Бюджет России: взгляд скептика

На модерации Отложенный
Известный экономист о том, какие сюрпризы готовит нам правительство, госкапитализм и госолигархи и во что это может вылиться
 
Свершилось: главный финансовый документ страны на ближайшие три года обнародован, и Госдума приступила к его утверждению. Строго говоря, новыми являются только бюджетные проектировки на 2016 г., поскольку цифры на 2014-2015 гг. уже были утверждены годом ранее. Однако предлагаемые ныне параметры бюджета столь разительно отличаются от принятых всего год назад, что возникает сомнение в способности финансовых властей проектировать нашу жизнь на три года вперёд
 
RIAN_00531763.LR.ru.jpg
 
Оптимисты в борьбе с реалистами
 
Отрадно, что правительство не стало рассказывать нам сказку про «островок стабильности» и удвоение ВВП, а честно признало, что экономика страны вошла в полосу стагнации. Впрочем, при 1,3% роста ВВП за 9 месяцев текущего года и нулевом росте промышленного производства и инвестиций настаивать на экономическом благополучии было бы затруднительно. В итоге заявлено, что бюджет свёрстан с учетом резкого замедления экономического роста с вытекающим отсюда сокращением ранее планировавшихся трат. Однако на этом реализм закончился, и прогноз роста экономики на 2014-2016 гг. вновь наполнен оптимизмом в сравнении с реалиями сегодняшнего дня. Увеличение ВВП в 2014 г. прогнозируется на 3%, а в 2016 г. темпы должны вырасти до 3,3%. Инфляция же снизится и останется стабильной все три года на уровне 4-5,5% в год (напомним, что в 2012 г. было 7%, а в текущем ожидается 6%).
 
Оснований для подобного оптимизма не видно. МВФ недавно заметно понизил прогнозные темпы развития мировой экономики, что негативно скажется на спросе на российское сырье. В инвестиционном климате России близких перемен к лучшему явно не намечается, поэтому активного роста инвестиционного спроса тоже не предвидится. Добавьте неизбежное сокращение инвестиционных программ естественных монополий в результате планируемого замораживания тарифов для промышленных потребителей. Рост реальных доходов населения, а следовательно и потребительского спроса, устойчиво замедляется. Намеченные отказ от индексации зарплат ряда категорий бюджетников и замедление индексации пенсий, а также попытки Центробанка сдержать рост потребительского кредитования из-за его повышенного риска, будут этому лишь способствовать.
 
Правда, постоянное сжатие сальдо платёжного баланса в сочетании с устойчивым оттоком капитала (в 2013 г. ожидается до 70 млрд.$) создает предпосылки для девальвации рубля. Это положительно скажется на доходах бюджета (вот оно секретное оружие Минфина!), но будет иметь инфляционные последствия. Ведомства могут потребовать компенсирующего роста бюджетных ассигнований. Даже преданный электорат тоже будет не в восторге, а ведь в 2016 г. выборы в Госдуму.
Таким образом, риск неисполнения уже сниженных планов доходов бюджета весьма высок. Даже обычно осторожная Счётная палата в своем заключении на проект бюджета пишет, что «существуют риски не достижения планируемых темпов экономического роста» с соответствующими последствиями для исполнения бюджета. Неслучайно Минфин заложил в новый бюджет увеличение его дефицита (0,5% ВВП в 2014, 1% в 2015 и 0,6% в 2016 году). В ранее утверждённом бюджете дефицит был ниже и намечалось за три года свести его к нулю.
 
Это страшное слово секвестр
 
В подобной ситуации правительство пошло на решительный шаг, потребовав от министерств и ведомств снизить свои расходы в части госзакупок на 5%. На 2% сокращаются субсидии бюджетным и автономным учреждениям. Забавно, что инициатор идеи Минфин отказывается употреблять обычно применяемое в таких случаях слово «секвестр», а говорит о «бюджетном маневре». Отчасти Минфин прав. Секвестр подразумевает прямое урезание всех расходов бюджета, а в нынешнем бюджете сэкономленные деньги предполагается частично отправить на выполнение «майских указов» президента. Пока с этими амбициозными и не всегда реалистичными установками главы государства дело обстоит скверно. Уже очевидно не только для независимых экспертов, но и для той же Счётной палаты, что многие целевые показатели указов (по росту производительности труда, увеличению объёмов инвестиций и нормы накопления, снижению процентов по ипотеке, созданию 25 млн. высококвалифицированных рабочих мест и др.) в установленные сроки достигнуты не будут.
 
При этом выполнение указов легло тяжёлым бременем на бюджеты регионов. Большинству из них Минфин компенсировал лишь около половины дополнительных расходных обязательств. В результате регионы для исполнения указов вынуждены резать инвестиционные программы, поддержку инноваций и малого бизнеса, дорожное строительство и другие статьи расходов, все больше превращаясь просто в кассы по раздаче заработной платы. Параллельно региональные и местные бюджеты все глубже залезают в долги. По сравнению с 2008 г. их задолженность возросла на 1 августа 2013 г. в 2,3 раза. У более трети регионов долг превысил 50% собственных доходов регионального бюджета. В результате ухудшаются условия для экономического роста в регионах, а следовательно еще более сжимается доходная база бюджетов, особенно в части налога на прибыль.
 
Правила создаются не для выполнения
 
Правительство явно предчувствовало сложности с исполнением даже урезанного бюджета, поэтому верстало его в строгом соответствии с «бюджетным правилом». Доходы и расходы 2014 г. рассчитаны исходя из цены на нефть в 93$ за баррель, хотя по собственным прогнозам правительства она составит 101$. Разница в доходах должна пойти в резервный фонд. Но со времён как минимум Салтыкова-Щедрина, не было в России таких правил, которые бы не обходили, едва введя. В следующем году из Фонда национального благосостояния (ФНБ), который также сформирован на нефтяные деньги, выделят не менее 450 млрд. руб. на три инфраструктурных проекта: развитие «Транссиба» и БАМа, строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва-Казань и Центральной кольцевой автодороги в Подмосковье. Если полезность еще одного кольца вокруг Москвы можно понять, то острая необходимость скоростной пассажирской магистрали от столицы до Казани вызывает некоторые сомнения. Одну такую магистраль между двумя столицами мы уже строили. Кончилось котлованом в Петербурге и тотальным разворовыванием немалых бюджетных средств. БАМ мы развиваем еще со времён дорогого Леонида Ильича, а Транссиб и вовсе со времён проклятого царизма, но за все эти годы так и не преуспели.
„  
 
В отличие от обычной семьи, где жена редко занимает деньги у мужа, государство имеет возможность внутренних заимствований и собирается ими активно воспользоваться. В 2014 г. у собственных граждан через разные финансовые институты будет взято в долг 809 млрд. руб., а в 2016 году уже 1240 млрд. руб.  

” 
Более того, Минфин уже подстраховывается на случай превышения расходов над расчётными, зная аппетиты и лоббистские возможности коллег по правительству. В бюджете заранее записано, что ежели такое случится, то финансировать это превышение будут за счет дополнительных нефтегазовых доходов. Даже подсчитаны объёмы урезания вложений в кубышку. В 2014 г. на эти цели будет направлено 272,1 млрд. руб. (44,2 % прогнозируемого объёма дополнительных нефтегазовых доходов), в 2015 г. – 384,9 млрд. руб. (100 %) с соответствующим сокращением средств, планируемых к зачислению в Резервный фонд. Лишь в 2016 г. дополнительные нефтегазовые доходы в полном объёме будут направлены в Резервный фонд.  
 
Кредитор, он же заёмщик
 
Дефицит бюджета страны как и дефицит бюджета семьи нужно покрывать. Способы давно известны. Или продать что-то ненужное или пройтись по друзьям и соседям с целью «перехватить» до лучших времён. Лишнего у нашей державы немало. Ключевую роль в большинстве отраслей играют государственные или подконтрольные государству компании. Однако расставаться жалко.
Не вписывается это в реализуемую концепцию ручного управления в рамках строительства госкапитализма. Вот и сокращаются в проекте бюджета доходы от приватизации (в 2014 г. - 196,8, в 2015 г. - 158,5 и в 2016 г. - 99,9 млрд. руб.). Добавим, что программа приватизации в 2012-2013 гг. была провалена полностью.
 
Остается одалживать. В отличие от обычной семьи, где жена редко занимает деньги у мужа, государство имеет возможность внутренних заимствований и собирается ими активно воспользоваться. В 2014 г. у собственных граждан через разные финансовые институты будет взято в долг 809 млрд. руб., а в 2016 году уже 1240 млрд. руб. Понятно, что когда на рынок выходит такой заёмщик как государство, всем остальным приходится потесниться. Соответственно, ставки по кредитам для частного бизнеса и населения при прочих равных условиях возрастут (привет указу президента о снижении ставок по ипотеке). Ускорению роста экономики это вряд ли поспособствует.
 
Однако намного интереснее ситуация с заимствованиями у соседей. Государство планирует все три года одалживать по 7 млрд.$ в год. При этом проценты по размещаемым за рубежом российским госбумагам составят по оценкам 5,75-6% годовых. Но ведь мы сами размещаем на внешних рынках средства наших суверенных фондов. Так вот, в 2014 – 2016 годах средневзвешенная ставка процента размещения средств Резервного фонда и ФНБ на счетах в иностранной валюте в Банке России (за рубежом деньги размещает Центробанк, и он платит проценты от размещения правительству) прогнозируется в размере 0,58 % годовых (в 2011 и  2012 годах – 1,8 % и 0,74 % годовых соответственно). В этом месте аналогии с семьёй придётся завершить. Давать в долг под 0,6%, а брать под 6% ни один глава семьи не будет (случай адюльтера не рассматриваем).
„  
 
Общий внешний долг России по итогам прошедших месяцев 2013 г. превысил 720 млрд.$ и составил 33,5% ВВП (на начало 2012 года – 28,3%). Это почти на 200 млрд.$ выше золотовалютных резервов страны. 48% внешнего долга приходится на госсектор 

” 
Некие странности российской долговой политики на этом не заканчиваются. Общий внешний долг России по итогам прошедших месяцев 2013 г. превысил 720 млрд.$ и составил 33,5% ВВП (на начало 2012 года – 28,3%). Это почти на 200 млрд.$ выше золотовалютных резервов страны. 48% внешнего долга приходится на госсектор (само правительство плюс госбанки и госкомпании). Ставки привлечения средств госкомпаниями естественно выше, чем по гособлигациям правительства. Таким образом, левой рукой государство размещает свои деньги за рубежом, а правой их одалживает, но значительно дороже. Чудны дела твои господи!
 
Пока государственный долг России по международным меркам вполне допустимый, но темпы его роста впечатляют. С 1.01.2012 по 01.08.2013 года он вырос с 5,3 трлн. руб. до 6,6 трлн. руб. По проекту бюджета совокупный государственный долг России возрастёт с 9,6% ВВП на начало 2012 г. до 14,3% ВВП в 2016 г. Это еще не Греция, но не заиграться бы. Ведь расходы на обслуживание госдолга увеличатся с 408 млрд. руб. в 2013 г. до 569 млрд. руб. в 2016 г. (в 1,4 раза) и существенно превысят общий объем бюджетных ассигнований, направляемых в 2016 г. на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, спорт, СМИ, а также на здравоохранение. 
 
Недоработанные новации
 
Главная новация новой бюджетной трёхлетки - программный подход. Теперь тратить деньги предполагается не просто по статьям расходов бюджета, а в рамках госпрограмм, ориентированных на результат. Идею можно только приветствовать. Ставим приоритетные цели, например, здравоохранение как в Израиле, дороги как в ФРГ, продолжительность жизни как в Японии, а рождаемость как Узбекистане. Считаем, сколько на это потребуется денег по годам и заносим в бюджет.
Как всегда подкачало исполнение. Мало того, что цели программ часто весьма не амбициозны или количественно не просчитаны. Ограничусь одним примером, хотя их сотни. Так, показатель «Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей» по госпрограмме «Развитие здравоохранения» не увеличивается за весь период ее реализации (85 %) при росте объёмов финансирования в 2014 – 2020 гг. в 2,6 раза! Поразительно, что исполнители программ часто не в состоянии даже потратить выделенные деньги. Например, в январе – августе 2013 г. кассовые расходы по ФЦП «Чистая вода» на 2011 – 2017 гг. составили 0,4 %, по ФЦП «Обеспечение безопасности полётов воздушных судов государственной авиации Российской Федерации в 2011 – 2015 годах» – 1,6 %! В целом все госпрограммы за этот же период профинансированы на 39,6%, хотя общие расходы бюджета составили 59,3% годового плана.
 
Остается лишь гадать, то ли разработанные программы не нужны, то ли они плохо составлены, то ли исполнители никуда не годятся. Возможна, правда, комбинация всех трёх причин. Про взаимоувязку госпрограмм и координацию их реализации неловко и говорить. Каждое ведомство ковало и тянет свою. Пока правительство поручило им доработать программы до конца года. Доработают конечно, не отказываться же от денег.
 
Победители и проигравшие
 
Расходы бюджета все же растут, да и «ужимаются» получатели бюджетных средств не совсем одинаково. Кто же проиграет и выиграет в рамках объявленного «бюджетного манёвра»? Официально власти продолжают твердить про социальную направленность бюджета. Новая классификация бюджетных расходов не позволяет полноценно сравнить нынешний бюджет с предшествующими. Однако в целом видно, что социальные обязательства растут только номинально, а их доля в расходах бюджетной системы за три года отчётливо снижается. Не может не радовать, что чиновники решили сэкономить и на себе. Разумеется, о сокращении зарплат или «благ» типа лечения, служебных автомобилей, дешёвого отдыха и т.п., речь не идёт. Решено лишь не индексировать в 2014 г. зарплаты госслужащих. Накопленный ранее «жирок», полагаю, позволит это самоограничение пережить. Так, в прошлом году средняя зарплата служащих, например, администрации президента РФ увеличилась на 46,5%. Можно немного притормозить.
„  
 
Показатель «Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей» по госпрограмме «Развитие здравоохранения» не увеличивается за весь период ее реализации (85 %) при росте объёмов финансирования в 2014 – 2020 годах в 2,6 раза

” 
Зато у будущих пенсионеров лихо забрали всю накопительную часть пенсий 2014 г., направив деньги в общий котёл Пенсионного фонда, т.е. на текущие пенсии. А это между прочим 244 млрд. руб., которые не попадут в будущие пенсии (не считая еще и доходов от инвестирования средств). Про компенсацию изъятия пока молчок.
 
Заметно увеличен резерв правительства на антикризисные цели. В текущей непростой ситуации вроде разумно. Только мы помним, как использовались деньги в ходе кризиса 2008-2009 гг. - на помощь фактически обанкротившимся госбанкам и задышавшему на ладан автопрому, на оплату внешних долгов государственных и приближенных к власти компаний и прочие небесспорные нужды.
 
Не решилось правительство всерьёз посягнуть на «священных коров» - оборону и правоохранительные органы, если не считать замораживание на 2014 г. денежного содержания военнослужащих. В целом расходы на национальную оборону, безопасность и правоохранительная деятельность составят в 2014 г. 34,6% бюджета, а в 2016 г. – 32,9%. Расходы по статье «национальная экономика» составят в те же годы, соответственно, 16,3% и 12,3% бюджета. По абсолютной величине оборонные расходы вырастут за три года более чем на 40%. Как попутное следствие, если в 2013 г. секретным был каждый седьмой рубль бюджетных расходов, то в 2016 г. – уже каждый четвёртый.
 
А более всего пострадает господдержка СМИ - за три года она сократится на треть. Одно радует - те, кто не закроется совсем, станут более свободными от госвлияния, ибо, как говорят в Одессе, кто девушку ужинает, тот ее и танцует.