Бухгалтерский самострел

Сверхжесткий бюджет на предстоящую трехлетку столкнет экономику на траекторию с темпами роста около 3% в год. Это будет означать невозможность достижения научно-технологического прорыва и фактический отказ от модернизации здравоохранения, образования и транспортной инфраструктуры. Четырнадцать суток до 1 октября, отведенные законопроекту о бюджете-2013-2015 на обсуждение в правительстве до внесения в Госдуму, выдались жаркими.

Последний раз столь жесткое столкновение Минфина и Минэкономразвития по поводу идеологии и приоритетов бюджетной политики имело место полтора года назад, еще при экс-министре финансов Алексее Кудрине. Его бывший заместитель, а ныне преемник Антон Силуанов пошел дальше своего шефа: анализ законопроекта и комментарии вовлеченных в процесс лиц свидетельствуют о том, что степень пренебрежения долгосрочными задачами развития страны в этом документе беспрецедентна.

Суть подхода Минфина проста. Надо во что бы то ни стало снижать зависимость бюджета от колебаний внешнеэкономической конъюнктуры и максимально увеличивать финансовые резервы государства на случай нового кризиса вне зависимости от состояния реального сектора экономики.

Приоритеты МЭР в экономической политике принципиально иные: слишком рьяное накопление резервных фондов не оправданно, умеренный дефицит бюджета и разумное бремя госдолга — посильная плата за модернизацию инфраструктуры, здравоохранения, образования и науки.

На заседании правительства 20 сентября глава МЭР Андрей Белоусов охарактеризовал предлагаемый бюджет как чрезвычайно жесткий: «По федеральному бюджету мы запланировали сокращение бюджетных расходов с 25 процентов ВВП на пике кризиса, когда были максимально раскручены государственные расходы, до примерно 19 процентов в 2015 году, то есть на шесть процентных пунктов. Должен сказать, что в таких масштабах бюджетная консолидация осуществляется только странами, которые испытывают большие финансовые трудности либо хотят избежать их. Это такие страны, как Великобритания и Испания».

Надо сразу же оговориться: Минэкономразвития признает важность наличия бюджетного правила. Для неспециалистов поясним, что оно включает в себя алгоритм определения расчетной цены на нефть, используемой при верстке бюджета, а также набор параметров, задающих процедуры накопления и расходования нефтегазовых доходов. Однако степень жесткости нынешнего бюджетного правила представляется МЭР избыточной. Андрей Белоусов предложил смягчить его, снизив неприкосновенный потолок Резервного фонда с 7% ВВП до 5%, сверх которого нефтегазовые доходы бюджета можно частично использовать на инвестиции в инфраструктуру. Это позволило бы подключить часть нефтегазовых доходов к инфраструктурным инвестициям не за пределами 2017 года, как это выходило по версии Минфина, а уже в 2014 году.

Поддержка экономики государственным спросом особенно уместна в нынешней макроэкономической реальности, когда экспортный сектор утратил роль мощного драйвера экономического роста. «Если в 2003—2007 годы внешнеэкономический фактор определял более половины экономического роста, то есть примерно 3,5—4 процентных пункта из 7—8 процентов прироста ВВП, то в предстоящее трехлетие вклад этого фактора будет меньше одного процентного пункта», — доложил Белоусов членам правительства.

Однако Силуанов ответил отказом. «Снижение лимита Резервного фонда не пойдет на пользу устойчивости бюджета, — заявил он журналистам уже после «бюджетного» заседания кабинета. — Считаю, что пятипроцентный объем Резервного фонда недостаточен для того, чтобы нам спокойно исполнять бюджет и каждый раз не бояться, снизятся цены на нефть ниже 80 долларов за баррель или не снизятся. В 2009—2010 годах на антикризисные меры было потрачено из Резервного фонда около 8 процентов ВВП».

В концентрированном виде суть идейной сшибки Минфина и МЭР вокруг бюджета сформулировал в беседе с «Экспертом» замминистра экономики Андрей Клепач: «Риски ухудшения мировой конъюнктуры есть, и они серьезные. Никто не отменял высокую степень уязвимости нашей экономики от падения нефтяных цен и возмущений на мировых рынках капитала. Но важно и то, как мы реагируем на эти вызовы. Можно выбрать пассивную тактику — залечь на дно и копить на черный день, откладывая назревшие реформы и преобразования из-за недостатка средств. Но если государство не вкладывает деньги в свою экономику, а накапливает их в виде валютных активов за рубежом, то почему бизнес должен поступать иначе? Одно из лекарств против оттока капитала — это ясность и устойчивость государственной политики развития инфраструктуры и наукоемких сфер, где для частных инвестиций риски слишком велики».

В условиях стагнации мировых рынков возрастает потребность в стимулировании внутреннего спроса, импорте технологий, в том числе и путем реализации приоритетных национальных проектов, которые могут стать катализаторами нового качества роста, новых предпринимательских и общественных инициатив. «Это потребует дополнительных расходов, по оценке Минэкономразвития, минимум около 0,5—0,8 процента ВВП, — продолжает Клепач. — Но тем самым мы делаем экономику и общество более сильными, конкурентоспособными и устойчивыми к любым кризисам».

Единственное, в чем Минфин и МЭР оказались единодушны — и премьер Дмитрий Медведев поддержал их, — это в возможности расходования на текущие нужды ряда нерегулярных источников государственных средств, таких как накопленные дивиденды госкомпании «Роснефтегаз» (порядка 120 млрд рублей), а также выручка от недавней продажи 7,58% доли ЦБ в Сбербанке (более 180 млрд рублей).

Решено, что дивиденды «Роснефтегаза» пойдут на выкуп допэмиссии госкомпании «Русгидро» в 2012 году, что заметно увеличит ее инвестиционный потенциал по созданию новых мощностей в энергогенерации. Масштаб изъятия прибыли ЦБ, в том числе от SPO Сбербанка, продолжает обсуждаться. Предложение МЭР — 75% изъять в бюджет, что на 115 млрд выше первоначальных ориентировок Минфина.

Тем не менее надо признать, что нынешний раунд битвы за бюджет проигран Минэкономразвития практически вчистую. Несмотря на критические замечания президента и жалобы на фискальное удушье от отраслевых министров, правительство в целом одобрило проект Минфина.

Минфин вне критики

Мантру о нынешнем сверхвысоком дефиците бюджета, точнее его аналитической разновидности с труднопроизносимым названием «ненефтегазовый» (обычное, кассовое сальдо федерального бюджета за восемь месяцев текущего года положительное), сторонники охранительной фискальной политики вдолбили в голову даже президенту.

«По-прежнему остается высоким ненефтегазовый дефицит бюджета. На текущий год этот показатель оценивается в 10,6 процента ВВП, — заявил Владимир Путин на совещании с членами правительства в Сочи 18 сентября. — Нет необходимости говорить, здесь заключаются высокие потенциальные риски. Именно для того, чтобы повысить устойчивость бюджетной системы на долгосрочную перспективу, укрепить макроэкономическую стабильность, было принято решение о новом бюджетном правиле. Его применение призвано снизить негативные влияния текущих колебаний, создать дополнительные возможности для бюджетного маневра — накопления резервов».

Однако президент подверг разносу некоторых министров (в частности, Путин пообещал «обратить внимание председателя правительства на необходимость объявить выговор министру регионального развития и министру труда») не за нарушение пресловутого бюджетного правила, а за вполне конкретные прегрешения, а именно полное игнорирование в проекте бюджета обеспечительных расходов целого ряда решений, зафиксированных в майских президентских указах. Это и налаживание транспортных связей труднодоступных территорий Дальнего Востока, и обеспечение повышенного уровня заработной платы в вузах, и иные поручения, в основном социального толка.

Загадочным образом крайними в этой публичной порке оказались именно отраслевые министры, а не Министерство финансов.

Внесенный в правительство проект бюджета не учитывал отраженные в майских указах президента решения о повышении заработных плат в бюджетной сфере, в том числе профессорско-преподавательскому составу (12 млрд рублей) и работникам культуры.

Сейчас решается вопрос, как эти средства учесть, перераспределив из других статей.

Но речь идет только о 2013 годе. Совершенно непонятно, какой уровень зарплат в бюджетном секторе экономики будет в 2014—2015 годах. Хотя бюджет формально является трехлетним, он дает реальную картину расходов только на один год. Значительные суммы «завешены» в так называемых условно-распределенных расходах, то есть фактически речь идет о том, что некоторые ключевые решения в экономической и социальной политике находятся в подвешенном состоянии, отложены на следующий бюджетный цикл. Нынешнюю версию проекта можно смело назвать бюджетом отложенных решений.

Ратный подвиг совершил — дом спалил

Нынешняя версия бюджета по доходам принята исходя из умеренно оптимистичного варианта прогноза с темпами роста 3,7% ВВП в 2013 году и 4,3—4,5% в 2014—2015 годах. Но этот сценарий предполагал принятие целого ряда решений по финансированию модернизации транспортной инфраструктуры, образования, здравоохранения и науки. Нынешняя же версия бюджета по расходам ни одного из этих решений не обеспечивает. Фактически речь идет о замораживании инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, существенно сокращаются в реальном выражении государственные капитальные затраты, сначала ограничиваются, а затем сокращаются расходы на науку, включая государственные НИОКР.

Все отдается на откуп частному сектору.

Часть фундаментальных научных программ, истекающих в 2013 году, включая обеспечивающие новую модель функционирования вузов и занятые в них научно-педагогические кадры, не получит никакого финансирования в 2014—2015 годах. Предполагается, видимо, что ученые сами себе заработают. В результате совокупные расходы на НИОКР неизбежно будут сокращаться, а разрыв по доле расходов на НИОКР в ВВП не только с ЕС, но и с Китаем увеличится. По оценкам МЭР, расходы России на НИОКР снижаются относительно ВВП уже третий год подряд. Они оцениваются сейчас в 1,1% ВВП, что вдвое меньше, чем в Евросоюзе и других развитых странах. К примеру, в Швеции, Южной Корее, Японии, Дании, Швейцарии их более 3% ВВП, в США — 2,8% ВВП. Прогноз МЭР закладывал небольшой, но рост расходов на НИОКР примерно до 1,2% ВВП.

Однако, как видим, даже такой скромный рост пал жертвой маниакальной борьбы Минфина за нулевой дефицит. Интересный бухгалтерский финт придумал Минфин, добившись экономии расходов по госпрограмме вооружения и развития оборонно-промышленного комплекса.

Он сместил часть из них на следующий бюджетный цикл (на 2016 год) и заместил в нынешнем цикле… кредитами коммерческих банков. Ай, молодца!

Мало того что кредиты небесплатные, соответственно, мы заведомо индексируем «горб» будущих бюджетных ассигнований, к тому же не факт, что банки вообще согласятся кредитовать оборонку в нужных объемах. Белоусов предложил хоть как-то спасти ситуацию: «Первое — 100 процентов этих кредитов должно быть покрыто госгарантиями, и второе — на 100 процентов этих средств должно быть предусмотрено субсидирование процентных ставок».

В части здравоохранения Минфин обосновывает сокращение федеральных ассигнований тем, что часть из них будет переложена на страховую медицину. В результате расходы федерального бюджета на здравоохранение сократятся уже в 2013 году на 18% по номиналу (а инфляция сократит реальную покупательную силу этих средств еще на 6—7%). «Однако в консолидированном бюджете с учетом средств обязательного медицинского страхования доля этих расходов в ВВП увеличивается, а общая сумма достигнет 2,5 триллиона рублей», — в этом пассаже Силуанова на заседании кабинета сквозила гордость профессионального финансиста. МЭР, Минздрав, независимые эксперты и здравый смысл единодушны: такой кульбит будет означать неминуемую деградацию высокотехнологичной медицины и медицинской науки. Кроме того, профилактика и работа с целым рядом заболеваний — туберкулезом и проч. — не могут быть «погружены» в страховую медицину без существенных угроз для национальной безопасности и долговременных негативных последствий для здоровья граждан.

Аналогичным манером Минфин решил сбросить на бюджеты субъектов федерации львиную долю расходов на образование. В результате доля федерального бюджета в совокупных расходах консолидированного бюджета на здравоохранение и образование сжимается до 15 и 19% соответственно. «При этом дефицит региональных бюджетов может вырасти до 0,5—0,8 процента ВВП, — рассуждает Андрей Клепач. — Это остро ставит вопрос о расширении собственной доходной базы региональных бюджетов. Одним из возможных решений могло бы стать введение на региональном уровне налога с продаж».

Дума не проштампует

Форсирование сокращения федеральных бюджетных расходов становится серьезным фактором торможения темпов роста экономики. Для модернизации нам необходимо опережающее развитие транспортной, инновационной инфраструктуры и человеческого капитала. При сложившихся тенденциях мы получим сокращение за три года расходов бюджетной системы на экономику на 1,1% ВВП, образование и здравоохранение — на 0,4—0,5% ВВП. Это не только потеря количественной величины роста (почти один процентный пункт в год), но и качества развития. Исходя из нынешнего сверхжесткого варианта трехлетнего бюджета к концу 2015 года государственный долг (внешний и внутренний) вырастет до 13,2% ВВП с 11,5% ВВП сегодня.

Очевидно, темпы наращивания госдолга могут быть серьезно увеличены.

Нам представляется, что госдолг в размере по крайней мере до 30% ВВП мы смело сможем обслуживать без ущерба для решения других задач. Должны быть резко расширены и внебюджетные каналы расходов на госинвестиции. Часть расходов на инфраструктуру, транспортную и социальную структуры надо выводить «за бюджет» либо осуществлять на принципах государственно-частного партнерства с помощью гарантий, облигаций, обеспеченных госгарантиями, и других инструментов. Потребности в модернизации инфраструктуры в стране столь огромны, что на их полное бюджетное финансирование денег не будет хватать даже при сколь угодно высоких ценах на нефть.

Идея расширения финансирования модернизации инфраструктуры не является маргинальной и в правительстве.

В частности, на заседании кабинета 20 сентября ее высказал вице-премьер Аркадий Дворкович: «Мы должны искать другие механизмы и источники увеличения капиталовложений в развитие дорожного строительства, железнодорожного транспорта, аэропортов, портов и электрических сетей. Это прежде всего механизмы государственно-частного партнерства, инфраструктурных облигаций. Решения на эту тему тоже подготовлены и будут представлены на утверждение в правительство в ближайшие дни».

На момент сдачи номера никакой более подробной информации о таких решениях не поступало.

А вот «нулевое чтение» проекта бюджета в Госдуме — так назвал заседание фракции «Единой России» с участием Силуанова в прошлую среду глава фракции Андрей Воробьев — оказалось на удивление бурным. Минфину были предъявлены серьезные претензии и замечания. В частности, была высказана обеспокоенность, что региональные бюджеты могут не справиться с выделением необходимых средств на повышение оплаты учителей, врачей и работников культуры.

Минфину было указано на отсутствие средств (около 5 млрд рублей) на обеспечение членства России в ВТО. При этом Силуанову фактически пришлось оправдываться — он предложил исправить эту ошибку поправками ко второму чтению при прохождении документа в Думе. В любом случае уже понятно, что обсуждение законопроекта о бюджете в Думе обещает быть очень непростым. Нас ждут новые раунды битвы за бюджет.