В правительстве РФ готовят радикальную реформу бюджета

Правительство, которое долго ругали за то, что оно свернуло с трудного пути реформ на широкую дорогу проедания нефтяного богатства, готовит самую масштабную реформу за много лет.

Реформа вынужденная и с непредсказуемым результатом. Если все получится, появятся деньги и структура, необходимые для пресловутой модернизации (Стратегии-2020, диверсификации, большого скачка – как это ни назови). Если произойдет сбой при отладке нового механизма, может рухнуть вся система, на которой держится нынешняя власть.

Речь идет о полной замене структуры бюджета. Черновик бюджетной системы будущего (см. документ) Минфин уже разослал по другим ведомствам и даже получил рецензию Минэкономразвития (см. отзыв).

До сих пор у высшего начальства никак не получалось отучить чиновников покупать золотые кровати и автомобили класса люкс. Не помогла ни кампания по борьбе с коррупцией, ни правленный-переправленный закон о государственных закупках. Высокопоставленный чиновник из Минэкономразвития честно признается , что «как верстается бюджет, что с ним происходит, и какие расходы по какой статье проходят, сейчас не понимает никто, в том числе сам Минфин».

Но в черновике Минфина как раз содержатся меры, которые могут уничтожить стимулы к раздаче бюджетных денег на поддержание в сытости и довольстве основы нынешнего строя – армии чиновников в центре и регионах. Из министерств сделают управляющие компании, из чиновников – наемных (и увольняемых) менеджеров, из бюджета – набор бизнес-планов для разных отраслей. Если, конечно, правительство не испугается и не передумает – что, конечно, вполне вероятно.

БЕЗ БЮДЖЕТА НЕ ВЫРАСТЕТ

Денег в бюджете не ожидается не только на дорогостоящую модернизацию, но и на нынешнее «проедание».

Еще летом 2009 года стало понятно, что ни президент Дмитрий Медведев, ни премьер Владимир Путин не хотят увеличивать или даже сохранять бюджетный дефицит после 2012 года (сейчас он финансируется за счет скопленного в сытые времена Резервного фонда). На увеличение доходов бюджета в ближайшие годы никто не рассчитывает: глава Минфина Алексей Кудрин убедил своих коллег по кабинету, что цены на нефть и газ в ближайшие несколько лет резко не поднимутся. А тут еще резкий рост пенсий, который уже утвердило правительство. А значит, придется сокращать расходы.

Но при этом правительство продолжает грезить модернизацией, которая, по доминирующему среди чиновников мнению, может быть произведена только за счет средств бюджета: в силу предпринимательской инициативы чиновники не очень верят. И единственный вариант – сделать так, чтобы бюджетные средства тратились только на то, что действительно нужно, а не на то, на что тратятся сейчас.

БИЗНЕС-ПЛАН ДЛЯ ВЕДОМСТВ

В начале января у вице-премьера и главы аппарата правительства Сергея Собянина прошли совещания, где были вновь подняты все самые либеральные предложения по реформе бюджета. В черновике реформы значится, что государственный аппарат получит меньше денег, больше ответственности за решение долгосрочных задач, но и больше полномочий для достижения целей.

Будет взят на вооружение уже много раз обсуждавшийся метод «финансирования по результату». Деньги будут выдаваться исходя не из количества чиновников и прецедентного принципа (на каждое мероприятие не меньше, чем в прошлом году), а исходя из количества оказываемых ведомством услуг. Ведомства получат больше полномочий по оптимизации и сокращению собственных расходов, а высвободившиеся деньги смогут тратить на утвержденные цели и задачи более свободно. Возможно, министерства даже получат право рыночного размещения временно свободных ресурсов или закрытия части ненужных подведомственных бюджетных учреждений.



Контроль их работы станет больше похожим на аудит компаний, чем на привычные проверки Счетной палаты и Генеральной прокуратуры. Цели бюджетных трат будут совмещены со стратегиями развития отраслей. Все или почти все расходные обязательства бюджета будут записаны либо в долгосрочных целевых программах (ДЦП), либо в проектах из Основных направлений деятельности правительства (проекты ОНДП). У каждого такого проекта будет менеджер: министерство или ведомство, ответственное за достижение поставленных целей – модернизации по сценарию «Стратегии-2020» и отраслевых стратегий.

Один из главных спорных вопросов: как правильно тратить деньги «публичные обязательства» (постоянные расходы вроде тех же пенсий) . Источник Slon.ru в Белом доме утверждает , что вопрос о том, какая часть публичных обязательств бюджета попадет в долгосрочные программы, пока обсуждается. Но, по его словам, рано или поздно большая их часть непременно окажется именно там.

КОНЕЦ РЕГИОНАЛЬНОЙ ХАЛЯВЫ

Для финансирования регионов правительство планирует использовать тот же принцип, что и в отношении федеральных ведомств: больше полномочий и больше ответственности.

Для развития своей экономики регионы тоже будут получать федеральные субсидии, но только на основе программно-целевого подхода («сделал-получил»). Минрегионразвития, например, предлагает пойти еще дальше и сразу верстать ДЦП не только в ведомственном, но и в региональном разрезе. То есть, на этапе создания бюджета на следующий год сразу учитывать, какое количество денег по каждой статье расходов федерального бюджета в каком регионе окажется.

А еще правительство хочет покончить с сохраняющейся с 90-х годов прошлого века «халявой»: безадресными дотациями на обеспечение сбалансированности бюджетов, которые спасают глав регионов в случае, если им не хватает собственных денег.

ИДУТ ДИСКУССИИ

Главное препятствие на пути реформы – то же, что и всегда. У разных министерств – разные взгляды почти по любому вопросу. Минэкономразвития против перехода на нарезку бюджета исключительно на ДЦП: там считают, что надо сохранить и ведомственный разрез бюджета, иначе проконтролировать бюджетные расходы станет практически невозможно.

Минрегионразвития предлагает дополнить бюджет подробным региональным разделом. Минфин, ставший одним из инициаторов реформы, пока, по словам сотрудника ведомства, «анализирует различные подходы и возможные риски последствий реформы».

Риски, впрочем, очевидны: реформа разрушает среду существования бюрократии лучше, чем любая модернизационная кампания, предложенная либералами из окружения президента.

Начнись реформа завтра, и послезавтра на улице окажется весьма значительная часть федеральных и местных чиновников и работников бюджетных учреждений, которых «оптимизируют» под самый корешок мотивированные на эффективность и сокращение издержек министры и губернаторы. Вряд ли в Кремле и правительстве готовы лишать себя самой надежной опоры перед «большими» выборами 2011–2012 годов. А вот в 2012 г., после избрания Госдумы и президента будет проще: до следующих выборов будет целая пятилетка.

Поэтому чиновники рассуждают о сроках осуществления реформы весьма осторожно. Рабочий план такой : в 2010-м полностью закончить разработку всех необходимых для реформы документов, в 2011 г. – принять все нужные изменения в Бюджетный кодекс и другие законы, а начать реализацию – в 2012 г. Параллельно, по словам источника в Минфине, могут идти локальные эксперименты: точечное применение различных новых бюджетных технологий в регионах.