ЗАКОНОПРОЕКТ Что такое социальный патронат и над кем он может быть установлен

В конце прошедшего октября в Государственной Думе планировалось принятие во втором чтении законопроекта о социальном патронате. Без объяснения причин второе чтение было перенесено на неопределенное время и фактически может состояться в любой момент. Этому предшествовали следующие события.

Н.В. Третьяк

22 сентября 2012 года в Москве прошли шествие и митинг против ювенальной юстиции, в которых приняли участие около, по разным оценкам, от 2 до 3 тысяч человек. Организаторами митинга стали общественные организации: движение «Суть времени» и Ассоциация родительских комитетов и сообществ (АРКС). На митинге выступил председатель синодального отдела по взаимодействию Церкви и общества протоиерей Всеволод Чаплин. Он заявил, что считает законопроекты о ювенальной юстицииопасными, и призвал отстоять право людей «оставаться семьями» и влиять на политику своего государства. Чаплин также предложил ввести закон о гарантиях прав родителей на воспитание своих детей. Акция была приурочена к передаче в Приемную Президента около 140 тысяч подписей россиян, протестующих против принятия двух законопроектов, относящихся к ювенальной юстиции.

Это законопроект № 42197-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления социального патроната и деятельности органов опеки и попечительства» – в дальнейшем будем называть его «закон о социальном патронате». И законопроект № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» – в дальнейшем будем называть его «закон об общественном контроле».

Через три дня, 25 сентября, в Государственной Думе РФ был рассмотрен закон о социальном патронате. Представляла его Н.В. Третьяк, зам. министра образования и науки; рекомендовала его О.Ю. Баталина, первый заместитель председателя Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей. Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении.

О.Ю. Баталина, первый заместитель председателя Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей.

Сторонники социального патроната утверждают, что это новая форма государственной помощи семьям, оказавшимся в сложной жизненной ситуации. Эти семьи нуждаются в поддержке государства и в первую очередь в помощи по воспитанию детей. Дети особенно тяжело переживают жизненные сложности, а в таких семьях они часто оказываются заброшенными, безнадзорными, терпят жестокое обращение, насилие. Все это приводит со временем к лишению родителей родительских прав и распаду семьи. И вот, чтобы сохранить ребенку семью, не дать ему попасть в детский дом, родителям предлагается на добровольной основе установить социальный патронат над семьей. Такой семье безвозмездно назначается в помощь социальный педагог, который помогает воспитывать детей, справиться с тяжелой жизненной ситуацией, наладить нормальную жизнь.

Что тут скажешь? «Это замечательный закон!»

Но откуда же эти сотни тысяч протестующих против него? Почему они говорят об атмосфере слежки и доносительства вокруг семьи, о вмешательстве чиновников в семейную жизнь, узаконенном отнятии детей из нормальных семей? О многочисленных нарушениях Конституции, коррупции, ужасных результатах применения практики социального патроната за рубежом?

Обратимся к самому документу.

Что такое социальный патронат

В статье 2 законопроекта читаем: «Социальный патронат – форма осуществляемой органом опеки и попечительства индивидуальной профилактической работы, направленной на предотвращение утраты родительского попечения путем оказания семье, находящейся в социально опасном положении, социально-педагогической, медико-психологической помощи, помощи в воспитании, развитии, реализации и защите прав несовершеннолетнего»^[1].

В статье 8^[2] пункт 3 читаем: «План организации социального патроната составляется органом опеки и попечительства индивидуально с учетом особенностей семьи.

К составлению плана организации социального патроната органом опеки и попечительства привлекаются образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации.

Шествие и митинг против ювенальной юстиции 22 сентября 2012 года в Москве.

План организации социального патроната включает мероприятия, направленные на обеспечение надлежащих условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего в семье, безопасности несовершеннолетнего, ухода за несовершеннолетним, оказание социально-педагогической, медико-психологической помощи семье, помощи родителям или иным законным представителям несовершеннолетнего в его воспитании и обучении, а также иные мероприятия, в том числе реабилитационные, обеспечивающие осуществление работы с семьей в соответствии с выявленными проблемами развития несовершеннолетнего и потребностями семьи».

Замечательно. Это очень позитивная программа.

Но кроме этих общих слов, носящих рекламный характер, о социальном патронате на десяти страницах законопроекта нет больше ничего! Ни одного слова!

Ни единого слова о конкретных обязанностях органов опеки перед семьей! Ни гарантированного минимума оказываемой помощи. Ни механизма разрешения спорных вопросов. Ни слова о характере взаимодействия органов опеки с другими учреждениями (из чьего кармана, например, будут оплачиваться все эти «надлежащие условия жизни», «безопасность» «медико-психологическая помощь» и т.д.). Автор законопроекта, правда, вставил слово «индивидуально» – мол, каждой семье свое, общей схемы нет. И это, конечно, правильное утверждение. Но необходимо понимать, что закон о социальном патронате не содержит никаких гарантий получения семьей реальной помощи.

Многие вопросы отпадают после ознакомления с финансово-экономическим обоснованием законопроекта.

«Примерная стоимость затрат на осуществление профилактической работы с 1 семьей в форме социального патроната в течение года в субъекте Российской Федерации (без учета основных средств, амортизации и аренды помещений, коммунальных услуг, так как данная работа должна осуществляться на базе уже существующих организаций) составляет 257 420,2 рублей»^[3].

Ну наконец-то, вот они – реальные средства, идущие на помощь семье! Читаем дальше:

«Указанная сумма складывается из следующих показателей: расходы на заработную плату 1 социального педагога, осуществляющего работу с 1 семьей в форме социального патроната, в год (из расчета средней величины ежемесячной оплаты труда социального педагога – 16 668 рублей, с учетом начисления на оплату труда 26,2%) – 252 420,2 рублей (16 668 рублей х 1,262 х 12 месяцев);

стоимость накладных расходов на транспортные расходы и услуги связи в расчете на 1 социального педагога, осуществляющего социальный патронат, в год – 5000 рублей»^[4].

То есть семья этих денег не увидит! Их получит сотрудник органов опеки и попечительства, «опекающий» семью! Никаких иных ассигнований законопроектом не предусмотрено!

Но за чей же счет тогда все вышеперечисленные блага? Увы, дорогие родители, их планируется реализовывать за счет семьи… Социальный педагог лишь проинструктирует вас, что вы должны сделать «для обеспечения надлежащих условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего в семье, безопасности несовершеннолетнего, ухода за несовершеннолетним, оказания социально-педагогической, медико-психологической помощи» и т.д. и т.п. А сделать это должны будете вы сами, за свой счет!

И не удивляйтесь этому. Это всего лишь развитие уже намеченного направления социальной работы. 1 июня, в Международный день защиты детей, был подписан указ, утверждающий «Национальную стратегию действий в интересах детей на 2012–2017 годы». И такое развитие во многом личная заслуга председателя Совета Федерации Валентины Матвиенко, которая после подписания указа возглавила координационный совет при Президенте РФ по реализации «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы». В «Стратегии» есть и такие строки:

«В Российской Федерации необходимо шире внедрять эффективные технологии социальной работы, предполагающие опору на собственную активность людей, предоставление им возможности участвовать в решении своих проблем наряду со специалистами, поиск нестандартных экономических решений»^[5].

Шествие 22 сентября в Москве.

Эффективными социальными технологиями здесь называются те, с помощью которых стимулируется использование ресурсов самой семьи для удовлетворения очень широко трактуемых потребностей ребенка (метраж жилой площади, рацион питания, семейный отдых, медицинские услуги, досуг и т.д.). Поддержка государства сводится лишь к продвижению таких технологий.

В «Стратегии» бедность семьи названа одним из факторов риска в плане соблюдения прав ребенка. Дети, живущие в семьях, не способных обеспечить стандарт потребностей ребенка, должны, по логике «Стратегии», изыматься и передаваться семьям, для которых следование стандарту не составит проблемы. То есть закладывается механизм перетока детей из бедных семей в богатые. Этим будет решаться задача «сокращения бедности среди семей с детьми», поскольку у бедных семей детей просто не будет. Захотят ли богатые семьи брать детей? За рубежом большой спрос на русских детей, за это платят деньги. Ведь никто не говорил, что это должны быть непременно российские богатые семьи.

Вернемся к социальному патронату. Социальный патронат предусматривает еще и мониторинг: социальный педагог не только скажет вам, что делать, но и будет проверять, как вы это исполняете. Что будет, если вы не исполняете? Тогда, видимо, вам придется проститься с ребенком… Законопроект вполне позволяет это сделать.

Статья 8 пункт 5: «В случае возникновения достаточных оснований для лишения или ограничения родителей (одного из них) родительских прав во время осуществления социального патроната или по завершении установленного срока его осуществления орган опеки и попечительства обязан предъявить иск в суд о лишении родителей (одного из них) родительских прав либо об ограничении их (его) в родительских правах».

Фактически это означает полную потерю семьей своей независимости. Например, учебное пособие «Педагогические аспекты в социальной работе» (адресуется студентам, преподавателям, практическим работникам) пишет: «Социальный педагог выполняет посредническую функцию в установлении связей и контактов семьи и специалистов-психологов, социальных работников, врачей, юристов, представителей органов власти и общественности»^[6]. Понятно, что если все внешние связи семьи осуществляются через посредника, то семья попадает в совершенную зависимость от него.

Далее: «Социальный педагог самостоятельно определяет задачи, формы, методы социально-педагогической работы, способы решения личных и социальных проблем, меры социальной защиты и социальной помощи, реализации прав и свобод граждан»^[7]. Социальный педагог самостоятельно принимает решения по всем вопросам жизни опекаемой семьи! Заметим, что при этом не требуется ни согласия, ни информирования членов семьи. Также заметим, что чужие личные проблемы он решает, не имея профессионального психологического образования, а «права и свободы граждан» защищает, не имея профессионального юридического.

В таком случае возникает вопрос: до каких пределов может простираться вторжение органов опеки в жизнь семьи при оказании «помощи»? Законопроект умалчивает об этом… а следовательно, права органов опеки при реализации социального патроната не ограничены! Все это тоже – на их усмотрение…

Это является прямым нарушением Конституции РФ глава 2, статья 38:

«1. Материнство и детство, семья находятся под защитой государства.

2. Забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей».

А также глава 2, статья 23:

«1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени.

2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения».

Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения!

Понимает это и автор законопроекта. В пояснительной записке к нему читаем: «В связи с тем, что социальный патронат представляет собой определенное вмешательство в семью, его осуществление будет возможно только с согласия родителей (законных представителей) и с учетом мнения несовершеннолетнего ребенка, достигшего 10-летнего возраста»^[8].

То есть родители должны будут собственноручно написать заявление с просьбой установить над семьей социальный патронат. И именно на основании этого «добровольного» заявления родителей органы опеки получат неограниченную власть над семьей: «Вы же сами просили!»

Социальный патронат устанавливается только при согласии родителей – значит, можно и отказаться от него?! Можно… В интервью каналу ТВЦ глава профильного комитета Госдумы по вопросам семьи, женщин и детей Е.Б.

Мизулина на вопрос: «Что будет, если родители откажутся от социального патроната?» – ответила так: «А если они не согласятся на патронат, то у них просто отберут ребенка».

Над кем может быть установлен социальный патронат

Вопреки уверениям сторонников социального патроната текст законопроекта не содержит никаких оснований для утверждений о том, что патронат будет устанавливаться над «неблагополучными» семьями, в которых дети живут в исключительно тяжелых условиях.

Напротив, использующиеся в законопроекте размытые формулировки, дающие возможность для их чрезвычайно широкой трактовки, говорят о том, что закон ориентирован даже не просто на охват семей в большом диапазоне состояний, а буквально на все существующие семьи вообще! В соответствии с законопроектом социальный патронат может быть установлен над любой семьей.

Автор законопроекта использует для достижения этого как абстрактные формулировки, так и ловкое употребление созвучных, но юридически совершенно не равнозначных терминов: «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении» и «семья, находящаяся в социально опасном положении». В связи с этим данная глава нашей статьи, возможно, потребует от читателя некоторого терпения при разборе этих правовых дебрей.

Итак, социальный патронат устанавливается (пункт 1 статьи 8^[9] законопроекта):

«Социальный патронат устанавливается органом опеки и попечительства в случае, если по результатам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего, проведенного органом опеки и попечительства в порядке, предусмотренном статьей 122 Семейного Кодекса Российской Федерации, установлено, что родители или иные законные представители несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или) отрицательно влияют на его поведение.

Социальный патронат устанавливается органами опеки «по результатам обследования условий жизни, воспитания и развития несовершеннолетнего». То есть по результатам осмотра квартиры и беседы с родителями.

Что может стать причиной такого обследования? В указанной статье 122 Семейного Кодекса читаем:

«Должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в пункте 1 статьи 121 настоящего Кодекса, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.

Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка».

Итак, причиной проведения обследования жизни семьи может стать сигнал от должностных лиц (работников детского сада, школы, поликлиники, больницы, спортивной секции, кружка, аптеки и т.д.).

Но в указанном пункте 1 статьи 121 Семейного Кодекса речь идет о детях, оставшихся без родителей или без попечения родителей! Такие дети признаются безнадзорными (социальными сиротами) и помещаются в детские дома или приемные семьи!

В случае, если речь идет о признании ребенка безнадзорным, хоть немного понятно, какую информацию должны сообщать должностные лица. Это должна быть информация о потере ребенком родителей или существовании угрозы для его жизни и здоровья. Это должно быть выражение мнения должностного лица о том, что ребенку лучше будет в детском доме. Хотя, конечно, мнение мнению рознь…

А вот что должны сообщать органам опеки должностные лица в случае принятия закона о социальном патронате? Это в законопроекте не оговаривается, а значит, имеет самые широкие возможности для толкования!

Не так давно в Московской области была введена новая практика (к сожалению, у нас нет информации по России): обо всех случаях травм у несовершеннолетних травмопункты сообщают участковым инспекторам, которые обязаны провести расследование с целью установления лиц, виновных в получении ребенком травмы. При этом с кого, как вы думаете, берутся показания? С родителей, конечно! Дорогие родители, не удивляйтесь, если после того, как вы с ребенком обратитесь в травмопункт, к вам заглянет участковый. Будьте готовы умно ответить ему.

В доверительной беседе один из участковых педиатров Московской области рассказал, что всех участковых врачей недавно проинструктировали при вызовах на дом обращать особое внимание на «условия жизни ребенка» и сообщать, если что-то покажется им странным. Дорогие родители, будьте вежливы с врачами! Или теперь их лучше вообще не вызывать?

Известны случаи, когда бдительная воспитательница детского сада сообщила в органы опеки о царапине на шее у ребенка, работники ЕИРЦ сообщали о задолженности по квартплате; школьный психолог обратилась в органы опеки, так как была недовольна отказом родителей предоставить ей информацию личного характера; директор школы –так как была недовольна несговорчивостью родителей. Примеров масса!

И что же, все это поводы для проверки органов опеки?

25 сентября при обсуждении законопроекта в Госдуме депутатом М.Б. Терентьевым был задан вопрос: «Что будет являться основанием для обследования условий жизни семьи?» Представлявшая законопроект о социальном патронате зам. министра образования и науки Н.В. Третьяк ответила: «Основанием для обследования семьи может являться как заявление самих родителей, так и сообщение любых заинтересованных органов»^[10].

Никакой проверки поступившей информации не предусмотрено, требуется только сам факт «сообщения».

А ведь еще принимается информация от «иных граждан» – то есть от любых частных лиц (соседей; родственников; дворового хулигана, имеющего «зуб» на чужого папу, который дал ему по шее; бабушки у подъезда, которой невежливо ответила чья-то мама и т.д. ).

Итак, органы опеки получили сигнал и пришли в семью. Они должны установить, имеются ли «условия, препятствующие нормальному воспитанию и развитию» ребенка и не влияют ли родители «отрицательно на его поведение».

Кстати, что это такое – «нормальное воспитание и развитие»? Законопроект таких пояснений не содержит.

Необходимо обратить внимание, что эта формулировка встречается в статье 121 Семейного Кодекса (там она, кстати, тоже появилась совсем недавно – 24 апреля 2008 года – в связи с принятием Федерального Закона «Об опеке и попечительстве»).

Но там она, по крайней мере, применятся к таким ситуациям, как «смерть родителей», «лишение родителей родительских прав», и стоит после «условий, представляющих угрозу жизни или здоровью» ребенка. И так как речь идет ни много ни мало как об изъятии ребенка из семьи, можно предположить, что там «условия, препятствующие нормальному воспитанию и развитию», должны пониматься как такие условия, которые делают невозможным пребывание ребенка в семье.

Социальный патронат тоже устанавливается в случае, если родители создают «условия, препятствующие нормальному воспитанию и развитию» ребенка. Но здесь уже в контексте ситуации, когда родители «отрицательно влияют на поведение» ребенка.

На заседании Госдумы 25 сентября депутат Д.И. Савельев задал вопрос: «Кто знает, что такое нормальное воспитание и развитие, и кто будет определять эту норму?»

Представляющая законопроект о социальном патронате зам. министра образования и науки Н.В. Третьяк ответила так: «Препятствует ли ситуация, сложившаяся в семье, нормальному развитию ребенка, решат совместно органы опеки и попечительства и семья»^[11]. Очень трогательная риторика, но про права семьи в законопроекте нет ни слова, а это значит, что решать будут органы опеки на свое усмотрение.

А что значит «родители отрицательно влияют на поведение» ребенка? В законопроекте это не поясняется, а на практике эту формулировку можно применить к чему угодно. Например, сейчас государство ужесточает свою позицию по отношению к курению, а папа курит. Или мама любит смотреть сериалы или проводит много времени за компьютером. А, например, человек «нетрадиционной ориентации» скажет, что отрицательным примером для ребенка является твердый моногамный брак родителей. Нет абсолютно никаких критериев для вынесения оценки! Даже если бы они и существовали – кто может утверждать, что он человек совершенный, чуждый любых негативных качеств? Никто! А это значит, что под такую формулировку может попасть любой родитель! А попадет он или нет, зависит только от решения конкретного чиновника органов опеки. Так что социальный патронат может быть установлен над любой семьей!

Подтверждает это и следующее. 20 сентября на круглом столе в Госдуме представительница комитета по вопросам семьи, женщин и детей огласила проект постановления (подзаконный акт), в котором говорится, что основанием для назначения социального патроната будет являться «выявлениеоднократного акта насилия (как физического, так и психологического), не повлекшего опасности для жизни и здоровья»^[12]. При этом планируется использовать чрезвычайно широкое понимание термина «насилие».

Но и это еще не все. На официальном сайте Госдумы РФ в «Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности» (в ней отражается информация о внесении и рассмотрении всех законопроектов) есть и страница, посвященная закону о социальной опеке. На ней опубликовано Заключение Правового управления от 23 мая 2012 года с оценкой юридической адекватности законопроекта. Двух из его положений мы коснемся. «Обращаем внимание, что законопроект содержит внутренние противоречия, касающиеся определения семьи, в отношении которой может быть установлен социальный патронат»^[13]. Дело в том, что в разных местах законопроекта основания для установления социального патроната сформулированы по-разному!

Вариант 1 – минимум.

Митинг 22 сентября.

Мы уже цитировали пункт 1 статьи 8^[14]: «Социальный патронат устанавливается… если… установлено, что родители или иные законные представители несовершеннолетнего, находящегося в социально опасном положении, создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие его нормальному воспитанию и развитию, и (или) отрицательно влияют на его поведение».

Естественно, что не искушенный читатель законопроекта считает основанием для установления социального патроната выделенные нами случаи. В данном тексте нахождение несовершеннолетнего в социально опасном положении не является основанием для установления социального патроната.

Вариант 2 – максимум.

В пунктах 3, 4, 5 и 6 законопроекта в неразличимой для непрофессионала форме говорится о уже существенно расширенных основаниях для установления социального патроната: «В абзацах 1, 2 пункта 3, пункте 4, абзаце 1 пункта 5, пункте 6 новой статьи 8 Закона говорится об установлении социального патроната в отношении семьи, находящейся в социально опасном положении, то есть семьи (с учетом проектных изменений), имеющей детей, находящихся в социально опасном положении, а также семьи, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними, либо создают своими действиями (бездействием) условия, препятствующие их нормальному воспитанию и развитию»^[15].

В этом случае нахождение несовершеннолетнего в социально опасном положении уже является основанием для установления социального патроната.

Термин «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении», раскрывается в главе 1 ФЗ № 120: «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, – лицо, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия»^[16].

Основания для назначения социального патроната, совпадающие в обоих вариантах, подчеркнуты. Жирным выделены случаи, которых нет в первом варианте.

А главное – во втором случае в определении термина «несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении», есть следующая формулировка: «лицо, которое… находится в обстановке… не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию». Под такой формулировкой можно понимать все что угодно.

Лидер «ювенального лобби», бывший депутат Государственной Думы РФ, председатель редакционного совета альманаха «Вопросы ювенальной юстиции» Е.Ф. Лахова высказалась по этому поводу так: «В России 100% детей находятся в социально опасном положении».

Автор законопроекта виртуозно владеет юридической терминологией и, пользуясь этим, «проталкивает» законопроект с очевидной для всех программой минимум. Но понятно, что после его принятия будут предприняты шаги и для реализации скрытой до поры до времени программы-максимум.

(Окончание следует.)