Россия, Иран и США: геополитическая игра

Одним из главных событий Всемирного экономического форума в Давосе стало выступление иранского президента Хасана Рухани, состоявшееся 23 января. Оно подтвердило стремление иранских властей к нормализации отношений с Западом. Запланированный ход вещей не нарушил даже скандал вокруг неучастия иранской делегации в международной конференции по Сирии «Женева-2»: 21 января генсек ООН Пан Ги Мун отозвал ранее выданное Ирану приглашение. Несмотря на это, иранские власти сохранили самообладание: по возвращении из Давоса президент Рухани заявил, что его участие в работе форума затмевает «Женеву-2».

Рухани меняет курс

Оттепель в отношениях Ирана с Западом стала возможной после смены власти в стране в августе 2013 г.: победу на них одержал прагматично настроенный Хасан Рухани. Поддержку ему оказали ветераны иранской политики: бывшие президенты Али Акбар Рафсанджани и Мохаммад Хатами, стоявшие во главе правительства в 1989 – 2005 гг. и проводившие умеренный политический курс. Аятолла Али Хаменеи, которому принадлежит высшая власть в стране, дал согласие на возвращение в большую политику некоторых видных государственных деятелей того периода. Помимо поста президента, они заняли ряд других ключевых должностей: первого вице-президента, секретаря высшего совета национальной безопасности, глав МИДа и министерства нефти.

С воинственной риторикой прежнего президента Махмуда Ахмадинежада было покончено. Рухани изначально не скрывал своего стремления нормализовать отношения с Западом и провести переговоры о снятии с Ирана экономических санкций. Очевидно, что такой подход требует от Тегерана уступок по ключевому вопросу – иранской ядерной программе. Несмотря на проявления недовольства в среде иранских консерваторов, Рухани удалось заручиться поддержкой Хаменеи, заговорившего о «героической гибкости» иранской дипломатии. Получается, что линия Рухани отражает общую точку зрения многих влиятельных кругов в политике, к мнению которых Хаменеи решил прислушаться.

Но какие причины заставили высшего руководителя Ирана сменить внешнеполитический курс?

Нефть, газ и геополитика

Во-первых, на иранских политиков повлияло действие экономических санкций. После прихода к власти президента Ахмадинежада в августе 2005 г. экономические санкции стали планомерно ужесточаться как по линии Совбеза ООН, так и со стороны США и ЕС. Наиболее болезненным стал запрет ЕС на импорт иранской нефти, установленный в марте 2012 г. Объёмы иранской нефтедобычи, достигнув пика в июле 2005 г. – октябре 2006 г. (4,1 млн. барр./день), в 2011 г. упали до 2,5 млн. барр./день, а за первые 9 месяцев 2013 г. составили лишь 1,1 млн. барр./день. При этом цены на нефть с октября 2006 г. по сентябрь 2013 г. выросли с 58 до 111 долл./барр., что, по-видимому, усиливало стремление иранской политической элиты выйти из-под действия санкций.

Потеря рынка ЕС стала далеко не единственной проблемой для иранской нефтяной отрасли. Большие сложности возникли с получением страховых услуг и осуществлением танкерных грузоперевозок: иностранные компании опасаются попасть под действие западных санкций. Более того, в декабре 2011 г. конгресс США одобрил введение жёстких мер против иностранных банков за финансовое взаимодействие с иранским центральным банком. Президент США получил право освобождать иностранные банки от действия этих мер только в том случае, если они в течение 6 месяцев сокращают объёмы финансового взаимодействия с центробанком Ирана как минимум на 18 %, причём эта процедура подлежит повторению каждые 6 месяцев (т.е. сокращение должно быть постоянным). Как следствие, Иран стал терять позиции и на азиатских нефтяных рынках: его поставки в Японию, Индию, Южную Корею, Турцию сократились примерно на 40 %, в Китай – на четверть.

Власти Ирана открыто выражают стремление восстановить свои позиции на мировом нефтяном рынке. Так, 4 декабря министр нефти Ирана Бижан Зангане заявил, что Иран нарастит объём своей нефтедобычи до 4 млн. барр./день, даже если цены на нефть упадут до 20 долл./барр. Такой значительный рост нефтедобычи невозможен без нормализации отношений с Западом.

Во-вторых, Иран стремится стать крупным игроком на мировом газовом рынке. По данным “BP”, в Иране находится 18 % мировых запасов природного газа, но доля страны в мировой добыче составляет лишь 5 %, а доля в мировом экспорте – менее 1 %. В ноябре 2013 г. национальная газовая компания Ирана вынуждена была объявить о банкротстве. В условиях международного давления потенциал Ирана в качестве «газовой державы» не имеет шансов на реализацию. Эта проблема имеет два основных измерения: неучастие Ирана в конкуренции проектов магистральных газопроводов (таких, как «Южный поток» и «Набукко») и незначительные объёмы производства СПГ.

Возросшие амбиции Ирана на мировом рынке природного газа заявляются открыто. В декабре 2013 г. генеральный директор национальной компании Ирана по экспорту газа Али Реза Камели определил главной целью рост доли Ирана на мировом газовом рынке до 16 %, причём экспорт газа планируется осуществлять не только трубопроводным транспортом (как сейчас), но и виде СПГ. По данным “TheWallStreetJournal”, иранские власти рассчитывают на то, что ежегодно будут получать до 130 млрд. долл. от торговли газом: в таком случае, объём газовой отрасли превзойдёт объём нефтяной.

В-третьих, амбициозные планы Тегерана в нефтяной и газовой сфере требуют значительных капиталовложений. В Давосе президент Рухани заявил, что целью Ирана является получение 110 млрд. долл. инвестиций в нефтегазовую отрасль, 75 млрд. долл. – в нефтехимический комплекс и 32 млрд. долл. – в другие отрасли экономики. У Ирана нет столь значительных финансовых ресурсов: объём его золотовалютных резервов оценивается менее чем в 100 млрд. долл. Приток иностранных инвестиций – непременное условие реализации заявленных целей. Тегерану также необходимо сотрудничество в технологической сфере – особенно при налаживании производства и экспорта СПГ, а также при разработке крупнейшего в мире газового месторождения «Северное/Южный Парс», расположенного на иранском и катарском шельфе.

В-четвёртых, в последние годы изменилась военно-политическая обстановка в регионе. После прихода к власти Барака Обамы США вывели свои войска из Ирака. На 2014 г. намечен вывод международных сил из Афганистана. С одной стороны, в новых условиях Иран может испытывать меньше беспокойства по поводу окружения своих границ американскими войсками. Но, с другой стороны, у США высвобождаются руки для проведения военной операции против Ирана в нужный им момент: например, в 2007 – 2008 гг. желание провести такую операцию было сильным, но войны в Ираке и Афганистане отнимали слишком много сил. Иными словами, в Иране стало менее острым ощущение непосредственной военной угрозы, но в скором времени военная угроза может стать ещё значительнее, чем была в конце 2000-х гг. С точки зрения иранского руководства, возникшим «временным окном» следует воспользоваться.

Это «окно возможностей» имеет и другое измерение. Нежелание президента Обамы ввязываться в новую войну на Ближнем и Среднем Востоке очевидно и уже привело к значительному охлаждению американо-израильских отношений. Руководство Израиля не исключает нанесения военного удара по иранским ядерным объектам: перед выборами президента США в 2012 г. эта возможность была козырем премьера Биньямина Нетаньяху в отношениях с Бараком Обамой. После переизбрания Обамы этот сценарий стал менее вероятным: Вашингтон настаивает на том, что операция должна быть согласована и может произойти лишь в крайнем случае. Смягчением своей внешнеполитической линии Иран стремится усилить противоречия между США и Израилем.

Прагматики и консерваторы

Помимо этих причин, на смену внешнеполитического курса Ирана оказала влияние логика внутриполитических процессов. Политическая система Ирана нестандартна. Должность рахбара (верховного руководителя) является пожизненной, но президенты периодически сменяются на конкурентных выборах. Таким образом, система сочетает в себе как преемственность и управляемость, так и гибкость, демократичность. Именно благодаря последним свойствам «арабская весна» не стала потрясением для иранских властей.

Одной из главных функций рахбара является поддержание определённого внутриполитического баланса. Это достигается путём чередования у власти различных политических групп: условных «прагматиков» и «консерваторов». Однако в 2009 г. президентские выборы в Иране сопровождались скандалом: прагматик, бывший премьер Мир-Хосейн Мусави не признал их результат – победу консерватора Махмуда Ахмадинежада. Произошедшие беспорядки поставили под вопрос сохранение консенсуса политической элиты по вопросу о распределении власти в стране.

Выборам 2013 г. предшествовали «арабская весна», усиление международного давления и нарастание экономических сложностей. Поэтому аятолла Хаменеи был заинтересован в том, чтобы выборы дали возможность населению и ведущим политикам «выпустить пар» недовольства. Эта задача была успешно решена: прагматики вновь были допущены к власти.

Ирано-американская оттепель

Новый внешнеполитический курс Рухани имеет три взаимоувязанных составляющих: символические шаги, укрепление взаимодействия с США и достижение официальных договорённостей.

Символические шаги Рухани следуют один за другим. Это и инаугурационная речь, и выступление на заседании Генассамблеи ООН, и интервью ведущим западным телеканалам и изданиям, и даже публикация программной статьи в американском издании “WashingtonPost”. В этот же ряд вписываются недавнее выступление в Давосе и интервью, которое иранский президент дал известному политологу Фариду Закарии для телеканала CNN. В этих выступлениях демонстрируется готовность к диалогу, поиску взаимовыгодных решений, а острые моменты (такие, как ситуация в Сирии и отношения с Израилем) по возможности не акцентируются.

От слов власти Ирана быстро перешли к установлению прямых контактов с США. Через месяц после смены власти в Иране, в сентябре 2013 г. произошли сразу три важных контакта. Вначале президенты Ирана и США обменялись письмами: Рухани ответил на поздравление Обамы с победой на выборах. Вскоре между главами Ирана и США состоялся первый после 1979 г. телефонный разговор: его центральной темой стала иранская ядерная программа. Через несколько дней состоялись личные переговоры между главой МИД Ирана Джавадом Зарифом и госсекретарём США Джоном Керри. На фоне этих событий президент Рухани выступил с очередной символической инициативой: установить авиасообщение между Ираном и США.

Главным результатом всех этих действий стало достижение конкретных договорённостей по иранской ядерной программе: это произошло 24 ноября 2013 г. на встрече министров иностранных дел Ирана и «шестёрки» стран-посредников (пять постоянных членов Совбеза ООН плюс Германия), проходившей в Женеве. Соглашение вступило в силу 20 января 2014 г.

Иран обязался полностью заморозить свою ядерную программу сроком на шесть месяцев.

Половина обогащённого до 20 % иранского урана должна быть переработана в топливные стержни, а другая половина – обеднена до 5 %. В свою очередь, США и ЕС не будут вводить новые санкции. Определённые послабления в режиме действующих санкций уже действуют. В частности, Тегеран вновь получил возможность свободно торговать нефтью с третьими странами: санкции перестали действовать в отношении танкерной транспортировки нефти и страхования грузоперевозок. Но отмена санкций станет возможной лишь после достижения окончательного соглашения, которое планируется разработать в ближайшие полгода.

Последствия для России

Ирано-американская оттепель может оказать серьёзное влияние на мировой энергетический рынок, региональную обстановку и объём российских внешнеполитических возможностей. По своему значению для России это влияние может быть положительным либо неоднозначным.

1)  Положительные последствия

Из числа положительных последствий наиболее очевидным является сохранение мира в регионе. В случае военных ударов США по Ирану мог бы возникнуть наплыв беженцев в Закавказье, что резко ухудшило бы гуманитарную обстановку вблизи российских границ и могло бы дестабилизировать политическую обстановку в Азербайджане. Политические потрясения в Азербайджане могли бы привести к возобновлению военного противостояния с Арменией – союзной России страной. В этом смысле примирение Ирана и Запада означает сохранение политической стабильности и мира в Закавказье.

Не менее важен тот факт, что успешное создание ядерного оружия в Иране не только нанесло бы очередной удар по режиму нераспространения, но и могло бы повлечь за собой цепную реакцию в регионе. В этих условиях предотвратить появление атомной бомбы у Саудовской Аравии было бы сложной задачей. А ядерный статус Эр-Рияда и начало региональной атомной гонки не отвечает интересам ни России, ни Запада.

Другим положительным последствием является демонстрация того факта, что даже наиболее острые внешнеполитические противоречия можно разрешить дипломатическим путём. Со времени окончания «холодной войны» наблюдается снижение порога применения силы со стороны США и других западных стран в отношении суверенных государств (Югославии, Ирака, Ливии и др.). Параллельно происходит снижение реальной политической роли Совбеза ООН. Нападения на суверенные государства могут осуществляться в наши дни под самыми разными предлогами, в т.ч. откровенно надуманными. Это «порочный круг»: прогрессирующее снижение порога применения силы приводит к новым военно-политическим эксцессам. На этом фоне мирное разрешение ситуации вокруг Ирана и сирийского кризиса станут положительными примерами для тех западных политиков, которые в последние два десятилетия всё больше склоняются к решению проблем военными средствами.

Ещё одним положительным последствием для России может стать возобновление военно-технического сотрудничества с Ираном. Принятая в июне 2010 г. резолюция Совбеза ООН № 1929 запрещает поставки в Иран основных видов обычных вооружений (танков, боевых самолётов, военных кораблей и др.), а Россия в одностороннем порядке расширила этот перечень за счёт зенитных ракетных систем С-300. По данным СИПРИ, доля иранского импорта на мировом рынке вооружений сократилась с 1,9 % в 1992 – 2002 гг. до 1,1 % в 2003 – 2007 гг., а в 2008 – 2012 гг. упала до незначительных показателей (0,3 %). При этом на долю России приходилось в 1992 – 2012 гг. более половины иранского импорта вооружений (52 %). Начиная с 2008 г., объём российских поставок в Иран упал до минимальных значений. Возможный пересмотр эмбарго Совбеза ООН на поставки вооружений окажется выгодным прежде всего для России.

2)  Неоднозначные последствия

Решение иранской ядерной проблемы может привести к возвращению прежних позиций Ирана на мировом нефтяном рынке и его появлению в качестве одного из ключевых игроков на мировом газовом рынке.

Увеличение предложения нефти на мировых рынках создаст предпосылки для снижения цен на «чёрное золото». Но, по-видимому, эта проблема будет урегулирована в рамках ОПЕК: наращивание нефтедобычи в Иране должно вызвать её сокращение в Саудовской Аравии и других странах ОПЕК. Эти страны уже получили дополнительные доходы от снижения объёмов иранского нефтеэкспорта. В новых политических условиях будет проще договориться с Ираном, позволив ему выйти на объёмы добычи середины 2000-х гг., чем способствовать падению цен. 

На газовом рынке изменения могут быть намного более значительными. Примирение Ирана и США откроет для Тегерана возможность участвовать в конкуренции проектов магистральных газопроводов. Вплоть до настоящего времени неучастие в них Ирана было козырем российской дипломатии и во многом предопределило неудачу проекта «Набукко». Также это препятствовало выходу центральноазиатского газа на европейские рынки, кроме как через территорию России: транзит через территорию Ирана был исключён, а нерешённость правового статуса Каспийского моря закрывала и этот перспективный маршрут.

С учётом скорого выхода Ирана на мировой газовый рынок, России необходимо как можно быстрее начать строительство «Южного потока». Руководство ЕС уже почувствовало себя более уверенно: в начале декабря 2013 г., вскоре после достижения Женевских соглашений по Ирану, Еврокомиссия обвинила «Газпром» в нарушении европейского законодательства – положений третьего энергопакета ЕС. На этом основании Брюссель потребовал пересмотреть межправительственные соглашения по строительству «Южного потока». Для России это тревожный сигнал: с дальнейшим улучшением ситуации вокруг Ирана возможно нарастание давления ЕС на российских поставщиков.

Что касается выхода Ирана на рынки СПГ, то в краткосрочной и среднесрочной перспективе это не повлечёт за собой серьёзных последствий для России. Практически весь российский СПГ экспортируется в Японию, обеспечивающей более чем треть мирового спроса на этот ресурс. После аварии на АЭС «Фукусима-1» работа атомной отрасли Японии приостановлена, что стимулирует сохранение высокого спроса на СПГ.

По-настоящему важным последствием ирано-американской оттепели станет то, что Россия в ходе взаимодействия с США больше не сможет «разменивать» уступки по Ирану на смягчение американской позиции в таких вопросах, как ПРО, расширение НАТО и политика США на постсоветском пространстве. Как и ситуация в Афганистане, события вокруг Ирана усиливали на рубеже 2000-х – 2010-х гг. переговорные позиции России в отношениях с США. Теперь этих возможностей не будет.

Сложности для Рухани

Необходимой предпосылкой для наступления всех этих последствий является достижение окончательных договорённостей между Ираном и странами Запада. Но такое развитие событий не является предопределённым. На пути к этому у Ирана может возникнуть немало сложностей, которые могут обратить вспять весь переговорный процесс.

У США, обративших внимание на ослабление иранских переговорных позиций, может возникнуть желание «выкрутить руки» Тегерану. В Вашингтоне понимают, что у президента Рухани ограниченные внешнеполитические ресурсы и неустойчивое внутриполитическое положение. При этом он в большей степени заинтересован в успехе переговоров, чем западные страны. Это открывает дорогу для усиления американского давления на Рухани. Например, это может найти отражение в «увязке» сирийской проблематики с иранской ядерной программой. Требование США отказаться от поддержки законных властей Сирии может стать для Ирана камнем преткновения на переговорах.

В свою очередь, усиление американского давления на Рухани может вызвать ответную реакцию в среде иранских консерваторов, занимающих важное положение в силовых структурах и армии. Противоречия между Рухани и влиятельным Корпусом стражей исламской революции (КСИР) уже вышли в публичную плоскость. Так, командующий КСИР Мохаммад Али Джафари 10 декабря 2013 г. заявил, что правительственные структуры страны заражены влиянием Запада. В случае, если президент Рухани пойдёт на значительные уступки в Сирии, противодействие в среде консерваторов может вызвать изменение позиции аятоллы Хаменеи и свёртывание курса на сближение с Западом.

Ещё одной сложностью является незаинтересованность ближайших партнёров США в регионе – Израиля и Саудовской Аравии – в нормализации ситуации вокруг Ирана. Обе страны не заинтересованы в том, чтобы Иран стал выходить из слабого, изолированного положения, в котором находится сейчас. Премьер Израиля Биньямин Нетаньяху не доверяет мотивам властей Ирана и считает, что усовершенствованные технологии дадут Тегерану возможность обогатить уран с 3,5 % до 90 % за несколько недель. Руководство Саудовской Аравии поддерживает вооружённую оппозицию в Сирии, опасается роста политической активности шиитского населения на западном побережье Персидского залива (по бахрейнскому сценарию) и получает преимущества от действия санкций против Ирана в экономической и военно-политической сфере. 

Наконец, для Ирана сохраняется проблема военно-политических гарантий. Администрация Обамы не готова воевать с Ираном, но что делать после 2016 г.? Полностью свернув свою ядерную программу, Иран может оказаться уязвимым в случае возобновления прямого военного давления в духе политики Дж. Буша-младшего. Вряд ли администрация Обамы может дать Ирану какие-либо гарантии на этот счёт. Поэтому непременным условием Тегерана при достижении окончательных договорённостей должна стать отмена всех ограничений на поставку вооружений, принятых Совбезом ООН с 2006 по 2010 гг. 

Западные страны тоже могут столкнуться со значительными сложностями. Главной из них является вопрос: насколько можно доверять намерениям Ирана? Не использует ли Рухани благоприятную возможность для того, чтобы ввести западные страны в заблуждение и затянуть время? Не успеет ли Иран испытать атомную бомбу до того, как станет мишенью для военного удара США и Израиля? На данный момент возникает ощущение, что у руководства США растёт доверие к президенту Ирана. Об этом свидетельствует достижение Женевских договорённостей. Но это отношение может измениться в том случае, если добросовестное исполнение Ираном этих договорённостей будет поставлено под сомнение.

Выводы

Смена внешнеполитического курса Ирана вызвана комплексом причин, в первую очередь связанных с действием экономических санкций. Аятолла Хаменеи – высший руководитель Ирана – поддерживает налаживание отношений с Западом, несмотря на признаки недовольства в консервативных кругах страны. От громких деклараций руководство Ирана быстро перешло к прямому взаимодействию с США и подписанию предварительных соглашений. Помимо положительных последствий, это может означать для России появление сильного конкурента на мировом газовом рынке и ослабление переговорной позиции в отношениях с США по ключевым вопросам (ПРО, расширение НАТО и политика США на постсоветском пространстве). Улучшение ирано-американских отношений в ближайшей перспективе продолжится, хотя нельзя исключать возникновения значительных сложностей внешне- и внутриполитического происхождения.

Центр научной политической мысли и идеологии