Американский портрет росийской власти

«… Следует обратить внимание на определенную аналогию между нынешним положением в России и процессами, происходившими в США в конце XIX в. В 1887 г. Вудро Вилсон писал, что в учреждениях Вашингтона царят “ядовитая атмосфера городского правительства, бесчестные секреты администрации штата, неразбериха, раздача синекур и коррупция…”

Та же картина была характерна для администраций всех уровней, полиции, таможни. В 1892 г. республиканцы, придя к власти в штате Нью-Йорк, создали комиссию (Lexow Committee) для проведения первого в истории США законодательного расследования коррупции. Комиссия установила, что в период правления демократов нью-йоркская полиция была скорее политическим инструментом, чем органом, обеспечивающим законность. Полиция способствовала подтасовке результатов выборов. Полицейских принимали на работу не по деловым качествам, а по политической лояльности или готовности платить взятку. За принятие на работу рядовой полицейский должен был уплатить 300 долл., сержант – 1600 долл., капитан – 12 тыс. долл. Все остальные требования к служащим игнорировались. Сифилитик, преступник или безграмотный вполне могли быть приняты на работу. Полиция была связующим звеном между партийным руководством и организованной преступностью, финансирующей демократов. Один из наиболее знаменитых детективов Нью-Йорка, Томас Бёрнс (Thomas Byrnes), в течение многих лет сотрудничал с грабителями: возвращая жертвам награбленное, он не возбуждал дело, а, напротив, выплачивал грабителям часть вознаграждения, полученного им от жертв. Полиция могла арестовать респектабельную женщину, обвинив ее в проституции, чтобы принудить к взятке ее состоятельного мужа. Аналогичная картина наблюдалась и в других городах, и не только в периоды правления демократов. Политическая лояльность была главным фактором при назначении чиновников, судей, школьной администрации. В те времена одним из важнейших чиновников федерального уровня был глава нью-йоркской таможни, назначавшийся президентом. Коррупция на нью-йоркской таможне стала притчей во языцех. Расследование, проведенное президентом Теодором Рузвельтом в 1907, выявило, что таможня в течение многих лет занижала количество ввозимого сахара-сырца,а “сахарные” компании через конгресс контролировали назначение таможенных контролеров.

При каждой смене политической власти в результате выборов в том или ином штате или на федеральном уровне происходила “административная революция”: сотни и тысячи чиновников увольняли и заменяли сторонниками новой власти. Административные позиции были наградой за сотрудничество. Квалификация и репутация назначенцев имели второстепенное значение (Knott, Miller, 1987. Ch. 2).

Исследователи американской бюрократии Нот и Миллер связывают возникновение описанной выше “коррупционной ловушки” с демократическими преобразованиями президента Эндрю Джексона, пришедшего к власти в 1828 г.

В годы его правления было подорвано влияние землевладельческой и купеческой элит, контролировавших бюрократию, отменен имущественный ценз на участие в выборах и созданы действительно массовые политические партии. Целый ряд административных должностей стали выборными. Как и в России, развитие многопартийной системы и демократии сопровождалось усилением патронажных связей и ростом коррупции.

Выход из устойчивого неэффективного равновесия возможен лишь под действием внешних или периферийных сил. В США такой силой стало так называемое Прогрессивное движение, явившееся важнейшим элементом нарождавшегося гражданского общества. Это движение объединило фермеров и мелких бизнесменов, часть законодателей и сторонников социальных реформ. Их центральная идея состояла в том, чтобы разделить административное управление и межпартийную борьбу. Административные посты должны занимать профессионалы, отбираемые по их компетенции, деловым и моральным качествам и независимые от политических влияний. Потребовалось несколько десятилетий, чтобы идеи прогрессистов одержали верх. Сейчас в США, как и во многих западных странах, чиновники не имеют права принадлежать к какой-либо политической партии. Их отбирают на административные посты по результатам тестирования и интервью; их работу достаточно высоко оплачивают; с ними заключают долгосрочные контракты, обеспечивающие их реальную независимость от политических решений. И хотя полного разделения политической и административной власти достичь не удалось, а эффективность бюрократии многие ставят под сомнение, прогрессистские идеи до сих пор определяют базовые черты административного управления на Западе.

Между процессами становления эффективной администрации в США и России имеется очевидная аналогия, которая позволяет выявить необходимые принципы реформирования российской административной системы и осознать возможные пути осуществления реформы.

На первый взгляд кажется, что провести либерализационную реформу гораздо проще, чем перераспределять доходы и стимулировать развитие, а потому наилучший выход для слабой, низко квалифицированной администрации – скорейшим образом передать как можно большую часть своих полномочий в частные руки. Эта точка зрения ошибочна, в особенности когда речь идет о широкомасштабных трансформациях. Институциональное строительство – сложная работа, требующая виртуозного владения многими инструментами государственного управления. Если государственная администрация не способна осуществлять рациональную социальную и промышленную политику, то она, скорее всего, не сумеет провести эффективную трансплантацию институтов. Поэтому совершенствование работы государственного аппарата должно являться первым и важнейшим пунктом в списке реформенных мероприятий».

(Из статьи академика Полтеровича «Трансплантация экономических институтов», 2001)