Список лоббистов Госдумы четвертого созыва
На модерации
Отложенный
Многочисленные прогнозы, что доминирование одной партии приведет к закату парламентского лоббизма в России, не оправдались. Дума по-прежнему активный инструмент влияния бизнеса.
Дума четвертого созыва очень сильно отличалась от предыдущих по составу. Популярность президента Путина позволила пропрезидентской партии «Единая Россия» консолидировать в нижней палате парламента конституционное большинство голосов. Это дало повод многим критикам Кремля утверждать, что парламентская демократия в стране вырождается, а Дума превратилась в чисто номинальный орган, выполняя лишь функцию «резиновой печати» для решений, принятых в Кремле и правительстве. Однако жизнь, как и следовало ожидать, оказалась много богаче идеологизированных схем. Несмотря на доминирование «Единой России», Дума отнюдь не утратила своей роли как инструмент согласования интересов внутри российской деловой и политической элиты. Лоббистские группы успешно адаптировались к изменившимся правилам игры. Об этом, в частности, свидетельствуют выводы доклада, подготовленного центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru.
Традиционный и не очень
«Весь лоббизм в Государственной думе можно разделить на три разновидности, исходя из целей, которые он преследует», — рассказывает директор центра Lobbying.ru Павел Толстых. Во-первых, следует выделить классический «законодательный» лоббизм, то есть деятельность депутатов с целью принятия и/или изменения законодательства. Этот вид лоббизма вполне традиционен, универсален и существует практически во всех странах мира. Второй вид лоббизма условно можно назвать «бюджетным», лоббирование в этом случае жестко нацелено на получение (избирательным округом, отраслью, конкретным предприятием) определенных преимуществ при разделе бюджетных расходов. Специфическим для России его также назвать нельзя, интенсивность его от страны к стране колеблется исключительно в зависимости от доли государственных расходов в структуре ВВП. В России, учитывая рост государственных расходов и крупные накопления в Стабилизационном фонде, этот вид лоббизма в последнее время приобретает особую роль. Ну и, наконец, есть в Думе лоббизм, связанный с эксплуатацией особого статуса и прав парламентских избранников, в частности торговля местами в федеральном избирательном списке, размещение депутатских приемных в офисах компаний, избегающих контактов с правоохранительными органами и т.д.
К примеру, стоимость проходного места на завершившихся выборах составляла порядка $5 млн. Эту сумму назвал нам в беседе один из влиятельных думских депутатов, который согласился прокомментировать ситуацию с полулегальными лоббистскими технологиями в российской Думе. По его словам, перечисление денег еще не означает автоматического попадания в Думу. Большую роль играет и соблюдение определенных предосторожностей. Так, этим летом, когда партии готовились к выборам и формировали свои федеральные списки, некий известный в прошлом олигарх вел переговоры с лидером ЛДПР Владимиром Жириновским о включении в партийный список одного из своих партнеров. Порядок цифр был следующий: $3 млн — возможное прохождение, $5 млн — гарантированное. На вопрос, почему переговоры велись через посредника, если масштаб сумм подразумевает предельную серьезность обеих сторон, депутат коротко ответил: «Чтоб Жириновский не кинул».
Необходимо отметить, что большинство депутатов специализируются на каком-то одном виде лоббистской деятельности. Кто-то приходит в Думу специально, чтобы инициировать законопроекты, которые решающим образом повлияют на «родную» отрасль, кто-то — выбивать деньги из бюджета, кто-то надеется с помощью нового политического статуса вывести контролируемый ими бизнес на новый уровень, приняв участие в государственном целевом финансировании, а кто-то и за депутатской неприкосновенностью. «Многостаночников», способных вести параллельно несколько «проектов», в Думе единицы.
Новые правила
Чтобы разобраться и оценить условия лоббирования в Думе четвертого созыва по сравнению с предыдущей, необходимо принять во внимание происшедшие в ней изменения баланса влиятельности ключевых внутридумских институтов: Совета Думы, комитетов, депутатских групп и межфракционных депутатских объединений.
Благодаря доминированию в Думе в результате выборов 2003 года «Единая Россия» получила большинство и в ее Совете. Сам Совет, ранее бывший главным форумом для межфракционных торгов, превратился в технический исполнительный орган и утратил привлекательность в качестве инструмента воздействия для лоббистов.
Депутатских групп в Государственной думе четвертого созыва не было, кстати, в новой Думе их появление тоже исключено. Это связано в первую очередь с увеличением числа депутатов для регистрации группы с 35 до 55. После президентских инициатив по переходу на пропорциональное формирование представительного органа депутатские группы как объект лоббизма навсегда уходят в прошлое.
То же можно сказать и о межфракционных депутатских объединениях. По мнению депутата Александра Коваля, лоббировавшего ряд законопроектов по страхованию, «сегодня вообще не имеет смысла говорить об МДО в связи с тем, что в Думе всего четыре фракции, одна из которых предопределяет принятие всех решений».
В руках «Единой России» было консолидировано и управление всеми думскими комитетами, что, по сути, равнозначно полному контролю над всей законотворческой работой. Данная задача была решена вопреки сложившимся к тому времени традициям, по которым руководство комитетами распределялось на основе пропорционального представительства депутатских объединений.
Концентрирование всего политического влияния в парламенте в руках одной фракции означает, что все лоббистские кампании, касающиеся законодательного лоббирования или бюджетного процесса, должны были идти исключительно через ее членов, остальные депутаты довольствовались мелкими «заказами». В итоге именно в четвертой Думе возникла такая необычная форма лоббизма, как открытие депутатских приемных в офисах структур, традиционно привлекающих всевозможные проверки, — на рынках, складах и пр. Контролирующие органы лишний раз подумают, стоит ли связываться с одиозным депутатом, становясь объектом его внимания. Стоимость депутатского патронажа, по сведениям «Профиля», составляла от $2000 месяц. Наиболее громкий скандал по этому поводу приключился в 2005 году с депутатом от ЛДПР Владимиром Овсянниковым, патронировавшим бизнес предпринимателя Сергея Калуженка, на складе которого милиция обнаружила контрафактные диски с компьютерными играми. Когда в конце декабря 2006 года сотрудники ГУВД пришли на склад с обыском, то наткнулись на закрытую дверь с табличкой «Общественная приемная депутата Госдумы Владимира Овсянникова». Депутат Владимир Овсянников направил также в адрес генпрокурора Владимира Устинова депутатский запрос, в котором жаловался на грубые нарушения закона со стороны сотрудников 9-го отдела УБЭП ГУВД Москвы, проверявших Калуженка, и просил наказать виновных.
Высшая лига
Сокращение возможностей для лоббистской деятельности, характерных для Государственной думы предыдущих созывов, вывело на первый план внепарламентские институты, которые в Думе четвертого созыва приобрели чрезвычайное влияние на законотворческий процесс. По мнению руководителя центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Lobbying.ru Павла Толстых, ведущую роль среди них играет администрация президента.
С Думой она взаимодействует в «три руки» — через свои управления по внутренней политике, государственно-правовое управление и экспертное управление. ГПУ — юристы-профессионалы — готовит заключения на предмет соответствия законопроектов Конституции и действующим законам. Экспертное управление, возглавляемое бывшим замминистра экономического развития Аркадием Дворковичем, оценивает инициативы, учитывая их потенциальный эффект для экономической и социальной ситуации в стране. Непосредственную работу в Думе ведет управление внутренней политики АП, отвечающее, в частности, за согласование и, если необходимо, продавливание законопроектов через президиум фракции ЕР и думские комитеты. Главную роль здесь играет представитель президента в Думе Александр Косовкин. Кстати, в свое время он защитил диссертацию на тему психологии парламентского лоббизма.
Второй по степени влиятельности внепарламентский лоббистский орган — это аппарат правительства. Ключевую роль в согласовании интересов на этом уровне играет полномочный представитель правительства в Государственной думе Андрей Логинов и правовое управление аппарата правительства России. Впрочем, правительство и администрация пользуются для внесения законопроектов и непосредственно услугами членов президиума фракции ЕР. Этим, в частности, объясняются сверхвысокие рейтинги по КПД Бориса Грызлова, Валерия Богомолова и Юрия Волкова, через которых чиновники вносят либо не самые популярные, либо очень срочные законодательные инициативы. Свои лоббисты есть и у отдельных министерств, чаще всего в профильных комитетах. Их пускают в ход, когда определенный законопроект вызывает сопротивление других правительственных ведомств, и, дабы избежать этого, его вносят не в правительство, а через депутата-лоббиста непосредственно в Думу. Пути лоббистов из администрации президента и аппарата правительства ведут в одно место — на 7-й этаж охотнорядского здания Думы, где заседает президиум Генерального совета думской фракции «Единой России». Именно этот институт де-факто играл в последней Думе (и наверняка продолжит играть в новой) роль, которую ранее исполнял Совет Думы. С точки зрения лоббистов, разницы между ними практически нет, за одним важным исключением — в Совет Думы входили представители всех фракций и депутатских групп, а в президиум ЕР входят только депутаты «Единой России».
Президиум собирается раз в неделю по понедельникам и рассматривает законодательную повестку пленарных заседаний на ближайшую неделю. Важную роль в этой процедуре играет глава банковского комитета Владислав Резник. Именно он представляет законопроекты на текущую неделю, озвучивает позицию правового управления Госдумы и дает рекомендации относительно одобрения или отклонения этих инициатив президиумом «Единой России». По сути, он играет одновременно роль «фильтра», отбраковывающего совсем сырые законопроекты, и роль модератора для групп влияния, заинтересованных в скорейшем внесении своих законопроектов на рассмотрение Думы. Однако его роль не стоит преувеличивать, поскольку окончательное решение зависит от консенсуса, разрушить который могут другие важные игроки. В первую очередь официальные представители администрации президента и аппарата правительства в Думе. Без их согласия ни один проект на пленарное заседание попасть не может.
В случае, если законопроект не находит единой поддержки, его рассмотрение на пленарном заседании переносится, и такое может происходить годами, пока не будут согласованы все интересы основных парламентских групп влияния. Ярким примером тому служит история закона о страховании опасных промышленных объектов. Намеченное на начало октября 2007 года второе чтение этого законопроекта было перенесено уже в двенадцатый раз. Согласно этому законопроекту, нефтегазовые компании, компании перерабатывающей промышленности, а также ряд промышленных объектов, признанных опасными, будут обязаны страховать ответственность на суммы до 6,5 млрд рублей; по данным страховых компаний, новый сегмент может принести им до $1 млрд ежегодных доходов. Это, естественно, мало кому нравится среди потенциальных страхователей, и они всячески тормозят прохождение законопроекта.
Сложившуюся систему советник исполнительного директора компании ТНК-BP по развитию газового бизнеса Олег Румянцев характеризует следующим образом. «Создана верхушка системы в лице самых могущественных лоббистов — участников узкого круга лиц, принимающих властные решения. Но далее — разрыв», — отмечает Румянцев.
В Государственной думе пятого созыва ситуация с продвижением интересов вряд ли существенно изменится. Фракция «Единая Россия», получившая конституционное большинство, будет стремиться сохранить свою монополию на законодательный и бюджетный процесс, не допуская к «разделу пирога» другие группы парламентского влияния. После того как партию возглавил президент Владимир Путин, ее роль в самой Думе станет только возрастать, в особенности если действующий президент после марта 2008 года найдет «свое место в строю» в нижней палате парламента.
Таблица 1 Самые активные лоббисты
| 1 | Митрофанов Алексей Валентинович | 120 | 5 |
| 2 | Чуев Александр Викторович | 119 | 1 |
| 3 | Безбородов Николай Максимович | 103 | 20 |
| 4 | Кулик Геннадий Васильевич | 102 | 43 |
| 5 | Резник Владислав Матусович | 100 | 49 |
| 6 | Хайруллин Айрат Назипович | 97 | 26 |
| 7 | Зубов Валерий Михайлович | 96 | 31 |
| 8 | Крашенинников Павел Владимирович | 94 | 36 |
| 9 | Шелищ Петр Борисович | 94 | 32 |
| 10 | Аксаков Анатолий Геннадьевич | 93 | 23 |
| Источник: www.lobbying.ru. |
Таблица 2 Самые результативные лоббисты
| 1 | Богомолов Валерий Николаевич | 35 | 29 | 82,86 |
| 2 | Грызлов Борис Вячеславович | 40 | 31 | 77,5 |
| 3 | Волков Юрий Николаевич | 37 | 28 | 75,67 |
| 4 | Лунцевич Валентин Васильевич | 42 | 29 | 69,04 |
| 5 | Шаккум Мартин Люцианович | 60 | 39 | 65 |
| 6 | Богомольный Евгений Исаакович | 50 | 32 | 64 |
| 7 | Габдрахманов Ильдар Нуруллович | 44 | 28 | 63,64 |
| 8 | Макаров Андрей Михайлович | 42 | 27 | 64,28 |
| 9 | Чилингаров Артур Николаевич | 54 | 33 | 61,11 |
| 10 | Бурыкина Наталья Викторовна | 57 | 29 | 53,7 |
| Источник: www.lobbying.ru. |
Таблица 3 Результаты законотворческой работы Госдумы 4-го созыва | Фракция "Единая Россия" | 925 | 455 |
| Фракция Коммунистической партии Российской Федерации | 145 | 81 |
| Фракция ЛДПР | 185 | 57 |
| Фракция "Справедливая Россия - "Родина" (народно-патриотический союз)" | 364 | 165 |
| Фракция Народно-патриотический союз "Родина" (Партия национального возрождения "Народная Воля" - Социалистическая единая партия России - "Патриоты России") | 135 | 34 |
| Не состоят в депутатских объединениях | 219 | 86 |
| Источник: Госдума РФ. |
При любом упоминании лоббизма на память сразу же приходят тайные соглашения, закулисные сделки на грани законности.
Однако рисовать портрет этого явления исключительно в мрачных тонах было бы неверно
В апреле 2007 года Центр экономических и финансовых исследований и разработок Российской экономической школы (ЦЭФИР) опубликовал результаты исследования российской межрегиональной торговли. Авторы работы, ректор РЭШ Сергей Гуриев, научный руководитель ЦЭФИРа Екатерина Журавская и докторант Университета Беркли Евгений Яковлев, сравнили межрегиональные барьеры в регионах, где доминируют внутренние и федеральные лоббисты, и обнаружили важную закономерность. Оказалось, что федеральные лоббисты способствуют снижению торговых барьеров. При этом наличие федеральных лоббистов в одном регионе повышает производительность предприятий в данной или связанных с ней отраслях в соседних регионах. Результаты исследования также свидетельствовали о положительной роли крупных российских бизнес-групп. Межрегиональные компании, сформировавшиеся в последние годы, по сути, помогают объединить страну, а добавленная стоимость многих из этих компаний превышает валовой продукт среднего российского региона. Деятельность многих из них и кумулятивный эффект их работы в экономике были бы невозможны без активной лоббистской работы в федеральных структурах.
Табачное лобби
1 июля 2004 года в Государственной думе состоялось заседание комитета по бюджету и налогам. На заседании депутаты Олег Морозов, Андрей Макаров и Наталья Бурыкина предложили изменить систему взимания табачного акциза. По их мнению, тогдашняя схема (фиксированная рублевая ставка плюс процентная составляющая) наносила вред интересам бюджета, поскольку позволяла табачникам занижать свои платежи. Они предложили вернуться к действовавшей до 2003 года специфической (в рублях) ставке налога.
Стоит отметить, что действующая в 2004 году смешанная система была выгодна российским табачным фабрикам и British American Tobacco, занимающим нижний и средний ценовой сегмент рынка, прежняя, специфическая — производителям дорогих брендов Philip Morris и JTI. В итоге победу праздновали сторонники смешанной системы: внушительная группа депутатов «Единой России» во главе с Владимиром Пехтиным, Вячеславом Володиным и Владимиром Катренко подписалась под поправкой, после окончательного принятия которой сигареты без фильтра стали облагаться по прежней ставке при небольшой индексации.
Пивное лобби
На уже упомянутом заседании (см. заметку «Табачное лобби») комитета по бюджету и налогам обсуждался также вопрос о том, какие акцизы брать с производителей, пива и вина.
Налоговый подкомитет Госдумы во главе с представительницей «Единой России» Натальей Бурыкиной поддержал предложение депутата Сергея Штогрина о более чем двукратном увеличении акциза на пиво — с предложенных правительством 1,67 рубля за литр до 3,65 рубля. Мотивация — угроза пивного алкоголизма.
Пивовары отреагировали мгновенно. По данным газеты «Коммерсант», к руководству фракции «Единая Россия» прибыли представители отрасли с просьбой заблокировать поправку. В результате депутаты Юрий Волков, Вячеслав Володин и Владимир Катренко прямо перед заседанием комитета внесли на его рассмотрение предложение об установлении пивного акциза в размере 1,75 рубля за литр — то есть всего на 8 копеек выше, чем предложило правительство. Поддержав эту поправку, еще один видный депутат, председатель бюджетного комитета Юрий Васильев, отчитал руководство налогового подкомитета за «непонятное и несерьезное решение» о более чем двукратном повышении пивного акциза.
В результате ставки акциза в законе были зафиксированы на уровне 1,75 рубля за литр.
Металлургическое лобби
18 апреля 2003 года в Государственной думе рассматривался проект новой редакции Таможенного кодекса. Основная борьба разгорелась вокруг статьи, регламентирующей таможенный режим ввоза продукции на переработку (толлинг). Поправка о запрете толлинга, предложенная депутатами Резником и Штогриным, не нашла поддержки у депутатов. Зато поправка Валерия Драганова, Алексея Мельникова и Надежды Азаровой, сохраняющая действующий режим толлинга, набрала 417 голосов.
По мнению экспертов, толлинг выгоден предприятиям алюминиевой промышленности, прежде всего компании «РусАл», до 80% продукции которой выпускается по толлинговой схеме. По подсчетам депутата Владислава Резника, на толлинговых схемах бюджет ежегодно теряет $115 млн.
Водочное лобби
6 июля 2005 года Государственная дума рассматривала во втором чтении законопроект «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», внесенный правительством России.
В процессе принятия законопроекта во втором чтении группа депутатов — Валерий Драганов, Геннадий Кулик, Юрий Медведев, Владислав Резник — внесла поправку, которая устанавливала, что производить этиловый спирт смогут лишь предприятия, имеющие не менее 10 млн рублей уставного капитала, а водку — имеющие не менее 50 млн рублей.
Очевидно, что принятая поправка в первую очередь выгодна крупным производителям, ведущим бизнес в масштабах всей страны. Новым требованиям к размеру уставного капитала не соответствует более половины ликероводочных заводов (ЛВЗ) страны.
Парламентские лоббисты смогли помочь производителям спирта оттянуть и ужесточение экологических требований к отрасли. В соответствии с законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» с 1 января 2008 года все производители спирта в России должны будут полностью перерабатывать или утилизировать барду — основной отход спиртового производства. До указанного времени лишь около половины действующих предприятий отрасли успели бы переоснастить производственные мощности. Остальные предприятия были бы вынуждены остановить производство.
Начиная с июля 2007 года ряд депутатов внесли в Государственную думу законопроекты об отсрочке введения требования о полной переработке барды в производстве этилового спирта, мотивируя это риском «роста цен на спирт и резкого увеличения его нелегального производства». Так, 30 июля 2007 года свой законопроект в Государственную думу внес депутат Владимир Пекарев, который на рынке считается основным владельцем алкогольной компании ОСТ. В результате в ноябре 2007 года к закону была принята поправка, устанавливающая отсрочку введения требования о полной переработке барды. Из-за алкогольных лоббистов отрасль сэкономит в 2007—2008 году на оборудовании около $300—350 млн.
Игорное лобби
В 2005—2006 годах в Государственную думу было внесено несколько законопроектов по регулированию игорного бизнеса. В частности, законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари», представленный депутатами Валерием Драгановым, Георгием Лазаревым, Юрием Медведевым, Владимиром Мединским.
Согласно законопроекту, планировалось ввести требования к наличию банковской гарантии (не менее 300 млн рублей) и собственного капитала (в размере не менее 150 млн рублей); устанавливается минимальная площадь игрового зала казино — 800 кв. м, а зала игровых автоматов — 80 кв. м. При этом в одном казино должно быть установлено как минимум 10 игровых столов, а в зале автоматов — не менее 20. Но главное, у организатора игорного заведения с использованием игровых автоматов должно быть не менее 25 залов и не менее 1000 игровых автоматов в собственности. По сути, речь шла об укрупнении игорного бизнеса. Законопроект в данном виде в наибольшей степени отвечал интересам лишь самых крупных операторов — Ritzio Entertainment Group, МИС «Джекпот», холдинга Storm International и др.
Однако 9 февраля 2006 года в Государственную думу поступило письмо за подписью главы государственно-правового управления администрации президента РФ Ларисы Брычевой с разгромным отзывом на законопроект. Брычева рекомендовала депутатам отложить рассмотрение документа, так как, по мнению специалистов ГПУ, он ориентирован исключительно на интересы крупного бизнеса. Промежуточный финал в этой истории наступил в октябре 2006-го, когда президент Путин внес новый законопроект, согласно которому весь игорный бизнес переводится с 2009 года в специальные зоны. В результате именно он и был принят.
Банковский лоббизм
12 декабря 2005 года в Государственную думу был внесен законопроект о внесении изменений в законы «О банках и банковской деятельности» и «О защите прав потребителей». Законопроект придавал статус небанковских операций платежам физлиц за жилье, коммунальные услуги и услуги связи. На практике это означало, что такие платежи смогут принимать не только банки, но и любые другие агенты, включая торговые сети и сотовых операторов.
Данная норма вызвала острое недовольство банковского сообщества, которое не желало отдавать этот кусок рынка. По оценкам гендиректора «Интерфакс-ЦЭА» Михаила Матовникова, объем платежей населения за услуги ЖКХ в 2006 году составил порядка 560 млрд рублей. Как известно, в банках комиссия за принятие и перевод коммунальных платежей или платежей связи не ниже 2—3%, а иногда доходит до 5%. Когда законопроект был принят в таком виде в первом чтении, президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян пообещал объяснить депутатам и сенаторам «нецелесообразность законопроекта», а если понадобится — «организовать вето президента». Ко второму чтению законопроект был действительно изменен в пользу банков. В последний момент в него включили поправку, на которой настаивали банки, обязывающую небанковские учреждения заключать с банком агентский договор. Инициировал поправку депутат Владислав Резник.
Комментарии