Когда у нас появятся нормальные дороги?

Когда у нас появятся нормальные дороги? Глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев против миллиардных амбиций Росавтодора.

Возможно, в ближайшие месяцы в России станет одной госкорпорацией больше — на этот раз осчастливлено будет дорожное строительство. Идея создания «Автодора», компании-монополиста под управлением государства, которая занималась бы строительством, модернизацией и содержанием федеральных трасс, уже получила в разное время принципиальное одобрение Владимира Путина и Дмитрия Медведева.

Структура и функции новой компании до сих пор обсуждаются в правительстве. Пока неясно, будет ли она иметь формат госкорпорации по типу «Олимпстроя», призванного возвести в Сочи инфраструктуру к 2014 году, или речь идет об акционерном обществе со 100% госконтролем, аналогичном ОАО «Российские железные дороги».

Тем не менее, смелые планы и цифры уже озвучены. Предполагаемый бюджет «спасителя дорог» может составить около 6-7 трлн. рублей до 2025 года. Планы дорожного строительства в России, выдвинутые Федеральным дорожным агентством (Росавтодор), выглядят еще более амбициозно. Только в ближайшие 7 лет планируется построить и модернизировать 64,2 тыс. км трасс при финансировании в 9,9 трлн. рублей. В мечтах Росавтодора — ликвидация 700 тыс. км дефицита дорожной сети России к 2025 году и достижение приемлемой цифры в полтора миллиона километров качественных дорог. Это потребует вложений порядка 50 трлн. рублей, что в полтора раза превышает нынешний ВВП России и в четыре раза — золотовалютные резервы страны.

МАЛО ЧТО В РУССКОМ ЛАНДШАФТЕ вызывает сегодня такую жгучую ненависть, раздражение и тоску, как состояние наших дорог.

Почему они такие дрянные? Отчего там вечные пробки? Где новые трассы, где модернизация старых магистралей? Как долго будут сваливать на климат отвратительное качество дорожного полотна — и чем наши климатические условия хуже финских или канадских? Почему дороги не ремонтируются десятилетиями, или же, наоборот, ремонтируются постоянно, когда целые полосы, развязки или пролеты мостов годами закрыты для проезда? Почему и здесь — застой и упадок вместо развития? Ведь строительство автобанов традиционно считается локомотивом возрождающейся экономики, будь то рузвельтовская Америка или гитлеровская Германия.

Интегральная претензия в устах и специалиста, и обывателя звучит сегодня одинаково: почему дорожная сеть России строится и модернизируется недопустимо медленно?

Прежде чем искать ответ, разберемся в сути претензии.
Медленнее — для кого? Для самого государства? Для корпораций? Малого бизнеса? Частных водителей? Или для подавляющего числа "безлошадных" граждан, которым куда важнее, чтобы их налоги пошли, к примеру, на ремонт ЖКХ или медицину, чем на скоростную трассу Москва—Петербург?

Медленнее — в сравнении с кем? С Китаем, где ежегодно нужно трудоустраивать по 20 млн. человек "за миску риса в день"? Или с советским периодом? Но и в СССР дороги строились далеко не лучшего качества и явно в недостаточном количестве. Желающие поспорить пусть ответят, почему в Советском Союзе, при всей его организационной мощи и безграничных ресурсах, автодорога от Москвы до Владивостока отсутствовала как понятие, главная трасса страны между двумя столицами пролегала по закоулкам городков типа Клина и Чудова, а кольцевая дорога вокруг девятимиллионного мегаполиса имела лишь по две полосы в каждую сторону, без разделительной и без освещения?

Вообще, причины нынешних дорожных бед во многом кроются именно в неудачном "советском наследстве". В СССР автодороги были неразвиты не оттого, что "строить не умели", а потому что не нужно было столько — и вовсе не только по анекдотической причине "будь в Союзе хорошие трассы, немец за пару месяцев до Москвы дошел бы".

Структура народного хозяйства была такова, что благополучно обходилась без хорошей сети межрегиональных и междугородних автодорог. Большого товаропотока на автомагистралях не наблюдалось, поскольку для крупных промышленных производств гораздо дешевле, быстрее и надежнее было отправлять грузы железнодорожным транспортом, а мелкие предприятия, как правило, не нуждались в межрегиональных связях. Гражданам тоже было гораздо легче и дешевле добираться до Питера, Сочи или Читы на самолете или поездом; автомобильное же путешествие на частном "ВАЗе-2101" или "Москвиче-412" из Тьмутаракани в другую Тьмутаракань было слишком большим экстримом. Наконец, военным тягачам и "Уралам" вполне достаточно было грунтовок и "направлений".

В 90-Е ГОДЫ, ОДНАКО, произошел фундаментальный переворот системы хозяйствования в России. Возник целый класс собственников, предпочитающих использовать грузовые автоперевозки для своего бизнеса — трейлеры, фургоны и пикапы заполонили федеральные трассы России. Так, количество грузовых автомобилей в России сегодня составляет около 4,6 млн. единиц (в 1990 г. — 2,7 млн.), а на автодороги приходится 83% грузоперевозок в стране.

В то же время в разы увеличилось количество легкового транспорта: с 8,964 млн. автомобилей в 1990 году до 26,656 млн. в 2006 году. Автомобиль перестал быть роскошью и стал неотъемлемой частью образа жизни множества российских семей. В позднесоветские времена расчетный уровень автомобилизации населения, исходя из которого и строили дороги, составлял 60 автомобилей на 1000 жителей — сегодня он достиг 239 автомобилей на тысячу человек. По данным Росавтодора, общая численность парка автотранспортных средств в «вымирающей России» достигла сегодня 34 млн. автомобилей, при прогнозе на 2015 год в 48,4 миллионов единиц автотранспорта!

Принципиально изменились и параметры трудовой мобильности населения: сегодня миллионы граждан вынуждены работать вдали от места жительства (или, как вариант, предпочитают селиться подальше от «рабочих районов») и ежедневно добираются до работы и обратно в основном электричками и автотранспортом — прежде всего личным.

При этом строительство автомобильных дорог в постсоветской России все последние годы совершенно не поспевало за столь глобальными изменениями жизни общества. В 1960 году в РСФСР существовало 161 тыс. км автодорог с твердым покрытием, а дальнейшая динамика, по данным Росстата, такова: 1970 — 264 тыс. км, 1980 — 421 тыс. км, 1990 — 657 тыс. км, 2000 — 754 тыс. км, 2006 — 755 тыс. км. То есть в течение шести лет нового века асфальтовых дорог в стране практически не прибавлялось!

Более того, вплоть до середины 2000-х у российской власти, похоже, вообще не существовало понимания стратегической важности развития системы автодорог — и не просто банального расширения городских улиц или планового ремонта деревенских канав, а революционного увеличения количества и качества междугородних магистралей, пригородной дорожной сети, систем развязок на въездах в мегаполисы, объездных трасс, современных мостов и тоннелей, автобанов и "хайвэев". По словам главы Росавтодора Олега Белозерова, "еще десятилетие назад автомобильный транспорт рассматривался в основном как средство для местных сообщений".

Таким образом, наши дороги испытывают сегодня один из самых тягостных дисбалансов затянувшегося переходного периода "от проклятого советского прошлого к светлому рыночному завтра". Но, в отличие от большинства других сфер жизнедеятельности в России, автодорожная система никак не может более работать за счет "советского жирового запаса", как это до сих пор во многом делают оборонка и ЖКХ, наука и здравоохранение. Те крохи, что были накоплены в дорожном хозяйстве при СССР, попросту неспособны обеспечить колоссально возросшие транспортные потребности страны. Фактически дороги в России нужно строить заново, причем немедленно.

МАСШТАБ НАРОДНОГО БЕДСТВИЯ под названием "русские дороги" действительно потрясает.
Сегодня почти две трети федеральных автомобильных трасс не соответствуют нормативным требованиям эксплуатации. Каждое пятое сооружение на федеральных дорогах находится в неудовлетворительном состоянии.

Сегодня половина перевозок по федеральным шоссе осуществляется с превышением уровня загрузки. В 2007 году уже треть федеральных автомобильных дорог работала с перегрузкой.

С другой стороны, 2 млн. человек в России до сих пор проживает на территории без автомобильных дорог общего пользования. Около 40 тыс. населенных пунктов не обеспечены круглогодичной связью с сетью автодорог с твердым покрытием.

Количество ДТП в России с 2000 по 2007 годы увеличилось на 49%, а число погибших в ДТП составляет сегодня 23 человека на 100 тыс. жителей — самый высокий показатель среди развитых стран.

По словам первого вице-премьера РФ Сергея Иванова, экономика России от плохого состояния дорог теряет более 1,8 трлн. руб. в год: "Это около 3% ВВП, больше всех расходов государства на оборону".

В чем же причины столь катастрофического положения дел? Обыватель готов привести с десяток объяснений про "дураков, строящих дороги", однако специалисты Росавтодора не столь категоричны.

Выяснилось, что отрасль не испытывает какого-то фундаментального кадрового голода: есть кому и строить, и управлять. Сегодня в дорожно-строительной отрасли присутствуют очень сильные компании с совокупным оборотом в 150 млрд. рублей. Более того, сегодня в дорожном строительстве идет активная консолидация мощностей, и, по прогнозам, в 2008 году обороты профильных компаний возрастут до 300 млрд. рублей. Разве что на стадии проектирования наблюдается нехватка мощностей: слишком долго в стране не строили ничего нового, но лишь доводили до завершения еще советские проекты.

Тем не менее, база знаний о том, как нужно строить качественные дороги, по мнению чиновников, находится в стране на высоком уровне: оказывается, нормы проектирования и строительства дорог в России сегодня даже более жесткие, чем в Европе! Есть и достаточные материально-технические ресурсы для того, чтобы строить гораздо больше и быстрее.

Зарабатывают строители и проектировщики дорог если и не умопомрачительные суммы, то уж точно побольше учителей: в Москве дорожные инженеры получают от 15 тыс. до 60 тыс. рублей, в регионах — от 9 тыс. до 40 тыс. рублей.

Наконец, есть у Росавтодора и концептуальный план действий — т.н. подпрограмма "Автомобильные дороги" Федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)".

Чиновники от дороги приводят лишь две основополагающие причины дорожного кризиса. Первая из них — тотальный недостаток федерального и муниципального финансирования строительства и поддержания дорожной сети.

Последним хлебным годом в отрасли считается 2000-й, когда на дороги выделялось почти 490 млрд.

рублей (2,9% ВВП). Однако тогда же был отменен как "нерыночный" налог на автовладельцев, за счет которого наполнялись главные "закрома" отрасли — Федеральный дорожный фонд. Фонд был ликвидирован в 2001-м, а через два года та же участь постигла региональные дорожные фонды. С тех пор скудные деньги на федеральные трассы стали поступать из госбюджета и, например, по кредитным линиям Европейского Банка Реконструкции и Развития. А финансирование региональной дорожной сети было переброшено на плечи субъектов Федерации (которые принялись сами решать, сколько выделять на это денег).

В итоге финансирование дорог снизилось в 2,5 раза и в кризисном 2005 году фактически составило чуть более 200 млрд. рублей (1,1% от ВВП) — причем федеральный бюджет "раскошелился" лишь на 119 млрд. рублей.

То есть беда в отрасли разразилась вовсе не при "проклятом ельцинском режиме", а на втором сроке президентства Путина. Денег стало хватать разве что на латание провалов и ям. Ни о каком прорывном строительстве новых трасс или серьезной модернизации старых дорог не могло быть и речи. Многие текущие стройки были заморожены, целый ряд объектов — законсервирован, а и без того немногочисленные инвесторы стали чураться дорожных проектов как черт ладана. При этом, однако, дорожники умудрились с 2002 по 2007 год как-то построить и реконструировать почти 16 тысяч километров автодорог.

С 2006 года, очень медленно, положение стало выправляться. В 2007 году на дорожное хозяйство было выделено уже 253 млрд. федеральных средств плюс 74 млрд. рублей субсидий регионам.

С новым трехлетним бюджетом пока что не все ясно: еще в декабре прошлого года О.Белозеров говорил о 330 млрд. рублей бюджетных ассигнований на дороги в 2008 году, а в феврале речь шла уже лишь о 289 млрд. рублей федеральных денег. Тем не менее, прибавив к этим средствам финансирование из местных бюджетов, а также средства из Инвестиционного фонда РФ (по разным данным, от 15,6 млрд. до 51 млрд. рублей только в этом году), аналитики говорят уже о 600—700 млрд. рублей государственных вложений в дорожное хозяйство на 2008 год — и это не считая частных инвестиций порядка 100 млрд. рублей.

Но даже такие серьезные деньги почти все будут потрачены лишь на поддержание приемлемого уровня ныне существующих дорог; в 2008 году планируется построено всего 560 км новых трасс, и еще 3200 км дорог — отремонтировать. Мало похоже не прорыв.

НА ЭТОМ ФОНЕ В ФЕВРАЛЕ этого года Росавтодор сенсационно озвучивает новую целевую программу развития дорожной сети — уже до 2015 года — разработанную чуть ли не по личному поручению президента Путина. Программа предусматривает кратное повышение финансирования до суммарных 9,9 трлн. рублей до 2015 года, из которых на долю федерального бюджета придется 5,3 трлн. рублей, 1,8 трлн. рублей должны быть выделены из бюджетов субъектов РФ, а еще 1,75 трлн. рублей даст Инвестиционный фонд РФ. На эти деньги планируется построить и модернизировать аж 64,2 тыс. км федеральных, региональных и местных дорог, создать 179 тыс. новых рабочих мест и принести государству доход в размере 7,3 трлн. рублей.

Однако вся эта манна небесная обрушится на наши дороги вовсе не сама по себе. И руководитель Росавтодора Олег Белозеров, и министр транспорта Игорь Левитин увязывают её с созданием принципиально нового игрока в дорожном хозяйстве России — госкорпорации или государственного ОАО, — который должен прийти на смену костному и архаичному Федеральному дорожному агентству. По замыслам, "Автодор" сосредоточит в себе распыленные отраслевые ресурсы в виде трехсот дорожных предприятий и десятка ведомственных организаций и привнесет в государственную сферу "управленческие возможности частного бизнеса" — например, возможности заключать фьючерсные сделки, гораздо активнее привлекать частные инвестиции и минимизировать финансовые риски.

В последнее время О.Белозеров клянет собственное ведомство на чем свет стоит. Его основная претензия к родному Росавтодору: исчерпанность организационных возможностей, многолетняя бюрократическая волокита из-за частой смены законодательства и документаций, необходимость длительных согласований и резолюций. Как результат — невозможность оперативного управления финансами и дорогами в условиях запланированной революционной модернизации.

В этом, по мнению транспортных чиновников, кроется вторая фундаментальная причина автодорожного кризиса в России. И, надо сказать, в претензиях к собственной нерасторопности они убедительны — чего стоит одна только практика объявления конкурсов и открытия финансирования по запланированным на год объектам строительства в двадцатых числах декабря. Но эти трудности чиновников не пугают: новая госкомпания, сосредоточив в своих руках рычаги управления и финансирования дорог, призвана решить все эти проблемы — по крайней мере, на уровне федеральных автотрасс России, которые, по замыслам, должны перейти на ее баланс до 2012 года.

Насколько реальны эти наполеоновские планы? Смотря о чем мы говорим. Если громкие планы строительства и прожекты его прорывного финансирования пока что абсолютно ничем не подкреплены, то сомневаться в скором создании "Автодора" не приходится. Об этом говорят кардинальные изменения, предпринятые в 2007 году государством в дорожном законодательстве.

ТАК, НА УРОВНЕ ПОСТАНОВЛЕНИЯ правительства был, наконец, прописан ясный механизм финансирования содержания дорог, благодаря которому с 2011 года деньги на это должны будут по полной выделяться из бюджетов в стопроцентных необходимых объемах, а не по остаточному принципу — правда, 45 регионов уже заявили, что не готовы содержать свои дороги по полному счету.

Однако главным событием здесь стало принятие в ноябре 2007 года Федерального закона "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ" с его суперновшеством — понятием "платные дороги". Главное в законе — четкое определение категорий дорог и установление правил игры между государством и концессионерами будущих дорожных проектов. Собственно, именно построенные в концессиях дороги и станут платными.

Упомянутые правила игры абсолютно комплиментарны по отношению к концессионерам.

Чтобы стать собственником загородной дороги, не обязательно её строить — достаточно реконструировать существующую трассу. Наличие её бесплатного дублера обязательно, однако по закону за него может сойти шоссе низшей категории, лишь бы оно было не более, чем в три раза длиннее платной дороги.

Если построивший платную трассу концессионер берет её в эксплуатацию, то он и устанавливает расценки за платные километры. При этом по закону государство обязано возместить ему убытки, если автоводители вдруг массово откажутся ездить по дорогой магистрали и движение на ней окажется ниже оговоренного в концессионном соглашении — и этот пункт закона, мягко говоря, не учитывает мировой опыт дорожных концессий.

По закону, концессионер может получить в аренду и землю вдоль дороги, которая необходима для его деятельности, — например, для строительства придорожной инфраструктуры. Стоимость такой аренды не может превышать 1% от кадастровой стоимости земли, причем государство обязано будет заплатить из собственного кармана за освобождение земли от предыдущих хозяев.

По мнению аналитиков, однако, протяженность всех платных участков дорог в России в обозримом будущем не превысит 4 тыс. км и построят их не раньше, чем через пять лет. Речь идет о больших участках трассы М-4 "Дон", новой автомагистрали Москва—Санкт-Петербург на участке 15—58 км, Западном скоростном диаметре (ЗСД) и Орловском тоннеле в Питере, ЦКАД в Московской области, подъезде к подмосковному аэропорту Домодедово, новом выезде на МКАД с трассы М-1 "Беларусь" и сети дорог в Нижнем Приангарье. И хотя общая стоимость этих проектов оценивается в 320 млрд. рублей, авторы закона открыто говорят о том, что эти будущие концессии вовсе не рассматриваются как "локомотив" развития всей остальной дорожной сети России — фактически, они призваны кормить сами себя.

Не стоит сильно надеяться и на то, что конкурсы в этих проектах выиграют отечественные дорожные фирмы, которые тем самым дадут заработать российским инженерам. Так, все четыре кандидата на строительство питерского ЗСД — это мировые консорциумы в составе австрийцев, немцев, голландцев, южноафриканцев, французов, венгров, турок и испанцев, среди которых "затесался" лишь один российский игрок — строительная компания "Мостотряд-19".

Наконец, как показывает мировой опыт, из собственных средств концессионеры финансируют лишь 20% стоимости дорожного проекта, остальные деньги они берут в долг на много десятилетий вперед — а такие длинные деньги в России отыскать очень сложно. То есть даже на финансировании проектов заработают, скорее всего, не российские, а иностранные банки.

Всё это будет совершаться под "смотрительством" новой госкорпорации. Хорошо, а что там с 9,9 триллионами и 64 тысячами-то? Про это федеральных законов пока не написано.

КАК И ВО ВСЕЙ НЫНЕШНЕЙ российской "политэкономии"», в дорожном хозяйстве сложилась амбивалентная ситуация с противоположными тенденциями развития. "Автодор", с его колоссальным организационным потенциалом и расписанными на бумаге планами финансирования, может оказаться источником модернизации целого сегмента экономики и возведения десятков тысяч километров автобанов по всей России. А может вырасти в паразитирующего монстра, сжирающего государственные ресурсы ради благоденствия кучки зарубежных концессионеров с их "точечным" строительством платных шоссе. "Автодор" призван заменить федеральную госструктуру ради качественно лучшего поиска инвестиций. Но где найдет он триллионы рублей, заложенные в программу развития, которые не в состоянии сегодня выбить федеральный Росавтодор? Ведь по этим планам государство обязано увеличить вложения в дороги до 1,25 трлн. рублей в год — это фактически пятикратное повышение уровня прошлого года!

С одной стороны, всё это прекрасно вписывается в концепцию революционного социально-экономического рывка России к "светлому будущему" в районе 2020 года, озвученную 17 марта в Минэкономразвития. С другой, сегодня главным противником создания дорожной госкорпорации выступает не кто иной, как глава Федеральной антимонопольной службы Игорь Артемьев, считающий будущего монополиста заведомо неэффективной компанией, в которой всего лишь "в сто раз увеличится зарплата чиновников".

И как обычно, стране велено подождать чуда совсем чуть-чуть — всего каких-то три-четыре года. До следующего президентского срока.