Как починить взбесившийся принтер

Весенняя сессия 2013 г., третья сессия VI созыва Государственной думы, заканчивается на высокой ноте. Палатой одобрено 238 новых законов(для сравнения: в весеннюю сессию 2012 г. — 153, в осеннюю — 151), из них 139 подписаны президентом, а остальные, не сомневаемся, будут подписаны в ближайшее время. Проект закона о реформе РАН не будет вписан в строку финальных достижений весенней сессии — он принят только в первых двух чтениях, а третье решено перенести на осень. Идея отложить на осень и второе, ключевое чтение, чтобы успеть реформу хотя бы обсудить, отмерла после выступления Владимира Путина:«Это было бы возможно, если бы правительство не внесло в Госдуму законопроект. Сейчас мы должны принимать решение». Действительно, парламент — не место для обсуждений. Тут надо решения принимать.

Архитектором нашей политической системы, особенно в парламентской ее части, считается — во многом собственными усилиями — Владислав Сурков. Но на самом деле он занимался внешним оформлением принятых решений: происхождение законов так же мало занимало его, как и их содержание.

Законотворческую систему выстраивали совсем другие люди. Изложение теоретической базы нашего ущербного парламентаризма можно прочесть в очень интересной книжке«Правительство РФ в законотворческом процессе», 2004 г. Ее автор — Игорь Иванович Шувалов, руководитель аппарата правительства в 2000-2003 гг. и помощник президента с 2003 по 2008 г. Основная мысль монографии, она же кандидатская диссертация автора, сводится к следующему: наилучшим законотворцем является исполнительная власть, конкретно — правительство. Ему виднее, что стране нужно:«Большинство проектов федеральных законов должно исходить от правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую“опережают” федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы». Задача власти законодательной — не мешать.

Шувалов, администратор волошинской школы, выстраивал ныне действующий законотворческий механизм, сердцем которого является комиссия правительства по законопроектной деятельности — закрытая торговая площадка, на которой происходит согласование интересов между основными игроками, заинтересованными в законопроекте. Дума выработанные договоренности только фиксирует — у депутатов нет переговорной позиции, позволяющей торговаться. Проще говоря, им нечего принести на биржу власти — голосовать, как скажут, они и так обязаны, а иных активов у большинства из них нет.

Александр Волошин и Шувалов, выдающиеся государственные деятели своего времени, исходили из понятной парадигмы реформаторов, вынужденных действовать во враждебном окружении. Воспоминания 1993 г. и опыты двух первых«левых» созывов Госдумы не способствовали восприятию идей свободного парламентаризма. Хотелось устроиться так, чтобы демагоги не мешали принимать назревшие и непопулярные, как водится, законы. Тогда родились два мифа, в своем историческом развитии сгубившие отечественное законотворчество: миф о компетентности и миф об эффективности.

Первый состоит в том, что для создания хорошего закона нужно собрать специалистов и пусть они пишут. Тезис кажется бесспорным — однако он не принимает во внимание политическую природу закона. Закон отличается от инструкции по технике безопасности тем, что он является продуктом согласования интересов. Он должен пройти публичное обсуждение, и чем шире будет круг его участников, тем лучше для результата. Если баланс договоренностей не достигнут, то загадочным образом и сам текст закона будет низкого качества — непременно выяснится, что специалистов привлекали не тех и написали они не то. На выходе мы получаем реформу РАН без ученых, экономическую амнистию без предпринимателей и новации в системе усыновления, о которых забыли спросить усыновителей. Ну и попробуйте найти хоть один законопроект последнего созыва, в котором были бы правильно расставлены запятые.

Миф об эффективности состоит в представлении об органе власти(в данном случае — парламенте) как об инструменте, высшая добродетель которого — быстрая и бесперебойная работа. Каждую сессию председатель Госдумы отчитывается о достижениях палаты в принятии все большего количества законопроектов в рекордные сроки.

На выходе из системы получаем то же самое, что вложили на входе.

Заимствованное из бизнеса линейное понимание эффективности как быстрого и дешевого производства противоречит природе государственной власти. Первое правило законотворчества гласит:«Что можно не регулировать — не регулируй». Плодом деятельности парламента являются не новые законы, а гражданский мир. Базовая ценность парламентаризма — не законопроект, а сама дискуссия — мирная, легальная и публичная.

Ментальность реформатора — пустынного сеятеля, бросающего семена в черствую почву, — с пугающей легкостью переходит, если реформатор засиживается у власти, в мышление колонизатора, а потом и оккупанта. Этот тип государственного сознания по своей природе антидемократический и основан на базовом недоверии к избирателю, которого надо бесконечно спасать от него же самого, а дай ему волю — так он выберет фашистов, коммунистов, сепаратистов.

Как в большинстве дел человеческих, системой кровообращения законотворчества служит конкуренция, а монополия — это инсульт. Поэтому избирательное законодательство должно быть выстроено таким образом, чтобы препятствовать образованию в парламенте устойчивого большинства. Да, того самого, которое обеспечивает стабильность, стратегическую государственную политику, проведение серьезных продуманных преобразований и прочую дребедень. Любая фракция, обладающая пакетом голосов 50% + 1, — убийца парламентаризма. Парламент должен быть раздробленным и состоять из множества фракций и групп, которые будут вступать в коалиции между собой и вынуждать исполнительную власть к сложным переговорным процессам.

Чтобы депутаты стали полноценными участниками этих переговоров, необходимо вернуть парламенту контроль над законом № 1 — проектом федерального бюджета. Сейчас система трехлетнего бюджетного планирования полностью в руках Минфина, а с депутатами, не распоряжающимися бюджетными деньгами, никто вообще разговаривать не будет. Необходимо постатейное утверждение проекта бюджета на очередной год и запрет на секретные расходы, число которых с 2004 г. все растет, в том числе по таким статьям, как жилищное строительство и прикладные научные исследования.

В самом законотворческом процессе надо запретить две вещи: закрытые обсуждения и ускоренные рассмотрения. Никаких нулевых чтений и консультаций — законопроекты обсуждаются на открытом пленарном заседании, и члены правительства выступают там же, на глазах всего народа, а не приглашают фракционное начальство к себе на чай.

Ускоренный порядок рассмотрения — отдельный позор и проклятие нашего парламентаризма. Проект реформы РАН рассмотрели в первом чтении в среду, а во втором — в пятницу. Поправка, запрещающая усыновление однополым парам, подсунутая ко второму чтению в проект совершенно другой тематики(чтоб никто не догадался), прошла от второго чтения до третьего за четыре дня. Постановление об амнистии внесли 25 июня, а 2 июля приняли.«Один из важных факторов хорошего инвестиционного климата — неспешность законотворческого процесса. Любое срочное принятие законов, с какими бы благими целями это ни происходило, инвесторов напрягает. Инвестор рассуждает как: если сегодня за три дня приняли хороший закон, то завтра за три дня могут принять плохой», — замечает Волошин, ныне куратор проекта международного финансового центра. Александр Стальевич, а кто выдрессировал депутатов принимать что скажут за один день —«в первом чтении и в целом»?

Все чрезвычайные регламентные нормы, позволяющие в «особых случаях» принимать законопроекты без обсуждения и без промежуточных чтений, должны быть отменены. Никаких срочных законов, которые надо принять, иначе Москва сгорит, не бывает. Исполнительная власть всегда имеет достаточно полномочий, чтобы действовать в любой чрезвычайной ситуации. Зато часто встречается использование воображаемых будущих угроз для обслуживания нужд настоящего.

Автор — политолог, специалист по проблемам законотворчества