного барьера) по чисто пропорциональной системе, при которой состав членов списков партии или блока, за исключением небольшого круга широко известных партийных лидеров, играет лишь незначительную роль в предвыборных кампаниях. Логично, что, исходя из таких предпосылок, Конституция Украины предписывает именно парламентским фракциям, а не депутатам решающую роль в формировании правительственной коалиции. Правда, такое положение отдает излишне много власти в руки партийных лидеров и умаляет роль отдельных депутатов. Тем не менее, особая роль фракций в формировании правительственной коалиции согласуется с выборной системой и проистекает из нее. Так как избиратели не имеют возможности выражать свое мнение о конкретных кандидатах партий и блоков, избранные депутаты должны действовать в первую и главную очередь как члены фракции. В пропорциональной выборной системе не сами депутаты как отдельные политики, а их фракции как фиксированные коллективы, заранее запланированные партийными списками, представляют волю народа в законодательной власти.

Несмотря на это, 11 марта 2010 года Виктор Янукович протолкнул через Раду правительство, которое только отчасти базируется на партийно-фракционной поддержке. Три фракции, формирующие сегодняшнюю коалицию, не имеют большинства в Верховной Раде. Партия Регионов, КПУ и Блок Литвина имеют в парламенте только 219 (или же 222, если считать всех избранных по этим спискам кандидатов) из 450 депутатов. Чтобы сформировать коалицию, Янукович и К° пришли к решению переманить нескольких депутатов из Блоков Юлии Тимошенко и «Наша Україна – Народна Самооборона». Это им удалось, несмотря на тот факт, что две этих фракции представляют собой именно те политические силы, которые на прошлых парламентских выборах 2007-го года находились в прямой оппозиции к Партии Регионов. Если в 2007 году избиратели решили отдать свои голоса Блоку Юлии Тимошенко или НУНС, то они, несомненно, проголосовали тем самым и против Партии Регионов. Тем не менее, 11 марта двенадцать депутатов, получившие свои мандаты по спискам двух «оранжевых» блоков, подписали коалиционное соглашение, которое привело к власти Партию Регионов. Эти депутаты открыто действовали против воли своих изначальных фракций, нарушая свой народный мандат. Их поведение стоит расценивать как выражение вопиющего неуважения к избирателям.
Пропорциональное представительство и партийные ренегаты

Переход из партии в партию во время законодательного периода, конечно, не является таким уж исключением, характерным для молодых демократий. Такое подчас случается и в консолидированных демократиях, таких как Федеративная Республика Германия, которая также имеет пропорциональную выборную систему (хотя и частично персонализированную). Тем не менее, в развитых демократиях подобные политические трансгрессии обычно касаются только единичных депутатов, которые решили перейти из одной фракции в другую по личным причинам. Поэтому немецкий Основной Закон, например, защищает неограниченную «свободу мандата» депутатов, несмотря на то, что половина членов Бундестага избрана не индивидуально, а коллективно, в соответствии с партийными списками, т.е. по системе, подобной украинской. Идея о том, что группа депутатов может быть умышленно привлечена из одной партии в другую с целью фактической отмены результатов предыдущих парламентских выборов, кажется настолько абсурдной в западном контексте, что она не получила большого внимания ни со стороны конституционных инженеров, ни в исследованиях политических компаративистов. Такое целенаправленное изменение политической лояльности депутатов привело бы к настолько явному нарушению воли избирателей, что для большинства обозревателей кажется пустой тратой времени серьезно учитывать такой странный гипотетический случай.

В неконсолидированных плюралистических государствах такое, увы, происходит. Более того, как показывает предыстория «оранжевой революции», Янукович и К° – не демократы. Они не очень-то и старались скрыть свое намерение сфальсифицировать президентские выборы 2004 года (субъект фальсификации на президентских выборах 2004 года не был установлен в судебном порядке, неизвестны и высказывания представителей Партии Регионов о намерении организовать фальсификации – «Полит.ру»). Похожие политически акции Регионалов последних лет также намекали на их амбивалентное отношение к демократическим нормам. В принципе, не обязательно, чтобы все участники политического процесса в демократической стране были истинными демократами – если внешние рамки и структуры политических стимулов, в которых они действуют, хорошо организованы. В Украине важным таким условием, которое во многом способствовало прогрессу в демократизации этого постсоветского государства за последние годы, было влияние продемократических международных игроков – как отдельных стран, таких как Польша или Канада, так и международных организаций, таких как Совет Европы или Евросоюз.
Реакции Запада на события в Украине в 2010

С недавних пор эта важная нормативная опора украинской внутренней политики, однако, начала страдать от двусмысленности. Первым явным промахом был выбор момента резолюции Европейского Парламента, утверждающей долгосрочную перспективу членства Украины в ЕС. Резолюция как таковая, несомненно, является шагом в правильном направлении, на фоне предыдущей политики ЕС относительно Украины, многозначительной, но ничего не обещающей. Когда резолюция Европарламента, подтверждающая право Украины претендовать на полноправное членство в ЕС, была принята в Страсбурге 25-го февраля 2010 года, она была немедленно и громогласно воспета киевскими СМИ и экспертным сообществом. Тогдашний министр иностранных дел Петр Порошенко в телевизионном шоу даже назвал эту дату, 25 февраля 2010 года, «историческим днем» в украинском постсоветском развитии.

Остается лишь непонятным, почему данная резолюция была принята не до, а после президентских выборов в Украине в январе-феврале 2010. В интересах стран-членов и организаций Евросоюза было бы послать такой важный сигнал украинцам именно до недавнего противостояния между прозападной Юлией Тимошенко и пророссийским Виктором Януковичем. Если бы эта резолюция была принята до первого раунда выборов, скажем, в ноябре 2009 года, она смогла бы повлиять на украинские внутренние политические дебаты, если не реструктурировать их. Возможно, это даже сделало бы менее вероятным поражение на президентских выборах Юлии Тимошенко, которая позиционирует себя как самого ревностного проевропейского политика в Украине. Вместо этого, принятие резолюции Европарламента после второго раунда президентских выборов и победы Виктора Януковича может быть интерпретировано как реабилитация фальсификаторов первых двух раундов президентских выборов 2004-го года. По крайней мере, Янукович, видимо, интерпретировал новую толерантность Европы именно так. Например, 2 апреля 2010 он дерзко назначил Сергея Кивалова, бывшего главу Центральной Избирательной Комиссии, т.е. главного фальсификатора выборов 2004 года (см. примечание выше – «Полит.ру»), заместителем члена Европейской комиссии «За демократию через право» (т.н. Венецианская комиссия – орган Совета Европы) – тем самым, впустив лису в курятник.

Более того, Запад, по-видимому, также сыграл некую роль в легитимации сомнительного формирования нового украинского правительства 2010-го года. Интересно, что Янукович, видимо, сам понимал проблематичность своего запланированного захвата исполнительной ветви правительства с помощью «тушек» из оппозиционных парламентских фракций. Согласно пресс-сообщениям, за день до санкционирования правительства Азарова в Верховной Раде, 11 марта 2010, новый Президент Украины проконсультировался с послами Большой Восьмерки (т.е. включая посланника России) о том, акцептируют ли их страны правительство, избранное не фракциями, а депутатами парламента, включая дезертиров из оппозиционного «оранжевого» лагеря. Якобы, после противоречивой дискуссии, большинство посланников дали Януковичу зеленую улицу при условии, что Президент отдаст на рассмотрение Конституционного Суда вопрос о конституционности нового правительства. Послы, по сообщениям прессы, также настояли на том, что Партия Регионов будет сотрудничать с другими политическими силами. Тогда как последнюю просьбу Янукович проигнорировал, он действительно отдал на вердикт Конституционного Суда решение о легитимности правительства Азарова, как того требовали послы.

Причина такого подхода послов Большой восьмерки к новому Президенту понятна: они и правительства их стран более всего заинтересованы в политической стабильности в Украине. В западных политических системах статус народного мандата депутатов также не имеет четкого определения: могут ли депутаты поступать так, как считают нужным, или они связаны фракционной дисциплиной? А если последнее, то до какой именно степени свобода их действий ограничена? В контексте западных стран подобный вопрос мог бы также рассматриваться в ходе судебного пересмотра. Вердикт Конституционного Суда, тем самым, выглядит очевидным способом решения спорного вопроса о легальности нового украинского правительства.
Оставшееся «прото-» в украинской протодемократии

Но Украина пока еще – не консолидированная демократия с прочно укоренившимся верховенством права.

Украинское государство все еще находится в процессе формирования, к тому же Украина принадлежит к странам, наиболее пострадавшим от мирового финансового кризиса. Судебный надзор уже начал успешно функционировать в постсоветской Украине, как показало успешное вовлечение Конституционного Суда в разрешение политического противостояния во время «оранжевой революции» (в 2004 г. в наибольшей степени был вовлечен Верховный суд, который и принял решение о признании результатов второго тура недействительными – «Полит.ру»). Однако пока не ясно, проводилось ли судебное разбирательство о новой украинской правительственной коалиции должным образом, и решит ли оно конфликт двух политических лагерей, как это имело место в 2004-м году. Юлия Тимошенко уже выдвинула обвинения в том, что отдельным судьям КС был предложен миллион долларов США за «позитивное» решение, т.е. за постановление о легальности действующей правительственной коалиции (Тимошенко отказалась подписать в Генеральной прокуратуре свои объяснения по этому поводу – «Полит.ру»). 8 апреля 2020 г. 11 из 18 судей поддержали это «позитивное» решение и тем самым легализовали новое правительство.

Это является странным поворотом в развитии событий, поскольку Конституционный Суд ранее принял противоположное решение по вопросу, могут ли отдельные депутаты принимать участие в создании правительственной коалиции. Вердиктом от 17 сентября 2008 года, КС постановил, что «до складу коаліції депутатських фракцій можуть увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію. Саме належність народних депутатів України до цих фракцій відіграє визначальну роль депутатських фракцій в утворенні коаліції депутатських фракцій» («в состав коалиции депутатских фракций могут войти только те народные депутаты, которые входят в состав депутатских фракций, сформировавших коалицию. Именно принадлежность народных депутатов Украины к этим фракциям обозначает определяющую роль депутатских фракций в создании коалиции депутатских фракций» – «Полит.ру»). Ввиду этого постановления нынешнее правительство – не только нелегитимно с точки зрения демократической теории, но и является нелегальным с юридической точки зрения. Заверения Януковича украинской общественности и западным послам, что он примет любое решение КС, всегда казались голословными, поскольку Суд уже принял и опубликовал постановление по этому вопросу в 2008-м году. Янукович в марте 2010 г. обратился к Суду то ли с просьбой еще раз повторить принятое ранее решение, то ли отказаться от прежнего решения – при этом и то, и другое пошатнуло бы украинский конституционный строй. В случае «негативного» решения постановление Суда ввело бы в практику странное и ненужное повторное подтверждение ранее принятых постановлений Суда. А недавно принятое «позитивное» решение ставит под вопрос все предыдущие постановления КС, которые предположительно также могут быть аннулированы во втором слушании.

Так же будет разбалансирована партийно-выборная система в Украине. Если выборы будут и дальше проходить по пропорциональному принципу, избиратели не смогут быть уверены в том, что будут в конечном итоге означать и к чему приведут их голоса. Если избиратели и далее смогут поддержать только заранее определенные партийные списки, у них нет способа наказать тех депутатов, которые ранее отреклись от своих народных мандатов, полученных на предыдущих выборах, и тем самым предали свой электорат. Еще хуже то, что избиратели, проголосовавшие за те партии или блоки, которые более всего пострадали от сманивания своих депутатов в коалицию других фракций, спросят себя, зачем они вообще голосуют. Если депутаты, за которых они отдали свои голоса, потом могут перебежать в оппозиционный лагерь и поменять политическую сторону, имеет ли вообще смысл отправлять своих представителей в Верховную Раду? Таким образом, Партия Регионов Януковича сегодня в двойном выигрыше: она будет продолжать свою деятельность в исполнительной власти с помощью ренегатов из других фракций, и это, в то же время, подорвет электоральную базу политических противников Регионалов. Тем самым будет ослаблена изначальная функция демократических выборов, которая заключается в создании прозрачного соединительного звена и эффективного механизма обратной связи между населением и правительством.
«Неевропейская» украинская политика Европарламента

Удивительнее всего в этой истории то, что создается впечатление, будто Европарламент подталкивал Украину именно в этом направлении. По меньшей мере, так это выглядело в глазах украинской общественности. 26 марта делегация Европейского Парламента, возглавляемая Адрианом Северином, румынским профессором права, встретилась с президентом Януковичем в Киеве. Северин является вице-президентом Группы прогрессивного альянса социалистов и демократов – т.е. социал-демократической и второй по численности фракции Парламента Евросоюза. Согласно отчету о встрече, опубликованному пресс-службой Президента Украины, Северин сказал Януковичу: «Ми задоволені, що вам вдалося створити коаліцію, яка зараз візьметься за вирішення нагальних політичних та економічних питань, і сподіваємося, що Конституційний Суд винесе рішення, яке підтверджує правомірність створення цієї коаліції. Безумовно, дочасні вибори могли б бути також конституційним виходом, але нам більше імпонує стабільність у державі, аніж позачергові вибори» («Мы удовлетворены, что вам удалось создать коалицию, которая сейчас возьмется за решение неотложных политических и экономических вопросов, и надеемся, что Конституционный Суд вынесет решение, которое подтвердит правомерность создания этой коалиции. Безусловно, досрочные выборы могли бы также быть конституционным выходом, но нам больше импонирует стабильность в стране, нежели внеочередные выборы» – «Полит.ру»). Верна ли эта цитата, опубликованная на сайте Президента Украины, или нет – она была неоднократно повторена и перефразирована украинскими СМИ, и не была опровергнута Европарламентом. Украинская общественность теперь верит в то, что ЕС поддерживает нелегитимное и нелегальное формирование правительства, провозглашенное 11 марта 2010. Мнение Северина, возможно, даже оказало влияние на решение Конституционного Суда, опубликованное 9 апреля 2010 года.

Как и реакцию послов во время их встречи с Януковичем 10 марта, поведение европарламентской делегации можно интерпретировать как желание Запада после нескольких лет конфликтов внутри исполнительной ветви власти между «оранжевыми» увидеть, наконец, стабильное правительство в Киеве. Тем не менее, неразумно надеяться, что недавняя поддержка существующего режима со стороны ЕС действительно приведет к стабильности. Было бы преувеличением назвать Партию Регионов антидемократической, но политические инстинкты ее ведущих функционеров пока не инспирированы заботой о сбалансированности, плюрализме и равноправии. Скорее, команда Януковича, как и многие политики постсоветского пространства, все еще рассуждает в параметрах игр с нулевой суммой: они пытаются захватить как можно больше постов и позиций, веря в то, что чем больше у них власти, тем лучше для них и хуже для их оппонентов. Для Януковича и К° идея о «Европе», несомненно является фактором, но скорее сдерживающим, нежели нормативным. Несомненно, интеграция Украины в ЕС представляет собой одну из важнейших целей и Партии Регионов, но, по большому счету, ее лидеры скорее впечатлены, чем увлечены европейской демократией.

Выглядит так, будто Янукович и его соратники, получив западную поддержку своим первым шагам, уверовали в то, что «победитель получает все». Ни один из семи вице-премьеров нового правительства не принадлежит к парламентским партнерам по коалиции Партии Регионов (в правительство, состоящее из 29 министров, также не входит ни одна женщина.) Более того, правительственная коалиция, кажется, также намеревается занять председательские кресла тех значимых парламентских комитетов, которые по закону принадлежат оппозиции (вероятно, речь идет о ситуации после того, как фракция БЮТ решила отозвать в знак протеста своих представителей с руководящих должностей в комитетах Верховной Рады – «Полит.ру»). Сегодняшняя политика Партии Регионов, таким образом, и далее следует образцу ее деяний 2004-го года, которые привели к «оранжевой революции».
Уроки для Запада и Украины

Западные обозреватели и представители должны понимать, что для большинства украинских политиков главным вопросом по-прежнему остается не легитимность тех или иных действий, а то, насколько много выгоды из них можно извлечь, выйдя при этом сухими из воды. Имея дело с Партией Регионов, европейские и другие партнеры Украины должны помнить, что антиоранжевый лагерь под предводительством Януковича ни разу не получал поддержку большинства на национальных выборах. Янукович – первый украинский президент, избранный менее 50% избирателей во втором раунде президентских выборов. Тем не менее, сейчас Янукович получил полный контроль над исполнительной ветвью власти, включая правительство, областные власти, Нацбанк, СБУ и т.д. Европейские партнеры Украины должны ясно дать понять, что стабильное правительство – это, несомненно, хорошо, но что стабильность «а ля Путин» будет неприемлемой, если Украина хочет и далее иметь европейскую перспективу.

Украинские власть предержащие, в свою очередь, должны понимать, что лишь половинчатое выполнение демократических правил и только риторическое принятие политического плюрализма не будут достаточны, чтобы удержать страну на пути к будущему членству в Евросоюзе – цели, к которой стремятся все крупные политические силы Украины. Получения даже полного устного согласия на определенные действия от отдельных представителей официальных делегаций Запада будет недостаточно для обеспечения поддержки стабильного движения Украины в сторону Европы. Заявления, подобные высказываниям Северина, могут ввести украинское руководство в заблуждение, что «все идет по плану». Вместо этого, формирование правительства от 11 марта может спровоцировать понижение Украины в следующих рейтингах демократии, как, например, в таблице Freedom House. Если Украина вследствие последних событий будет переведена из категории «свободная» в категорию «частично свободная» в рейтинге Freedom House, это может иметь печальные политические последствия для Украины. Западные общества снова начнут рассматривать Украину как страну, колеблющуюся между демократией и авторитаризмом, а не как государство, которое приняло европейские ценности. Украина опустится в категорию таких стран, как Молдова, Грузия или Армения – полудемократических режимов, которые, может быть, ЕС и надеется однажды включить в свой состав, но которые сегодня находятся далеко от получения перспективы членства. Не отдельным послам или чиновникам ЕС, а народу Европы – включая и самих украинцев! – новые политические вожди Украины должны будут доказать свою приверженность демократическим ценностям и верховенству права.