Земельный налог и Земельный кадастр

Обложение земель и Государственный земельный кадастр 1. Земельный налог и земельная рента. В разных странах и в разные исторические периоды объектом налогового обложения в сельском хозяйстве служила земля. Эта закономерность действовала и в России. Лесные земли, как принадлежащие в основном государству, не подлежали обложению (так продолжалось до второй половины Х1Х в., когда на эти земли стали распространяться местные сборы). Застроенные земли в городах подлежали обложению в составе комплекса недвижимости (строение + земля). Такой порядок был характерен и для ряда других стран. Но основным объектом обложения была сельскохозяйственная земля. Обложение сельскохозяйственной земли обычно происходило и происходит на основе заранее вычисленной ее чистой доходности, или (как ее называют) нормативной доходности. Эта последняя ориентируется на некоторый средний уровень ведения хозяйства и не обязательно совпадает с фактической доходностью от земли, получаемой в том или ином сельскохозяйственном предприятии или хозяйстве. Нормативная доходность принимается с той целью, чтобы упростить процедуру обложения; эту доходность называют также кадастровой доходностью. Кадастровая доходность вычисляется за год. Бывают поправки к этой системе, связанные с учетом фактического дохода. Так, в Британии собственник земля обязан платить земельный налог в соответствии с кадастровой ее доходностью. Но если он докажет, что его годовой доход фактически был ниже кадастрового, то вправе перейти с поземельного обложения на подоходное, то есть платить налог с фактически полученной суммы дохода. Некоторые элементы такого порядка существовали в старой России при обложении земскими сборами помещичьих и крестьянских земель. Обычно помещичьи земли использовались менее интенсивно, чем крестьянские, и приносили своим собственникам относительно меньше чистого дохода с единицы площади. По этой причине помещичьи земли нередко облагались легче, чем крестьянские. (Эта практика подвергалась критике со стороны защитников крестьянских интересов.) Некоторые штаты в США вводят поправки в систему налогового обложения земель с целью сдерживать наступление застройки на пригородные сельскохозяйственные земли. Ввиду возросшего спроса на эти земли, их рыночная цена повышается. Поскольку земельный налог следует за ростом цен, фермеры должны платить налог за свои земли больше прежнего, и уже не могут сохранить их для сельскохозяйственного производства. Продажа этих земель под застройку становится неизбежной. Чтобы не толкать фермеров к продаже своих земель, к этим землями применяется льготное обложение, не учитывающее роста их рыночной стоимости. При обложении земель встает вопрос, что считать доходностью земли, а что - прибылью предприятия, эксплуатирующего землю. Этот вопрос особенно важен в ситуации, когда собственник земли и субъект, хозяйничающий на земле (арендатор) - разные лица. Прибыль арендатора носит название отраслевого дохода, а доход собственника - земельной ренты. Эта последняя считается нетрудовым доходом от земли. Если собственник сам ведет хозяйство на земле, то его чистый доход оказывается составной величиной, ибо в него входит, как земельная рента, так и прибыль от хозяйства, а равно его заработок, как работника.. В этом случае первичным считается заработок и отраслевой доход, тогда как земельная рента является вторичной, или остаточной величиной - тем, что можно назвать избыточным доходом. Вычленить ее из интегрального дохода собственника можно только расчетным путём. Такая ее характеристика будет верна с экономической точки зрения. Но в налоговой практике рента условно считается заданной величиной, как бы наперёд известной. (При таком подходе прибыль хозяйства оказывается “остатком” в составе интегрального дохода собственника.) Исторически земельная рента, как нетрудовой доход, считалась исключительно удобным объектом для налогового обложения. Некоторые экономисты даже рассматривали ренту как такой источник частного дохода, который должен полностью принадлежать государству. В первые десятилетия Х1Х века такую систему конфискации ренты предлагал в Англии Дэвид Рикардо, а в начале ХХ века в США - Генри Джордж. Однако оба этих предложения не учитывали, что конфискация в пользу государства земельной ренты равносильна ликвидации частной собственности на землю. Эту сторону дела лучше видел В.И. Ленин. В своей статье “Аграрная программа социал-демократии в русской революции 1905- 1907 годов” он писал : “Национализация земли есть переход всей земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту”. Обложение земельной ренты есть обложение дохода собственника земли. В принципе оно выполняет ту же роль, что и подоходный налог. Поземельное обложение - это разновидность подоходного обложения. Получатель ренты отдает государству в качестве налога лишь часть получаемой им ренты, поэтому у него сохраняется заинтересованность в том, чтобы продолжать оставаться земельным собственником, рационально эксплуатировать землю, принимать меры к ее улучшению и защите от стихийных невзгод. Во многих налоговых системах через земельный налог облагается не только земельная рента, но и отраслевой доход . Например, так облагаются в нынешней России сельскохозяйственные предприятия, владеющие землей на праве, близком к праву собственности. Почему налоговые органы многих стран применяют в сельском хозяйстве поземельное обложение собственников, вместо того чтобы облагать их подоходным налогом ? Причина этого - чисто техническая. Налоговые органы исторически (а во многих случаях и поныне) испытывают затруднение при определении действительных размеров дохода облагаемых лиц. Особенно это относится к мелким хозяйствам. Мировой опыт показывает, что крестьянские и фермерские хозяйства, как правило, не ведут правильного учета своих доходов и расходов, по результатам которого можно было бы определить цифру их чистого дохода, подлежащего обложению. Это и заставляет налоговые органы искать другие пути и другие показатели, с помощью которых они могли бы определить доход мелких хозяйств. Такими показателями являются количество земли, которым обладает облагаемое лицо, а также ее качество и способ использования. Для определения доходности земли налоговые органы нередко пользуются статистикой арендных платежей и продажных цен земли. Примерно так происходит дело в России. Но одних этих показателей бывает недостаточно, потому что даже в одной местности разные земли приносят неодинаковый доход в расчете на единицу площади. При более тщательном подходе налоговым органам приходится опираться на детальную (парцеллярную) систему оценки земель. Для этого приходится, во-первых, все земли страны рассматривать не в целом, а по поясам или другим фигурам – в зависимости от климата, почвенного покрова, способов использования пахотных земель и угодий, а также от цен. Затем в каждой выделенной местности продуктивные земли разбиваются по своей производительности и доходности на классы. Нередко насчитывается 5-6 классов для пахотных земель , столько же для сенокосных участков и т.д. Затем отбираются типовые участки, которые представляют каждый класс, и путем наблюдений и расчетов подсчитывается их чистая доходность. Полученные результаты распространяются на аналогичные участки в данной местности. Таким образом, каждый облагаемый участок - парцелла (с франц. «частица») получает свою нормативную (условную) денежную оценку. Распределение земель по классам и их нормативная доходность показывается на земельных планах и предъявляется заинтересованным собственникам. В случае их возражения предусматривается процедура проверки поданных жалоб. Весь этот процесс носит название (парцеллярного) земельного кадастра. Впервые такой кадастр был выполнен во Франции в ХУ111 – Х1Х веках, на что потребовалось более полувека. Земельный кадастр предназначен для обложения, прежде всего частных земельных собственников. Но немало продуктивных и доходных земель являются государственной и муниципальной (публичной) собственностью. Как быть с ними ? Во многих странах действует правило, согласно которому центральное правительство не облагает собственности местных властей, а последние не затрагивают своими налогами и сборами собственность, принадлежащую государству. В странах англо-саксонского права налоговый иммунитет центрального правительства зиждется на старинном правиле о недопустимости налогового обложения Короны. Однако на практике от этого правила допускаются как бы добровольные исключения. Например, в США, Федеральная лесная служба не обязана платить налоги местным штатам и графствам от поступающих в ее распоряжение лесных доходов. Однако фактически местные графства получают 25 % от доходов Лесной службы под видом добровольных взносов на местные нужды. В до-революционной России земства облагали в свою пользу государственную собственность - например, казенные лесные дачи. В 1920-х годах леса в РСФСР были разделены на государственные и местного значения. При этом из доходов, получаемых от эксплуатации государственных лесов, делались отчисления в пользу местных бюджетов. Такой же порядок существовал при сдаче в аренду земель Госзапаса. Эти отчисления не назывались налогами и устанавливались они законами РСФСР (а не постановлениями местных властей), тем не менее, обязательный характер отчислений делал их весьма похожими на налоги. Важно отметить, что государственные организации платят (или не платят) налоги местной власти в зависимости от наличия у них собственных доходов. Эти последние они получают от своей хозяйственной деятельности, но не от сбора налогов с третьих лиц. Платить “налог с полученного налога” не принято . В современной России такие отношения вообще плохо выражены, ибо многие публичные земли, которые должны принадлежать трём уровням власти : России, региону, местному муниципалитету, до сих пор в натуре не разграничены. Доходы публичного собственника от принадлежащей ему земли могут иметь как налоговый, так и неналоговый характер. Однако в законе это различие нередко упускается. Такое положение - явно неправильно хотя бы по той причине, что налог должен быть много меньше платы за землю. Их надо различать также в случае улучшения земли. Для налогового обложения безразлично, имеет земля высокое плодородие от природы или же вследствие труда человека, ибо обложению подлежит всякий доход. Но когда речь идёт о размере платы за землю, принципиально важным является такое обстоятельство, КТО улучшил землю: собственник, арендатор, или они совместно на общий счёт – как это практикуется в Англии. В Российском законе это обстоятельство обходится молчанием. В России остается открытым также теоретический вопрос о возможности обложения (хозяйственных) доходов от земли государственных органов и организаций местными налогами. Соблюдается ли на практике идея налогового иммунитета доходов государственных органов – об этом плохо известно; если и соблюдается, то не всегда. По закону РСФСР 1991 г. о плате (налоге) за землю (принадлежащую частному сектору) получаемые суммы делилась между РФ и соответствующим регионом в пропорции 1:9. Ныне земельный налог полностью достается муниципальным образованиям. 2. Поземельные платежи и поземельное обложение колхозов.

С начала 1930-ходов, после коллективизации сельского хозяйства, в СССР сложилась уникальная система платежей за землю и обложения колхозов. Прежний единый сельскохозяйственный налог (который “по инерции” сначала платили колхозы) потерял свое значение в связи с инфляцией. В отношении колхозов он был отменен после принятия новой Конституции СССР 1936 г. , в которой было записано, что “земля, занимаемая колхозами, закрепляется за ними ... в бесплатное пользование”. Вместе с тем на колхозы были наложены обязательные поставки с-х продукции по установленным государством ценам. К концу 1930-х годов установилась связь между объемами обязательных поставок, доводимых до каждого хозяйства, и площадью сельскохозяйственных земель, закреплённых за ним. Натуральная форма обязательств колхозов по отношению к государству предопределяла положение, при котором специализация хозяйств задавалась им “сверху”. В линию принятой специализации составлялись проекты землеустройства колхозов. Таким образом, использование колхозных земель контролировалось государством или даже прямо определялось им. Исходя из того, что государство вело себя по отношению к колхозам как полноправный собственник земли, можно сделать вывод, что система обязательных поставок выполняла, прежде всего роль взимания с колхозов платежей за занимаемую ими землю. Но поскольку точного размера этих платежей (переведенного на деньги) никто определить не мог, теоретически и практически не исключалась ситуация, когда через систему обязательных поставок колхозы передавали государству некоторые суммы, превышавшую гипотетическую арендную плату за землю. Таким образом, система обязательных поставок могла частично работать (и во многих случаях работала) также как скрытый налоговый инструмент. Обязательные поставки были ликвидированы только в 1993 году по указу Президента РФ, когда сельскохозяйственные земли во многом перешли в собственность бывших колхозов и совхозов. На новых собственников с-х земель был возложен платёж земельного налога. Но в этих условиях оказалось, что с-х предприятия обременены двойными обязательствами: выплатой земельного налога и обязательными поставками. Понятно, что обязательные поставки должны были отпасть. 3. Современное положение . В 1991 году был принят Закон РСФСР “О плате за землю”. (Со многими поправками он действует поныне.) По этому закону облагались любые распределённые земли (земли, имеющие своих владельцев). В устанавливаемых платежах совмещалась плата за землю (если владелец пользовался государственной или муниципальной землей в бездоговорном порядке) и налог на тех, кто владел землей на правах собственников. О смешении этих двух видов платежей можно судить по тексту самого закона, который попеременно употреблял термины “плата” и “налог”. Тем не менее, возникающие при этом отношения были ближе к налоговым, ибо установленные законом платежи за землю взимала и взимает Налоговая служба. В законе были приведены средние ставки ежегодного платежа с каждого гектара облагаемой земли. Местные власти имели право изменить эти ставки в известных пределах. Сельскохозяйственные предприятия и фермерские хозяйства должны платить за землю, но они освобождены от подоходного налога, если их доходы получаются в основном от земледелия и животноводства (а не от перерабатывающих производств). Если хозяйство ведется на арендованной у государства или у муниципалитета земле, то земельный налог не взимается, поскольку земельный налог должен взиматься с собственника земли, а не с арендатора. Муниципальные образования заинтересованы в арендной системе, так как арендная плата за землю (как ей и положено) - больше, чем земельный налог. Поэтому городские власти стремятся всех пользователей своих земель, прежних и вновь появляющихся, перевести на положение арендаторов. (Например, так построены земельные отношения в Москве.) Поскольку земли Гослесфонда не облагаются, они остаются пока без денежной оценки. Закон установил большое число льгот по выплате земельного налога. В частности, они касаются земель под жилой застройкой и под дачными участками, земель, принадлежащих инвалидам, ряду категорий заслуженных граждан. Не платят за занимаемую землю бюджетные организации. Таким образом, льготы распространяются в основном на земли, не участвующие в производстве и не приносящие их владельцам коммерческих доходов. Закон не предусмотрел пока единого (нераздельного) налога на недвижимость в тех случаях, когда земля является принадлежностью строений. Система обложения земель, как она была построена в приведённом законе и подзаконных актах, нуждается в разделении на две части. Во-первых, федеральный закон должен отрегулировать вопросы взимания платы с тех лиц, которые пользуются федеральной землей. Такая плата не должна рассматриваться как налог, поскольку она выражает арендные (или близкие к арендным) отношения. Во-вторых, федеральный закон, а также законы регионов должны отрегулировать вопросы налогового обложения частных земель. Поскольку доход от земельного налога не поступает в бюджет РФ, закон РФ по этому предмету должен иметь только рекомендательную силу. 4. Государственный земельный кадастр. Конституция СССР 1936 года и подзаконные к ней акты установили бесплатность пользования землей; все сделки с землёй признавались незаконными. К земле перестали официально применять денежные оценки, что сделало ее экономически уязвимой. Сельскохозяйственные, лесные и другие ценные земли легко занимались под застройку, так как они “ничего не стоили”. Ненормальность такого положения давно привлекала внимание специалистов и общественности, и в 1950-х годах возникла идея узаконить экономическую ценность сельскохозяйственных земель - если не в рублях, то в каких-то других показателях. Эта идея вылилась в придание сельскохозяйственным землям некоторых отвлеченных баллов, в диапазоне от 0 до 100, в зависимости от их плодородия и некоторых других показателей. Такая оценка выполнялась на основании специального изучения сельскохозяйственных земель. Это позволило выявить в официальном порядке земли более и менее урожайные, более и менее удобные для обработки и уборки урожая. Классификация сельскохозяйственных земель по признаку лучшие-худшие получила название бонитировки почв . Этот прием помогал и помогает отбирать для застройки относительно худшие сельскохозяйственные земли, с тем чтобы лучшие оставлять для их прежнего использования. Однако система бонитировки не содержит денежных показателей, которые необходимы для того, чтобы правильно оценить те потери, которые понесет общество в случае изъятия сельскохозяйственной земли для других целей. Поэтому встал вопрос о переходе от балльной оценки земли к денежным показателям. Это попытались сделать путем придания каждому баллу определенного “веса” в рублях. Например, если закочкаренный луг оценивался в 25 баллов, а после удаления кочек - в 50 баллов, и если такая работа в расчете на гектар потребовала 1000 рублей, то “цена” каждого балла определялась из расчёта : 1000 : (50-25) = 40 рублей /га. Слабое место этой методики состояла и состоит в том, что условными являются сами баллы, которые придаются тому или иному участку (например, в приведенном примере трудно обосновать, почему были приняты баллы, равные 25 и 50). Чтобы приблизить эту методику к принятым экономическим представлениям, специалисты вводили в неё некоторые денежные показатели, такие как себестоимость продукции на данном земельном массиве и получаемая отдача в расчете на каждый вложенный рубль. В некоторых случаях подсчитывался валовой и чистый доход хозяйства от возделывания на пашне определенных культур. Такую систему подсчёта назвали Земельным кадастром. Тем не менее, внесённые поправки не всегда позволяли провести массовую оценку земли. . Термин “земельный кадастр” был внедрён скорее с расчетом на будущее, когда (как можно предполагать) он будет не только включать в себя результирующий показатель - приносимый землей ренту, а также иной чистый доход от хозяйствования на земле, но также инструмент, позволяющий перенести полученный денежный результат на массу аналогичных участков. Эта последняя задача остаётся пока не решённой. В СССР проводилась почвенная съемка сельскохозяйственных земель, и в настоящее время практически для них всех известен присущий им почвенный покров. Таким образом, значительный объем подготовительных работ уже выполнен. На их основе предстоит определить рентные и иные доходы различных земель, которые предварительно должны быть выделены на местности и разбиты на классы. Такая работа должна быть выполнена по всем регионам страны. Видимо. только после этого материалы Земельного кадастра можно рассматривать как полноценную основу для налогового обложения земель. 5. Обложение сельскохозяйственных предприятий: соотношение поземельного и подоходного налогов. По идее, земельный налог призван облагать прежде всего ренту, которую получает или должен получать собственник земли – независимо от того, пользуется он землей сам или сдает её в аренду. Налоговые органы многих стран облагают рентные доходы собственников не по их фактической величине, а по некоторой средней (расчетной) цифре, которая выводится с помощью особой процедуры и закрепляется в документах Земельного кадастра. При этом фактический рентный доход собственника может отклоняться в ту или иную сторону от кадастровой цифры. Независимо от обложения рентного дохода собственника, встает вопрос об обложении также его не-рентных доходов - поскольку он сам ведет свое хозяйство, получает от него прибыль и вознаграждает себя же в качестве работника. Поэтому для обложения собственника, ведущего сельское хозяйство, теоретически надо пользоваться двумя налогами, которые облагали бы как получаемую им ренту, так и отраслевой доход. Но многие налоговые системы упрощают эту задачу и доводят до собственника, ведущего свое хозяйство, единую ставку налога, которая одинаково относится ко всем видам получаемого им дохода. В налоговой системе РФ именно такую роль выполняет земельный налог. Если земля сдается в аренду, то налогом надо по-отдельности облагать как рентный доход собственника, так и отраслевой доход арендатора. Здесь одна ставка земельного налога, налагаемая на кого-либо из этих лиц, оказывается либо недостаточной, либо завышенной. Земельный налог поступает в местный бюджет, но на подоходный налог (или на налог на прибыль) претендуют вышестоящие бюджеты. Возникает вопрос, какой налог следует платить «раньше», а какой «позже». Налоговая традиция такова, что от плательщика требуют внести прежде всего тот налог, который причитается местным властям. Подоходный же налог (или налог на прибыль) взимается с той суммы дохода, которая остается у плательщика после уплаты местного налога. Таким образом, доходы местных властей получают приоритет перед доходами бюджетов более высокого уровня. Кроме того, указанный порядок позволяет избежать вторичного обложения той суммы дохода плательщика, которая была уже выплачена им в качестве местного налога. (Из Учебного пособия : Л.Б. Шейнин . «Земельное право России». М., 2007, с. 170-183)