Может ли государство, не будучи демократическим, хорошо управляться?

Пекин выковал из своего народа общество потребителей и патриотов

Беспомощность европейских политиков перед лицом мирового и долгового кризиса подорвала доверие к западным политическим институтам. То обстоятельство, что крупные страны с переходной экономикой в то же время переживают экономический подъем, многих на Западе озадачивает: неужели у других получается лучше? Второй материал из серии публикаций журнала Spiegel, посвященной будущему управления, на примере Китая пытается ответить на вопрос: может ли государство, не будучи демократическим, хорошо управляться?

Китай – авторитарное государство, но привлечение экспертов и эксперименты размягчают механизмы власти.

Когда Дуань Тинчжи засыпает, он видит во сне фонтаны. Повсюду в его городе в воздух должны взметнуться струи воды – на радость людям. Как писали в газетах, в один прекрасный день в новом округе Ланьчжоу, к северу от исторического центра, будет бить тысяча фонтанов.
Пока же Дуань видит овец. Овец с грязным мехом, таким же серым, как небо над головой. Овцы бредут по многополосной свежезаасфальтированной дороге, мешают движению. Они напоминают Дуаню, работающему в строительном ведомстве, о том, как далеко до будущего и сколько еще предстоит работы. Дуань на неделе даже ночует в новом округе Ланьчжоу, времени не остается – ни для семьи, ни для журналистов.
Не так часто люди проявляют интерес к здешним местам – бедной провинции Ганьсу на северо-западе КНР с ее горами и пустынями. И потому Дуань склоняется над переговорным столом и говорит так, будто хочет заставить будущее поторопиться. У региона «колоссальный потенциал», убеждает он, разрубая ребром ладони воздух, каждый аргумент — удар. Во-первых, аэропорт, железная дорога,автострады — все есть. Во-вторых, «неограниченные электрические мощности». В-третьих, природные ископаемые: уголь, нефть, никель. И, разумеется, множество рабочих рук.
Голос Дуаня смягчается. Он хочет привлечь международные концерны в новый Ланьчжоу. «Возможно, — говорит он, и его голос становится совсем певучим, — вы могли бы помочь сделать так, чтобы к нам пришел Siemens». Партийный функционер, сидящий рядом, кивает.
Дуаню нужно идти. Выдался сумрачный день, ветер гуляет в каркасах зданий. К 2015 году здесь должны будут поселиться 300 тысяч человек, к 2020 году — 600 тысяч, в перспективе – миллион.
Вообще говоря, Дуань – всего лишь местный главный проектировщик, маленький человек. Большие главные проектировщики сидят в Пекине и тянут на себе самую трудную в мире работу: управляют народом численностью 1,3 млрд человек. Провинции КНР по населению сопоставимы с иными государствами. В Хунане живут столько же людей, сколько во Франции, в Хубэе — столько же, сколько в Италии, в Сычуане — как в Германии. Власти КНР сделали немало. При Мао Цзэдуне миллионы китайцев умирали от голода; сегодня Китай по объему ВВП занимает второе место в мире.
Европа, погрязшая в долговом и идейном кризисе, как завороженная, смотрит на стремительно развивающиеся страны Востока и пытается разобраться, как работает система госуправления в других государствах. Кроме того, в воздухе повис другой — неслыханный — вопрос: возможно ли, чтобы недемократическое правительство было хорошим?
Принципы «хорошего управления» в сегодняшнем Китае понимают так: правительство должно стремиться к удовлетворению материальных потребностей своего народа. В Китае быстрый рост благосостояния почувствовало на себе, главным образом, население восточного побережья. Дело в том, что реформатор Дэн Сяопин в свое время принял осознанное решение развивать в первую очередь приморские регионы. Те, кто от политики Дэна остался в проигрыше, живут в глубине континента и на западе.
Это шанхайцам в такси рассказывают, какой температуры положено подавать вино (на экране, встроенном в спинку сиденья, можно смотреть рекламные ролики). А иные крестьяне на западе страны живут в пещерах, потому что не могут позволить себе даже дома из кирпича. Программа «великого освоения западных территорий», как ее пафосно называют в Пекине, являет собой реакцию правительства на эту проблему.
О значении, которое центральное правительство придает этому проекту, говорит то обстоятельство, что для его реализации даже создали особую группу управления под председательством премьер-министра Вэня Цзябао и специальное ведомство. Новую стратегию утвердили в 1999 году, при президенте Цзяне Цзэмине. И даже если для самого Цзэминя политика освоения западных территорий была возможностью оставить след в истории, она — признак силы. С «проблемой национальных масштабов» борются последовательно и не торопясь. Когда нет электората, то нет и необходимости ориентироваться на группы избирателей или на сроки легислатуры — это рыночное преимущество авторитарной системы.
Госпожа Ли Инмин принимает журналистов в сером здании непритязательной архитектуры в Пекине. Эта женщина — заместитель директора Ведомства по Западному региону, подотчетного Национальной комиссии развития и реформ (НКРР). Она всем довольна — насколько это возможно сегодня, на втором году двенадцатой китайской пятилетки.
Проложены десятки тысяч рельсовых путей и высокоскоростных магистралей, включая спорную железную дорогу в Лхасу, которая обошлась примерно в 3,3 млрд евро; построены новые ГЭС, аэропорты, газопроводы, оптоволоконная сеть. Ли говорит: «Успехи, которых мы добились в этом регионе за последние 10 лет, превосходят все то, что было сделано за предшествующие 50 лет».
С недавних пор так называемый индекс Starbucks, дающий представление о расселении представителей среднего класса, «влюбленных в бренды», охватывает и КНР. В Ланьчжоу нет ни одного кафе Starbucks, а в Шанхае их почти полторы сотни. Когда же уровень жизни китайцев на западе и на востоке страны сравняется?
«Это долгий путь», — говорит Ли с улыбкой. Ее заботят не города. Госпожа Ли больше беспокоится о селянах и о проценте неграмотных. Так, в провинции Ганьсу за первые десять лет третьего тысячелетия соответствующий показатель снизился с 14,3% до 8,7%. Но разница с южной провинцией Гуандун, где доля не умеющих читать и писать составляет меньше 2%, остается огромной.
Ли говорит: «Важнейшую роль для развития Китая играют талантливые люди». И начинает рассказывать, как правительство строит школы, обустраивает дортуары, как сотни деловых связей сближают различные регионы страны. Университеты, расположенные на восточном побережье, берут шефство над институтами на западе, восточные провинции вступают в партнерские отношения с западными. Кроме того, рассказывает госпожа Ли, каждый год больше 10 тысяч выпускников вузов по собственному желанию отправлялись в западные регионы, чтобы преподавать, в частности, английский язык. Конечно, такая страничка в биографии оказывается полезной, если ты делаешь карьеру на государственной службе. Часть столь вожделенных вакансий зарезервирована специально за такими добровольцами. «Но для этих молодых людей главное – готовность прийти на помощь, – продолжает госпожа Ли. – Они хотят внести свой вклад в развитие общества».
Под конец, уже в фойе, она добавляет: «Наши вожди сказали нам, что это проект века». И спешит на следующую встречу – время не ждет.
Господин Дуань тоже в цейтноте. Он занимается строительством — делает то, что по-настоящему умеет. Ланьчжоу — это не Штутгарт, китайские прагматики не устраивают дискуссий о судьбе редких жуков-отшельников, которым будет негде размножаться, если вырубить пару деревьев.
Тем более что земля в любом случае считается собственностью государства, а трудовые мигранты, воздвигающие новый район, работают не покладая рук и довольны, если им удается получить примерно 2500 юаней в месяц (около 300 евро). Тех, кто сегодня живет на этих землях, переселяют. Как им к этому относиться, разъясняется в правительственной брошюрке: «Строительство нового округа Ланьчжоу — это великолепное решение, разработанное городским правительством и комитетом партии в целях реализации стратегии по масштабному развитию западного Китая». Там же можно узнать, кому и какая причитается компенсация — во всех деталях: за бетонный колодец выплатят 4000 юаней (500 евро), за перенос захоронения — по 700 юаней за каждую могилу.
В Ланьчжоу и правда есть крестьяне, которым этот проект по душе, несмотря на то что на месте их домов в скором времени появится водохранилище. Они надеются, что в новом городе смогут устроиться водителями, будут возить топ-менеджеров компаний. Есть здесь и студент мединститута, который когда-нибудь хочет перебраться в Пекин — туда, где работают лучшие. Говорит, что самая большая мечта в его жизни — собственный Lamborghini.
Для таких, как он, правительство и делает все это, им оно стремится помочь, поднять уровень жизни. Нужно, чтобы этот студент расхотел уезжать, отъезд самых талантливых — одна из главных проблем региона. Чтобы крестьяне не озлоблялись, нужно дать им надежду. Разумеется, мэр и секретарь партийного комитета Ланьчжоу не забывают и о своей карьере. Рост экономики по-прежнему остается критерием успешности политиков на местах.
Тем временем население города увеличивается и насчитывает сегодня 3,6 млн человек. Но Ланьчжоу, зажатому между горами и четырнадцать лет назад объявленному самым грязным городом на планете, некуда расширяться. Чиновники рассматривали было возможность снести вершины гор, но потом все же остановили свой выбор на пустыре рядом с аэропортом.
Впрочем, в Ланьчжоу есть и те, кто предпочел бы инвестировать деньги в старый город. Правда, заявить об этом открыто они не готовы. Цена эффективного развития Китая, которым многие на Западе так восторгаются, — молчание тех, кто не согласен с принимаемыми решениями. Правительству виднее, что хорошо для страны. И если что-то служит всеобщему благу, то отдельным индивидам нужно с этим смириться.
Однако новый округ Ланьчжоу — это лишь кусочек мозаики; когда в Пекине принималась программа развития западных территорий, то речь шла о более впечатляющих целях. Прежде всего планировалось сблизить запад КНР с остальными регионами страны. В этом залог стабильности, а стабильность — любимый термин китайских правителей. И потому «стратегию освоения запада» включили в программу национальной пятилетки.
Пятилетний план — самостоятельный инструмент внутренней политики. Он разрабатывается на протяжении двух лет. Сначала отдел стратегического планирования НКРР подготавливает первые варианты — разумеется, под руководством ЦК и политбюро.
Затем в игру включаются городские и региональные правительства, равно как и министерства, а также специалисты из университетов и исследовательских центров. Десятки рабочих проектов проходят экспертизу, дорабатываются и оцениваются в ЦК партии, пока наконец не родится новый пятилетний план и достигнутый консенсус не будет зафиксирован на бумаге. У этого процесса есть полезный побочный эффект: разработка планов сама по себе сплачивает гигантский административный аппарат КНР. Кроме того, здесь действует то же правило, что и в других областях политики Китая, где проекты документов неизменно переправляются из одной инстанции в другую, а собрания длятся вечно: консенсус обязывает. И каждый, кто согласился
с предложением, отвечает за результат.
Наконец на третий год соответствующей пятилетки производится промежуточное подведение итогов. В последний раз НКРР даже обратилась к Всемирному банку с просьбой дать свою оценку, после чего тот в 2008 году опубликовал собственный отчет о реализации одиннадцатого пятилетнего плана. А на четвертом году начинается подготовка следующего плана.
Конечно же, с 1953 года пятилетние планы КНР изменились. Если поначалу китайцы пытались подражать Советскому Союзу, то сегодня Пекин ориентируется только на управление, не пытаясь подменить собой рынок, а создавая основу для его функционирования. Изменилось даже само название: теперь официально «план» заменили «программой». Тем не менее самого планирования никто не отменял.
Пятилетние планы сами задают динамику развития: как правило, начало новой пятилетки не совпадает со сменой правительства. Таким образом, новый руководитель обязан придерживаться ранее принятого плана и заданных целей, что не позволяет незамедлительно и радикально менять курс. Возможно, это огорчает тех представителей правящей элиты, которым оказывается трудно себя проявить. Зато такой принцип создает непрерывность основных направлений политики.

Планирование помогает обуздывать чиновников.
Дин Вэньгуан мечтает поучаствовать в следующем пятилетнем плане центральных властей. 48-летний невысокий мужчина знает, как участие — одно из основополагающих слагаемых «хорошего управления» — может функционировать в Китае, если запасешься терпением. И он понимает, что с недавних пор Пекин пытается сочетать оба вектора управления: сверху вниз и снизу вверх.
Дин тоже хотел бороться с бедностью на западе страны. Но он считал, что одних денег для этого мало, нужны идеи. Дин возглавляет неправительственную организацию и преподает в Университете Ланьчжоу. Когда в 2003 году он приехал в село Циншуйлин, то выявил замкнутый круг: крестьяне вырубают деревья, чтобы топить дома, готовить пищу и продавать древесину. Результат – эрозия почв и оползни. Но чем строже природа карает людей, тем больше усугубляется их материальное положение.
Дин хочет создать «круговорот добра»: нужно, чтобы крестьяне разводили коров. Для этого им придется высевать траву, а из навоза они смогут производить биогаз. Поэтому организация по оказанию помощи предоставила самым бедным селянам коров. По условию приплод новоиспеченные скотоводы должны были отдать тем из своих соседей, у которых дела шли чуть получше; следующее поколение телят предназначалось уже для самых обеспеченных бедняков. В результате сегодня крестьяне живут в кирпичных домах, многие обзавелись тракторами, мотороллерами, мобильниками, у всех появились цветные телевизоры.
Но как подвести правительство к необходимости реализации своей модели в масштабах страны? Как объяснить власть имущим, что все нужно рассматривать в комплексе, что коровьи лепешки и предотвращение чрезвычайных ситуаций тесно взаимосвязаны? Дин занялся лоббированием.
Чтобы осуществить задуманное, в первую очередь необходимо доверие. А чтобы приобрести его, нужен определенный социальный статус. Дин говорит: «Я профессор. Если бы я был никем, то чиновники не стали бы меня даже слушать». Кроме того, задача упрощается, если есть награда и если ты занимаешь определенный пост — например, депутата в Народном собрании. Когда оползни привели к гибели почти 1,5 тысячи человек в провинции Ганьсу, Дина пригласили выступить с докладом перед региональным правительством.
Дин — постоянный советник министерства науки в Пекине. К нему обращаются за экспертными заключениями. Дин — член партии. «В Китае это важно», — говорит он и смеется.
В свое время Дину в первую очередь нужен был «партнер» в местном правительстве. К счастью, у него нашлось контактное лицо: в правительственном аппарате провинции работал тесть одного из его студентов. Последнему удалось выяснить, что местные чиновники заинтересованы в сельском проекте Дина.
На этом этапе в игру вступает гуаньси. Гуаньси — связь между просителем и покровителем. Гуаньси — это часть китайской культуры, а значит, и политики. Необходимым условием для возникновения гуаньси являются точки соприкосновения в личной сфере: учеба в одной школе или в одном университете, служба в одной части.
Дин четыре года работал в правительстве провинции, отвечал за борьбу с бедностью. Его бывшие коллеги помогли ему наладить контакт с их начальством. Помог случай: Дин вместе с чиновниками отправился в деловое турне по Европе в целях проведения «совместного мозгового штурма». Что еще лучше, отныне Дин будет участвовать в исследовательском проекте Китайской академии наук и регулярно летать в столицу. Дин говорит: «Если у тебя есть гуаньси, значит, тебе придется меньше времени тратить на лоббистскую деятельность».
Несмотря на это, он, разумеется, должен доказать, что предлагаемые реформы можно реализовать и что они не влетят в копеечку. Причем, как он успел выяснить, обивать пороги нужно как можно чаще, отчеты ужимать до трех страниц формата A4, выбирать хорошие рестораны. «Совместный ужин может создать непринужденную дружественную атмосферу для разговора о том, что для тебя важно», — говорит Дин. Здесь, где отпадает необходимость играть определенную роль, гуаньси процветает. Банкет и политика в Китае — сиамские близнецы.
А так как Дин то и дело приглашал в свои села журналистов и в результате даже на одном из интернет-сайтов партии писали о его идеях, то он добился успеха. В 2014 году, надеется он, его модель станет политикой правительства в масштабах провинции. А в 2016 году должно произойти большое событие для Дина Вэньгуана — быть может, в очередной пятилетний план войдет и его программа.
Сегодня правительство КНР в делах государственного управления не отказывается от помощи. Причину этого некогда откровенно назвал Вэнь Цзябао: «Перед лицом сложной экономической ситуации бессмысленно ожидать от небольшой горстки лидеров, что они всегда будут принимать правильные решения. Нужно привлекать экспертов, чтобы сделать процесс принятия решений более научным и демократичным». Профессиональный менеджмент, один из критериев «хорошего управления», — вот великая цель Пекина.
В светло-коричневом многоэтажном здании расположен мозг власти — Китайская академия общественных наук (КАОН), один из важнейших интеллектуальных центров страны. Но, в отличие от аналогичных институтов в западном мире, которым тем больше доверяют, чем больше степень их независимости от государства, влиятельные китайские мозговые центры характеризуются как раз тесными связями с правительством.
Иногда Государственный совет делегирует академии определенные задачи — например, разработку предложений по реформе гражданского права. А иногда, допустим, Министерство железнодорожного транспорта запрашивает информацию: какие последствия будет иметь решение обязать пассажиров при покупке билетов указывать свои личные данные? Порой КАОН сама инициирует реформы — в частности, укрупнение ведомств. И, разумеется, сотрудников академии подчас вызывает к себе сам премьер-министр, чтобы испросить совета по вопросам экономической политики. Иногда КАОН даже публично выступает с заявлениями, «поправляющими» представителей правительственного аппарата. Так, ведомство статистики получило упрек в недостаточной аккуратности при вычислении уровня инфляции.
Уважение к экспертам заложил Дэн Сяопин. На смену авторитету Мао и идеологии должны были прийти профессионализм и знания. Нужно было, чтобы интеллектуалы вносили свой вклад в модернизацию КНР. Сегодня Пенсильванский университет насчитывает в Китае 425 мозговых центров, по этому показателю страна занимает второе место в мире, уступая только Соединенным Штатам с их 1815 научными институтами.
Китайские политики действуют по одной схеме: сначала все обдумывают, после чего начинают опробовать. Правительство превратило эксперимент в норму жизни: организуются небольшие локальные экспериментальные лаборатории, и только когда пилотный проект увенчается успехом в разных регионах, он признается пригодным, китайцы решаются на проведение масштабных реформ. Тем временем западное понимание правового государства предполагает, что принятие закона должно предшествовать его реализации.
У китайского варианта есть свои преимущества: он дает возможность точнее оценить, какие последствия будут иметь те или иные нововведения. Успешно пройденное испытание в реальных условиях оказывается убедительным аргументом и для противников реформы. Государство разрабатывает конкурирующие модели, благодаря чему сохраняет гибкость. Синолог Себастьян Хайльманн как-то назвал Китай самообучающейся авторитарной системой.
Данному образцу уже соответствовало создание особых экономических зон в 80-х годах прошлого века: проводились пилотные проекты в сферах здравоохранения, пенсионного обеспечения, регистрации по месту жительства. Опробовалось все: платные автодороги, запрет курения, порядок въезда в Тайвань.
Правительство на местном уровне экспериментирует даже в таких областях «хорошего управления», которые обычно предпочитает обходить стороной: вовлечение граждан в обсуждение политики и прозрачность. Так, населенные пункты Вэньлин и Баймяо прославились тем, что опубликовали свои бюджеты с детальным описанием расходов. Государственную газету China Daily это даже подвигло к публикации статьи с заголовком: «Прозрачный бюджет – счастливые люди». И с выводом: граждане стали меньше жаловаться на растрату налоговых денег. Злоупотребления общественными средствами в личных целях пресечены.
Все это маленькие сигналы о движении навстречу, которые автократическое правительство посылает своему народу. Определенной вехой стал закон об охране окружающей среды, предусматривающий изучение общественного мнения. Гражданам предлагается комментировать даже пятилетний план — по электронной почте.
Политическая элита КНР чувствует, что больше не может править жесткой рукой, ощущает давление. В Китае каждый год случается до 180 тысяч так называемых массовых инцидентов. Народ устраивает сидячие пикеты и перегораживает дороги, пытаясь отстаивать свои интересы; то, что раньше касалось небольшого числа граждан, сегодня выливается в акции солидарности по всей стране. Интернет утвердился в качестве площадки, на которой люди обмениваются мнениями и новостями. Например, слухи о перевороте в Пекине получили такой резонанс лишь потому, что китайские власти, как правило, действуют скрытно, и народу, не имеющему свободной прессы, остается только догадываться о происшедшем. То, что происходит в Сети, и есть прямое участие — непродолжительное и бурное в равной мере. Это вмешательство в политику, право на которое граждане завоевали, а не получили от властей.
Чиновники в Ланьчжоу уже успели ощутить на себе ярость своих граждан. Когда в 2012 году на Новый год местное правительство хотело устроить городской забег, художник Ма Цичжи выступил в Интернете с протестом. «Не хочу быть живым воздушным фильтром!» — написал он при помощи китайского сервиса мгновенных сообщений Sina Weibo. Дескать, жители Ланьчжоу не должны пропускать через свои легкие отравленный воздух.
Волна протеста в Сети продолжалась всего несколько дней, но за это время свыше 10 тысяч человек высказали на Sina Weibo свое отношение к планам городского правительства. Кто-то писал: «Те, кто принимает решение, должно быть, налопались таблеток, если заставляют детей бегать в таких условиях». Или еще: «В Китае лидеры больше заботятся о сохранении своего лица, чем о своем нижнем белье. Поэтому они не могут отменить отданных распоряжений».
Даже государственное новостное агентство отзывалось о сопротивлении благосклонно, спортивные чиновники сообщили, что впредь будут учитывать предложения ведомства по охране окружающей среды.
Ма считает, что ему удалось преподать урок. «Печально, когда граждане не говорят того, что хотят сказать. Налогоплательщики содержат эту группу людей, и потому власти должны добросовестно исполнять свой долг».
Китайское правительство должно привыкать к тому, что народ спрашивает с него. Пока что в стране царит уверенность в завтрашнем дне. То обстоятельство, что жизнь всех китайцев в последние десятилетия становилась все лучше и лучше, наложило свой отпечаток на общество. И сочетание экономического роста и любви к отечеству обуславливает легитимность правительства. Пекин выковал из своего народа общество потребителей и патриотов.
Но и крестьяне, и безработные выпускники вузов, и люди на западе Китая тоже хотят участвовать в росте национальной экономики. Причем одну из главных опасностей для партийной элиты назвал сам глава государства Ху Цзиньтао: коррупция — прямая противоположность «хорошего управления». В последнем рейтинге Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International Китай занял 75-е место среди 183 стран. Пекин сурово карает взяточников, в том числе даже смертью. Но, переводя стрелки на отдельных чиновников, Пекин хочет отвлечь внимание от ошибок в системе.
Некоторые люди «денонсируют» договор, предлагаемый китайским правительством гражданам, согласно которому власти не вмешиваются в частную жизнь, а простые китайцы — в большую политику. Китайские правозащитники отправляются за решетку за ценности, в которых кое-кто на Западе считает возможным сомневаться. При этом некоторые люди на Западе забывают, что избирательное право и независимая юстиция, демократическое правовое государство никогда не были только лишь средством для достижения цели, своего рода поставщиками нужного результата. Это ценности, значимые сами по себе. Большинство китайцев — пока что — довольствуются результатами.
Но это должны быть качественные результаты. Другие, немногие, хотят большего. И их изолируют от общества — за убеждения.
Ни одно правительство, действующее таким образом, не может называть себя хорошим. Даже если результаты вполне удовлетворяют