Как устроена власть в Российской Федерации

«РР» представляет исследование природы региональной власти в России. Несмотря на то что в 2004 году были отменены прямые выборы глав регионов, и даже на тот факт, что в течение ближайшего года истекают полномочия трех десятков губернаторов, власть в субъектах Федерации представляется самым влиятельным уровнем в России. Она старше, многие губернаторы сидят на своих постах дольше любого чиновника в Москве. Она опирается «на местность», на сложный баланс интересов. И она очень разнообразна: на территории нашей страны можно встретить почти все типы господства и доминирования, которые только есть в мире. Мы выделили шесть типов власти. Какие же из этих режимов имеют будущее?

Наместник или атаман?

В эфире екатеринбургского телевидения видный маг и экстрасенс со звучной фамилией Похабов без тени сомнения уверяет: больше всего шансов быть назначенным губернатором Свердловской области именно у Эдуарда Росселя. У зрителей вроде бы нет повода не верить: как-никак Похабов — победитель «Шоу экстрасенсов». Вопрос только в том, зачем убеждать телезрителей в незаменимости Росселя? Выборы губернаторов отменили несколько лет назад, голосовать они не могут, но на их головы каждый день потоком льется информация губернаторской пресс-службы о том, что «под водительством Эдуарда Росселя Средний Урал был и остается одним из самых стабильных регионов России, ее опорным краем».

Нет, конечно, свердловский губернатор использует и другой, невидимый ресурс, но в ситуации, когда до конца не понятно, как же все-таки в Кремле принимаются решения, на всякий случай заполняет собственной рекламой весь информационный эфир. Хотя «в нынешней ситуации губернаторскому корпусу не так важно утвердить себя внутри регионов, как понравиться центру, поскольку послушание и поведение, ожидаемое Кремлем, дает новые экономические возможности для регионов», утверждает Алла Чирикова, главный научный сотрудник Института социологии РАН.

Кандидатуру губернатора Свердловской области президент должен утвердить со дня на день, и конкуренты у Росселя по номенклатурным меркам серьезные, пусть и из его же команды. Это уже потом, заручившись поддержкой и сохраняя позу покорности, сильный губернатор, по словам Чириковой, «сделает все по-своему, поскольку интересы региональных элит никто не отменял».

Москве в большинстве случаев приходится поддерживать те системы власти, которые сложились на местах, со всеми их особенностями и недостатками. На это и рассчитывает тот же Россель, и, видимо, не без оснований. Тем более что созданная им система управления регионом далеко не самая худшая. Более того, в типологии властных структур российских регионов, составленной «РР», свердловская модель представляется едва ли не идеальной. Здесь существует по-настоящему конкурентная среда, руководитель региона не слишком авторитарен.

Однако подобная модель власти сложилась далеко не во всех регионах. Где-то власть построена по семейно-клановому принципу с минимальным влиянием федерального центра, где-то установились жестко централизованные режимы, не допускающие в регион «чужих» с их предпринимательскими и политическими интересами. Но даже не самая лучшая система управления регионом не означает неминуемую отставку губернатора, потому что заменять существующую модель — себе дороже.

Он победил Батуриных

На видном месте в гостиной 70−летнего Владимира Бодрова скотчем прилеплен к обоям портрет Жириновского. Каждые десять минут он выходит во двор гонять грачей с орешника.

— Вот и все мои теперь домашние дела. А еще год назад свободной минуты не было. Поле в 60 га, а два года назад еще и автосервис, в котором чинил машину сам глава администрации, — рассказывает Бодров. — Автосервис был огромный по деревенским меркам — 24 работника! Но все закончилось во время выборов в областную думу. Глава администрации сразу мне сказал: выйди из партии, иначе посадят. Я его не послушал.

В мастерскую каждую неделю начали с проверками приходить то Роспотребнадзор, то пожарные, то налоговая. Задавили штрафами. Сервис пришлось закрыть.

— Потом принялись за землю. Каких только проверок не было! То пшеницу не убрал, то трава растет. За все штрафы. Я землю назад администрации сдал, надоело бороться — возраст уже не тот, — объясняет Бодров.

Сторонники Владимира Жириновского не в фаворе у белгородской власти еще с 1999 года, когда лидер ЛДПР решил составить конкуренцию Евгению Савченко на губернаторских выборах. Тогда позиции главы региона были не столь сильны, было чего бояться. Сейчас бояться уже нечего и некого, но система работает на автомате, «вычищая» даже минимальную потенциальную опасность.

Евгений Савченко пришел к руководству областью после событий 1993 года. Тогдашний глава губернской администрации поддержал Верховный Совет в его противостоянии с Борисом Ельциным, и президент после своей победы отстранил его от должности. На его место назначил Савченко — бывшего чиновника Белгородского облисполкома, которому во время битвы у Белого дома посчастливилось работать в Москве, в Министерстве сельского хозяйства. Став ельцинским назначенцем, Савченко интуитивно выбрал верную политику.

— На заре правления Савченко как раз шла приватизация. Естественно, большие ведущие предприятия продавали тем, кто мог не только привлечь в область инвестиции, но и обеспечить лояльность политическому курсу губернатора, — поясняет политолог Роман Пыреев. — А к тем, кто не исполнял условия, всегда можно было применить административный ресурс.

Евгений Савченко не изобретал велосипед: создание через приватизацию класса крупных лояльных собственников, преференции крупным предприятиям области, протекционизм, защита региона от «пришлых» — все это практиковалось по всей стране. Несколько лет назад добрые отношения с местным бизнесом губернатору попытались вменить в вину. Появилась информация о том, как один из крупнейших областных агрохолдингов — «Приосколье» — получил в 2003 году бюджетные кредиты на 69 млн рублей, а кроме того, область использовала госсобственность на 2 млрд рублей в качестве залога по кредитам, полученным «Приоскольем» в Сбербанке. Прокуратура провела проверку, но нарушений не выявила: по кредитам «Приосколье» расплатилось, и госсобственность на сторону не ушла. Но осадок, как говорится, остался. Историю опубликовала газета «МК в Белгороде». Сейчас этой газеты больше нет.

Единственную ошибку Евгений Савченко допустил, когда, решив, видимо, что внутренних ресурсов для развития не хватает, пригласил в область компанию «Интеко-агро». Этой фирмой тогда на равных правах владели жена московского мэра Юрия Лужкова Елена Батурина и ее брат Виктор.

— На «Интеко» большие надежды возлагали. Хорошо было. Паи на землю свои сначала загнали им за 20 тысяч рублей за восемь соток, — Саше из деревни Прохоровка вспоминать о тех временах явно приятно.

— А потом на птицеферму их устроились работать, — подхватывает его приятель Володя. — Нас в санаторий в Сочи возили. Мой сосед за год 300 тысяч рублей заработал. Сразу дом себе достроил. А сейчас даже технику, что от них здесь осталась, растащили.

В начале всей этой истории, в 2003 году, на Белгородчину приезжала сама Елена Батурина. Ходила по полям вместе с бывшим министром сельского хозяйства Алексеем Гордеевым и губернатором. В Белгороде не любят вспоминать, что глава области сам пригласил «Интеко» в область. Всего Батурины скупили 100 тысяч га земли, цементный и пластмассовые заводы, молочно-консервный комбинат, птицефабрику, несколько ферм.

— Поссорились они неожиданно. Вообще Батурин — своеобразный человек и чувствовал себя всегда легко и непринужденно, даже общаясь с губернатором. Повлиять на него было сложно. Савченко это и не нравилось. Да и к тому же они собирались еще больше земли скупить. Здесь уже и политическое влияние можно было губернатору потерять, — рассказывает бывший сотрудник «Интеко-агро».

Видимо, Евгений Савченко понял, что пустил в огород слишком крупного козла. В мае 2004 года губернские власти обвинили холдинг в использовании «серых схем» при скупке земель. Активная фаза конфликта между губернатором и «Интеко-агро» началась, когда компания отказалась передать областным властям землю для прокладки железной дороги к строящемуся Яковлевскому руднику, принадлежавшему в то время сыну Виктора Черномырдина Виталию. Железная дорога должна была пройти неподалеку от Прохоровки.

— Не могли поделить 27 га, — рассказывает координатор Прохоровского отделения партии ЛДПР Алексей Глазунов. — У Батурина на этих полях уже пшеница колосилась. Да только не в этом дело.

— Чтобы не давать строить железную дорогу, «Интеко» отовсюду пригнала трактора, машины, забаррикадировала все подъезды, — вспоминает Владимир. Среди местных жителей даже прошел слух, что защищать свои земли Батурины привезли московскую милицию. И скоро вся Прохоровка была заклеена агитацией администрации области: картинки, иллюстрирующие ужасы татаро-монгольского ига, чередовались с фотографиями немецко-фашистских захватчиков, а замыкало фоторяд изображение саранчи.

Тогда «Интеко-агро» пошла ва-банк и спонсировала на выборах в областную думу кандидатов от ЛДПР. Перед самыми выборами на исполнительного директора «Интеко-агро» Александра Анненкова в подъезде дома напали неизвестные с топором и битами. А на следующий день, уже в Москве, убили адвоката Елены Батуриной Дмитрия Штейнберга.

Виктор Батурин рассказывает, что после этого его сестра обратилась к Путину с просьбой воздействовать на Савченко, но ничего не вышло.

— Скорее всего, в Кремле обо всем договорились и Батурину попросили отступить, — предполагает местный политолог Александр Демченко. — Вполне понятно: Савченко зарекомендовал себя как сильный хозяйственник, а Москве нужен был спокойный регион без политических и экономических волнений.

— Вообще-то регионы, которые опоясывают Москву на расстоянии 300–400 километров, — это пространство жесткой борьбы московского капитала и администрации президента за власть, — приводит еще один аргумент в пользу этой версии Алла Чирикова.

Те выборы ЛДПР проиграла, получив всего лишь два места в региональном парламенте, а «Интеко-агро» проиграла все суды, которые признали сделки по покупке земли в Прохоровке недействительными. Железную дорогу к руднику построили, но никто ею не пользуется — видно, не больно нужна была.

— В итоге все активы Виктор Батурин решил продать и оставить этот регион, — рассказывает последний исполнительный директор «Интеко-агро» Юрий Голдун.

— Там вся система выстроена так, что федеральные законы — да что там, Конституция не действует! — рубит сплеча Виктор Батурин, вспоминая работу «Интеко-агро» в Белгороде. — Единственный закон, который применялся в Белгородской области, — это решение губернатора. А я всего лишь хотел работать и получать от этого удовольствие. Но это невозможно, если опираться на закон. С помощью «Интеко-агро» я создал прецедент, показал, что Савченко олицетворяет взаимоотношение власти и бизнеса по всей стране. Мне хотелось изменить эту систему. Но, видимо, стране сейчас нужна именно такая модель, когда во главе стоит не закон, а власть.

Сформулировано радикально, но по сути верно.

Все участники бизнес-процессов в регионах признают: неформальные договоренности с главами регионов сейчас едва ли не важнее, чем формальные правила, прописанные в законе.

Эффективнее закона

Все объясняется эффективностью этих неформальных договоренностей, — считает Алла Чирикова. — Действует то, что действует. Если по правилам не получается, то они заменяются более эффективным механизмом, который дает результаты. В этом случае никого не пугают даже откаты чиновникам, которые требуются в этой системе неформальных договоренностей.

По словам социолога, самые успешные губернаторы умеют правильно оформить процедуру прикрытия этих самых своих неформальных договоренностей — например, официальными договорами на реализацию социальных проектов. Впрочем, во многом такие отношения строятся губернаторами с позиции силы.

Социолог вспоминает свое общение с губернатором Пермского края Олегом Чиркуновым, власть которого она определяет как «модель заявленного либерализма» и который всегда стремится договариваться с бизнесом. Но даже такой «либерализм» не мешает власти диктовать свои условия корпорациям.

— Чиркунов очень прагматичен и считает, что бизнес может использовать ресурсы на подведомственной ему территории, но он, как губернатор, должен следить за тем, чтобы здесь исполнялись решения центральной политической власти, — рассказывает Чирикова. — Например, мне очень понравилось, как он отреагировал на мой вопрос: «А вы не боитесь, что вам в какой-то момент не хватит ресурсов для давления на ваши корпорации и они поведут себя не так, как вы хотите?» Речь шла о вложениях бизнеса в социальные проекты, которые ему надо было продвигать. Он ответил: «Не боюсь. Потому что, знаете ли, трубы-то дымят, экологию они портят… И я всегда могу про это заявить, и тогда их акции на рынке упадут».

Вот и «Интеко-агро» сохранилась в Белгородской области только потому, что стала «социально ответственной». Правда, для этого компании пришлось сменить название, собственника и умерить аппетиты. Теперь она называется управляющей компанией ИФМ и земли у нее в собственности лишь 1,5 тыс. га.

— Зачем нам прошлое, у нас теперь новейшая история, — улыбается исполнительный директор ИФМ Сергей Караченцев. — Мы стараемся, чтобы нас не называли «Интеко-агро». Недавно одна из газет написала, что у Виктора Батурина 50% акций нашей компании. Мы в это время как раз пробивали кредит. Пришлось объяснять, что он не имеет ничего общего с нашими предприятиями.

— Одно удовольствие с таким губернатором работать! Он очень деятельный — прямо на месте решения принимает, — перебивает своего подчиненного по конференц-связи генеральный директор ИФМ Сергей Волкодав. — Мы отладили взаимоотношения. И выполняем социально значимые программы, поддерживаем регион. Цена на молоко слишком низкая, чтобы покрыть все затраты, но мы не сокращаем поголовье, хотя работаем почти в убыток. Знаем: если уничтожать скот, для региона будет хуже. А губернатор нам помогает во всем — где советом, где в кредитовании.

— Всех, у кого получается успешный бизнес и кому не мешают работать, можно увидеть в областной думе. Кого ни возьми, все являются владельцами крупных предприятий, — объясняет схему устройства нынешней областной власти Александр Демченко. — А это означает только одно: бизнес весь ручной, и дума тоже. Лояльно настроенных к власти предпринимателей видно по их работе, заказам, кредитам, преференциям.

В случае с Белгородом федеральную власть вполне устраивает такой губернатор, как Савченко: не дает развернуться Лужкову, не замечен во фронде. Примеров таких регионов в России много. Савченко не на слуху, потому что не любит публичности. Другое дело — Аман Тулеев. С собственниками кузбасских предприятий он не церемонится — многие из них сменили владельцев уже не по одному разу. Сам Тулеев, которого за глаза в Сибири называют «Кузбасс-баши», любит повторять: «Хочешь работать в Кузбассе — повышай зарплату рабочим, плати налоги, вкладывайся в социалку, и тогда никаких претензий к тебе не будет».

Конфликтов с ФПГ губернатор Тулеев не боялся никогда. В свое время из Кузбасса с позором были изгнаны Альфа-Банк и «Миком». Даже Роман Абрамович, владеющий Западно-Сибирским и Кузнецким металлургическими комбинатами на юге Кузбасса, вынужден прислушиваться к мнению Тулеева. Например, более тысячи металлургов, которые в ближайшие дни будут сокращены на сибирских предприятиях Абрамовича, получат в качестве выходных пособий от ста до двухсот тысяч рублей.

При этом кемеровский губернатор никогда не ссорился и не конфликтовал со своим непосредственным начальством. Придя в исполнительную власть из оппозиционной Коммунистической партии по персональному указу Бориса Ельцина, Аман Тулеев больше никогда не позволял себе никаких критических выпадов в адрес Москвы.

— Сильный региональный игрок в лице губернатора очень важен для центра, — объясняет Алла Чирикова причины долголетия таких управленцев, как Савченко и Тулеев. — Потому что бизнес, каким бы он ни был, какие бы он ни вел социальные программы, никогда не будет идти против своих интересов. Но беда в том, что «скамейка запасных» у Кремля оказалась слишком короткой, чтобы расставлять сильных политических игроков, которые смогли бы перетянуть власть у бизнеса.

Спецслужбы не справились

Нельзя сказать, что Кремль не предпринимал попыток усилить вертикаль стопроцентно лояльными людьми. Едва ли не первым таким шагом стала практика назначения губернаторами выходцев из спецслужб. Но довольно быстро стало ясно, что эксперимент не удался. И не сказать, что это было неожиданностью, — уже тогда перед глазами был пример Смоленской области, где в 2002 году глава местного УФСБ Виктор Маслов победил на выборах, в 2005−м был переназначен президентом, а в 2007−м досрочно отправлен в отставку, так и не добившись серьезных успехов в экономике, зато с полным набором обвинений в протекции семейному бизнесу и вызовами на допросы в качестве свидетеля по делу о махинациях с госсобственностью.

— Объяснение неэффективности губернаторов-силовиков простое. Это совсем другая управленческая реальность, — объясняет Алла Чирикова. — Это только кажется, что, для того чтобы хорошо управлять, надо уметь исполнять приказы. На самом деле этого недостаточно. Но выяснилось, что у людей, которые пришли в губернаторские команды из силовых структур, очень высок исполнительский потенциал, но нет никакой креативности. Силовики нужны, если речь идет о наведении порядка. Но когда мы говорим о программах стратегических, о программах развития, то чувствуется, что они «не тянут».

Пытаются использовать силовиков и по прямому назначению — бороться с их помощью с коррупцией или просто обеспечивать лояльность с помощью сбора компромата. Именно для этого в начале 2000−х была юридически оформлена возможность назначать местных силовиков (главу УФСБ, УВД, прокуратуры и налоговой инспекции) в обход правила «двух ключей», когда региональный лидер имел право вето на кандидатуру. Сейчас это — формальное согласование. Президент, назначая начальника милиции, может даже не спрашивать регионального лидера. Его мнение спросит министр. Но не факт, что прислушается. К тому же раньше значительная часть финансирования региональной милиции осуществлялась за счет регионального бюджета, а теперь все финансирование федеральное.

Но так ли успешен этот инструмент? Политолог Николай Петров из Центра Карнеги вспоминает, как в середине 2000−х, когда еще министром внутренних дел был Грызлов, приняли решение поменять начальника калмыцкой милиции: «Когда новый начальник УВД приехал в Элисту, его отказались принимать и не пускали в здание МВД. Одновременно действовал старый министр — Тимофей Садыков, одноклассник Илюмжинова. Эта ситуация двоевластия продолжалась около полугода, несмотря ни на какие приказы Грызлова. Наконец придумали спецоперацию — выманили старого министра за пределы республики, там его под каким-то предлогом задержали, а потом сняли».

Но даже после этого противодействие новому министру было такое, что скоро его пришлось поменять. Федеральный центр в этой истории так и не одержал верх: при кажущемся всесилии центра менять министра внутренних дел маленькой республики пришлось с помощью спец­операции. Похожая ситуация произошла совсем недавно в Дагестане, где не смог начать работать новый глава налоговой инспекции, присланный из Москвы.

Понятно, почему подобные «боевые действия» против более сильных региональных лидеров ведутся долго и редко, замечает Николай Петров. Успешно? Иногда. Так, башкирского министра внутренних дел Рафаила Диваева, прочно связанного с Муртазой Рахимовым, удалось поменять только в конце прошлого года. В Татарстане власти республики до сих пор контролируют всех силовиков. В Москве процесс назначения нового главы ГУВД после отставки Владимира Пронина затянулся на полгода — увязывать пришлось слишком много интересов.

— Так и с губернаторами: можно кого угодно сменить, но это сложнейший процесс, он идет годами в жесточайшей подковерной борьбе, — уверяет Петров. — Да, в той же Москве центр сейчас усилился. И шаг за шагом возбуждаются уголовные дела и инициируются скандалы с бизнес-партнерами Лужкова и людьми, связанными с московской мэрией. Но это настолько долгая позиционная борьба, что говорить о том, что в ней можно победить единым рывком, не приходится.

Поэтому чаще федеральной власти выгоднее оставить ситуацию такой, какая она есть, особенно если региональный лидер хотя бы относительно эффективен — как в случае с тем же Евгением Савченко или Аманом Тулеевым. Кроме того, власть старых, иногда ненавистных центру региональных лидеров держится еще и на том, что они всегда смогут обеспечить нужный результат на выборах центральной власти. У них есть контроль над региональным социумом, и центр это вполне устраивает. Поэтому, даже имея возможность на них давить, федеральная власть не обязательно ею пользуется.

Получается интересная вещь: когда Путин, выстраивая свою вертикаль, поставил губернаторов в подчиненное положение, ожидалось, что такое урезание прав региональных элит вызовет хотя бы скрытую фронду. Но оказалось, что никакого существенного уменьшения влияния губернаторов в регионах не произошло. Да, они потеряли контроль над некоторыми финансовыми потоками, из их подчинения вывели региональные силовые структуры. Но все равно у местных элит осталось много возможностей проводить собственную политику, а иногда даже резко «взбрыкивать», как, например, Муртаза Рахимов в Башкирии.

Так что же, у федерального центра нет инструментов изменения и модернизации и ни на что в регионах всерьез повлиять нельзя? Это не так. Все шесть типов региональной власти, которые мы выделяем, различны, и далеко не все они сильны и стабильны. Есть регионы, находящиеся на грани хаоса, есть ханские режимы и режимы с жесткой автократической властью. Они переживают или скоро будут переживать проблему преемственности — то есть тоже находятся на пороге хаоса. Во многих случаях хочешь не хочешь придется вмешиваться, несмотря на все риски.

Но для этого одной административной назначаемости мало — надо развивать и другие способы воздействия, с опорой на население и местные элиты. Раз не хватает авторитарных методов, придется дополнять их политическими.